Глава 10. Стороны судебного административного процесса

10.1. Понятие и признаки сторон

Стороны судебного административного процесса - это лица, права и законные интересы которых суд призван защищать посредством разрешения имеющегося между ними административно-правового спора. Процессуальное положение сторон характеризуется наличием материально-правового спора между ними как предполагаемыми субъектами спорного материального правоотношения. Процесс разрешения этого спора обусловлен противоборством сторон, одна из которых нуждается в правовой защите от другой. Это противоборство является движущей силой судебного административного процесса.

Категория "сторона судебного административного процесса" неидентична по содержанию понятию "сторона спорного материального административного правоотношения". Субъектами материальных правоотношений в сфере публичного управления являются, с одной стороны, органы, должностные лица, действующие в рамках определенной законом компетенции, а с другой - физические лица и организации как субъекты определенных законодателем прав и обязанностей в данной сфере. Орган публичного управления - обязательный участник всех этих отношений. В спорах, которые возникают из данных отношений, он всегда является стороной, представляющей, по выражению С.А. Корфа, "интерес публичный" <1>, а другой стороной выступают частные лица, представляющие частные интересы.

--------------------------------

<1> Корф С.А. Административная юстиция в России: В 2 т. М., 1910. Т. 2. Кн. 2, 3. С. 464.

Таким образом, в публично-правовом отношении, из которого возникает административный спор, имеются, как правило, два вида участников: а) субъекты, представляющие публичный интерес, выполняющие публичные функции и наделенные для их осуществления властными полномочиями, и б) лица (субъекты), представляющие частный интерес. Следовательно, в этом отношении в качестве обязательного субъекта присутствует публичная сторона (в терминологии С.А. Корфа - административная сторона), а другой стороной, как правило, выступают представляющие свой частный, партикулярный интерес частные лица.

Частное лицо - это субъект материального административно-правового или иного публично-правового отношения (физическое лицо или организация), реализующий в этом отношении свои частные интересы, права и обязанности, а не публичные интересы либо официальные полномочия и обязанности публичной власти. Данное лицо находится с органами публичной власти не в официальных отношениях службы, а во внеслужебных отношениях как лицо, не входящее в структуру публичной администрации (отношения ad extra).

Понятие "сторона процесса" шире понятия "сторона спорного материального правоотношения". Дело в том, что возможность обращения к суду за защитой права закон предоставляет не только субъектам действительно существующего правоотношения, но и тем, кто считает себя носителем нарушенного права. Для того чтобы стать истцом по конкретному делу, достаточно сослаться на заинтересованность в защите своего нарушенного права, указать (а не доказать) на принадлежность спорного права. Это положение находит свое выражение в законодательной формуле, согласно которой гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа публичной власти, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы (ч. 1 ст. 218 КАС РФ).

В качестве стороны процесса выступают действительные или предполагаемые субъекты спорного материального правоотношения как носители спорных прав и обязанностей. Каждый из них в ходе процесса может быть признан ненадлежащей стороной. Исходя из этого до вступления вынесенного по делу решения суда в законную силу стороны административного судопроизводства (как административный истец, так и административный ответчик) являются не действительными, а предполагаемыми субъектами спорного материального правоотношения.

Стороны процесса - это две противостоящие процессуальные фигуры, юридически заинтересованные в исходе спора. Юридический интерес лица, которое предположительно является в материальном правоотношении управомоченным субъектом, состоит в том, чтобы получить защиту своего права или интереса путем принуждения другой стороны к совершению определенных действий в его пользу либо привлечения этой стороны к ответственности. Стороны имеют в административном деле процессуальную заинтересованность, которая состоит в возможности полноценной защиты своих прав, в стремлении получить благоприятное решение и реализовать его. Судебное решение повлияет на их права и обязанности в материальном административно-правовом отношении, на возможность приобретения или утраты одной из них какого-либо блага.

Так, в случае удовлетворения административного иска по делу об оспаривании решения, связанного с проведением публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), сторона, заявившая иск, получает возможность провести это мероприятие (т.е. получает благо, которого она добивалась), а проигравшая сторона обременяется рядом новых обязанностей.

Соответственно различны их процессуальные функции. Под процессуальными функциями понимаются определенные целевые направления деятельности сторон, осуществляемой в соответствии с определяющими для каждой функции интересами, носителями которых эти лица являются. В процессуальные (целевые) функции помимо функции суда входят:

а) функция реализации требования о защите права, нарушенного административным актом (или функция искового требования);

б) функция процессуальной защиты путем заявления возражения и иных процессуальных действий.

Исходя из этого понятием "стороны" принято обозначать субъектов спорных материально-правовых отношений, выступающих в защиту своих материально-правовых и процессуальных интересов, на которых распространяется законная сила судебного решения и которые по общему правилу несут судебные расходы по разрешению спора. Административно-правовой пор о субъективных правах и юридических обязанностях предполагает наличие сторон как противоборствующих субъектов, обладающих противоположными юридическими интересами в его исходе, и, следовательно, стороны имеют место там и тогда, где и когда суд рассматривает спор о субъективном праве или законном интересе.

Следовательно, сторонами можно назвать таких участников административного судопроизводства, спор которых о субъективных правах и юридических обязанностях суд должен разрешить. Судебный административный процесс по делу ведется от имени сторон. Они персонифицируют административное дело, и на их имя выносится судебное решение.

Российская процессуальная доктрина и законодатель до принятия КАС РФ не признавали за участниками процесса по делам, возникающим из административно-правовых отношений, статус сторон. В основе этого подхода лежали определенные идеологические и теоретические установки, устаревшие процессуальные стереотипы. В частности, доминировало представление о том, что вследствие неравенства субъектов материального административно-правового отношения спор о праве административном между ними невозможен. Из этого следовало, что судебный процесс по административным делам должен возбуждаться не административным иском, а заявлением. Соответственно судопроизводство превращалось в операцию простого судебного контроля за законностью решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти. Сами эти органы, как и лица, которые оспаривали их решения, не признавались сторонами процесса, и статус их не был четко определен. Пример такого правового регулирования дает действующий АПК РФ.

С подобными проблемами сталкивались в свое время и зарубежные страны. Так, французская административно-процессуальная доктрина, признавая возможность административных споров (litige), в производстве по делам о превышении полномочий длительное время отказывалась рассматривать администрацию в качестве ответчика - "противника" истца либо "защитника административного акта", т.е. в качестве стороны <1>. Однако уже с конца XIX в. французское законодательство начинает признавать за спорящими участниками судебно-административного состязания статус сторон, а за публичной администрацией - возможность статуса защищающейся стороны. Соответственно изменился и подход к направленности административного процесса: ныне принято считать, что он движется инициатором спора (частным лицом) не против административного акта как такового, а против органа - автора акта <2>.

--------------------------------

<1> См. об этом: Haurion M. Les Elements du contentieux. Recueil de l'Academie de legislation de Toulouse, 1905. P. 18 ets.

<2> См.: Gohin O. La Contradiction dans la procedure administrative consentieuse. Paris, 1988. P. 32 - 33.

КАС РФ 2015 г. преодолел устаревшие доктринальные подходы и признал институт административного иска, а за субъектами спорного административно-правового отношения статус сторон в процессе. Они в полной мере характеризуются всеми признаками, которые процессуальная наука признает за сторонами:

- наличие противоположных либо несовпадающих юридических интересов;

- презумпция их статуса как субъектов спорного материального административно-правового отношения;

- осуществление противоположных целевых процессуальных функций (функция искового требования - функция защиты);

- личная юридическая заинтересованность (материальная и процессуальная) в разрешении административно-правового спора;

- участие в административном судопроизводстве от собственного имени;

- вынесение на их имя судебного решения;

- распространение на них материально-правовых последствий вынесенного по административному делу решения суда;

- обязанность сторон как главных участников процесса нести по общему правилу судебные расходы.