8.3. Понятие и предмет административного судопроизводства

Административное судопроизводство - это способ отправления судебной власти, который выражается в осуществлении судебными органами правозащитной и контрольной деятельности при рассмотрении в судебных заседаниях административных дел на основе требований закона и в установленной им процессуальной форме. Понятие "административное судопроизводство" нередко отождествляется с понятием "административное правосудие", однако между ними существуют определенные различия.

Во-первых, различие между ними состоит в объеме процессуальных действий. Под правосудием в строгом смысле слова понимается только рассмотрение и разрешение судом дела по существу. В содержание этого понятия не включается производство во всех стадиях процесса и разрешение вопросов, касающихся исполнения решений и приговоров. Главное в правосудии - рассмотрение судом юридических дел в судебном заседании и вынесение решения. В широком смысле под правосудием понимается вся процессуальная деятельность, включающая: а) сам процесс отправления правосудия; б) процесс, подготавливающий его осуществление, и в) процесс, обеспечивающий исполнение принятых при его отправлении решений. В такой трактовке понятие "правосудие", по сути дела, отождествляется с понятиями "судопроизводство" и "процесс".

Во-вторых, различие между понятиями "правосудие" и "судопроизводство" обнаруживается по субъектному составу. Правом на осуществление правосудия обладает только суд, поэтому действия других участников судопроизводства выступают лишь предпосылкой осуществления правосудия и не определяют его содержание. Субъектом правосудия является только суд, а субъектами судопроизводства кроме суда являются и иные его участники.

Административное судопроизводство в своей динамике представляет собой судебный административный процесс и выступает как урегулированная процессуальным правом совокупность процессуальных действий и процессуальных правоотношений, которые складываются между судом и другими субъектами при рассмотрении и разрешении спорных административных дел.

Административное судопроизводство - это разновидность судопроизводства как социальной технологии разрешения правовых конфликтов. Оно являет собой определенный порядок и последовательность действий, совершаемых в установленные сроки, предусмотренные процессуальными нормами. Руководство административным судопроизводством осуществляет суд (судья) как орган государственной власти, отправляющий правосудие. Он выступает не только как обязательный, но и как решающий субъект административно-процессуальных правоотношений, которые носят властный характер.

Указания суда обязательны для всех участников судебного административного процесса, которые вправе обжаловать судебные акты, но не могут их игнорировать и вести себя независимо от требований суда. Иными словами, при осуществлении правосудия в целях надлежащего рассмотрения дел суд наделен соответствующей компетенцией по руководству ходом судебного административного процесса, по управлению процессуальной деятельностью участников судопроизводства.

В современной России административное судопроизводство как форма административной юстиции осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами, что не исключает возможности создания специализированных судов по административным делам в соответствии с п. 1 ст. 26 Закона о судебной системе.

Пределы действия общих правил судопроизводства и наличие специальных правил в судебно-административном процессе отражают специфику материального административного права и административных дел как объекта рассмотрения и разрешения в этом процессе.

В интерпретации содержания административного судопроизводства в российском правоведении наблюдаются две полярные позиции. Одна из них сводит административное судопроизводство к административной юстиции, понимаемой как правосудие по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. В этом случае оно понимается как судопроизводство по административным спорам. Тем самым из содержания административного судопроизводства исключается разбирательство судом дел об административных правонарушениях, признаки которых установлены ст. 2.1 КоАП РФ. Сторонники другой точки зрения связывают административное судопроизводство исключительно с рассмотрением и разрешением дел об административных правонарушениях. Появление столь полярных точек зрения обусловлено особенностями развития административной юстиции в советский период и на первоначальном этапе формирования современной системы российского права.

В советский период законодатель категорически исключал возможность спора о праве в административно-правовых отношениях и длительное время рассматривал административную юстицию как буржуазный институт. Он не признавал возможность существования такой формы отправления судебной власти, как административное судопроизводство, традиционно понимаемое в современных государствах как судопроизводство по административным спорам. Законодатель допускал рассмотрение в порядке судебного контроля лишь небольшого числа административно-спорных дел, которые относил к категории гражданских дел, лишив их искового характера. Отсюда рассмотрение и разрешение в судебном порядке тех споров, которые в зарубежных странах традиционно входят в предмет административного судопроизводства, обозначалось как гражданское судопроизводство.

Кроме того, в советский период в результате декриминализации значительного количества преступлений, не представляющих большой социальной опасности, осуществляется их перевод в разряд административных правонарушений в смысле ст. 2.1 КоАП РФ. Административными они стали называться не потому, что они возникали из административных правоотношений, а потому, что их разрешение было отнесено главным образом к компетенции административных органов и квазисудебных учреждений - административных комиссий. Сложилась ситуация, когда рассмотрение этих дел уже нельзя было назвать уголовным судопроизводством. В то же время оно не могло быть отнесено ни к какому иному судопроизводству, кроме как к административному, поскольку правонарушения называются административными и ответственность за эти правонарушения обозначается как административная. Судопроизводство по этим делам выступает как форма реализации наказательной (карательной) административной ответственности и может быть обозначено как административно-наказательное судопроизводство. Это та часть (форма) административного правосудия, которая неизвестна зарубежным странам (за исключением государств постсоветского пространства), так как правонарушения в смысле ст. 2.1 КоАП РФ в этих странах не относятся к административным и рассматриваются в порядке уголовного (наказательного) судопроизводства.

Ситуация радикально изменилась с принятием КАС РФ 2015 г., однако определенные противоречия и нестыковки в правовом регулировании остались. КАС РФ - это кодекс, регулирующий судопроизводственные отношения, которые возникают в связи с разрешением административно-правовых споров (ст. 1). В установленном им порядке не могут рассматриваться дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные законом к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в судах общей юрисдикции. Положения Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях.

Тем не менее в России в настоящее время судопроизводство по делам об административных правонарушениях в смысле ст. 2.1 КоАП РФ вполне может рассматриваться как административное. Это возможно до тех пор, пока законодатель признает незначительные по степени общественной опасности нарушения запрещающих норм как административные правонарушения, а не как уголовные проступки. Соответственно наряду с судопроизводством по спорам, возникающим из административно-правовых отношений, судопроизводство по наложению административных наказаний за административные правонарушения также может рассматриваться как часть административного судопроизводства. Практически это возможно при существовании двух условий.

Во-первых, при условии прямого признания законодателем судопроизводства по делам о привлечении к административной ответственности в качестве административного судопроизводства. Такой подход используют, например, отечественный законодатель в ст. 29 АПК РФ и армянский законодатель в ст. ст. 3, 151 Кодекса административного судопроизводства Республики Армения (далее - КАС РА). Действующий КоАП РФ прямо не относит процессуальную форму производства по судебным делам о привлечении к административной ответственности за административные правонарушения к административному судопроизводству. Исходя из этого процессуальный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях в общих судах в формально-юридическом смысле нельзя относить к процессуальной форме административного судопроизводства.

Во-вторых, признание судопроизводства по делам об административных правонарушениях в качестве административного судопроизводства в строгом смысле слова невозможно без придания ему качества полноценного судопроизводства. Это предполагает разделение процессуальных функций и создание условий для реализации принципа состязательности как одного из базовых конституционных принципов судопроизводства. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1996 г. <1> конституционный принцип состязательности предполагает такое построение судопроизводства, при котором функция правосудия (разрешения дела), осуществляемая только судом, отделена от функций спорящих перед судом сторон. При этом суд обязан обеспечивать справедливое и беспристрастное разрешение спора, предоставляя сторонам равные возможности для отстаивания своих позиций, и потому не может принимать на себя выполнение их процессуальных (целевых) функций.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1996 г. N 19-П "По делу о проверке конституционности статьи 418 Уголовно-процессуального кодекса РФ в связи с запросом Каратузского районного суда Красноярского края" // СЗ РФ. 1996. N 50. Ст. 5679.

Конституционный принцип состязательности в судебном административном процессе может получить свою реализацию только в исковой процессуальной форме, обусловливающей спорный характер этого процесса. В строго юридическом смысле производство в суде по административным правонарушениям, регулируемое действующим КоАП РФ, не может носить характер спорного административного судопроизводства. Судья, по сути дела, совмещает функции суда и функцию стороны, поскольку лицо, составившее протокол об административном правонарушении, по нормам этого Кодекса не является стороной судебного процесса. В КоАП РФ отсутствуют также и другие принципы правосудия, позволяющие отнести производство в суде по административным правонарушениям к полноценному спорному административному судопроизводству. В лучшем случае оно может претендовать на статус административного квазисудопроизводства.

Иной порядок разрешения дел об административных правонарушениях и привлечении к административной ответственности устанавливает АПК РФ. В ст. 202 этого Кодекса фактически устанавливается исковой характер судопроизводства по этим делам, и оно формализуется как состязательное административно-спорное судопроизводство. Характерно, что в отличие от АПК РФ в КАС РА производству по делам о привлечении к административной ответственности в судебном порядке официально придается статус искового (ст. 152) и оно относится к категории особого административного судопроизводства. Российский законодатель в действующем АПК РФ придает разрешению дел об административных правонарушениях такое правовое регулирование, которое обязывает с формальной и содержательной стороны относить это производство в арбитражном суде к административному судопроизводству.

С учетом особенностей судебного производства по делам, возникающим из административных правоотношений, в общих и арбитражных судах административное судопроизводство в современной России характеризуется следующими основными чертами:

- имеет конституционно-правовой статус наряду с гражданским, конституционным и уголовным судопроизводством;

- является юридически значимой процессуальной формой реализации судебной власти, предназначенной специально для разрешения административных дел;

- выступает как процессуально-правовая форма осуществления административно-юрисдикционных полномочий судебных органов, прав и обязанностей участников процесса и гарантией их прав;

- имеет целью защиту прав и законных интересов частных лиц и обеспечение правопорядка при разрешении конфликтных административных дел и оценку законности оспариваемых административно-правовых актов;

- предметом судебной юрисдикции в рамках этого судопроизводства является административно-правовой конфликт, выражающийся в двух своих разновидностях (административном споре и административном правонарушении) и получающий оформление как административное дело (дело в связи с нарушением субъективных прав и законных интересов неправомерными административными актами или дело об административном правонарушении и привлечении к административной ответственности);

- административное судопроизводство осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами;

- судебно-административная юрисдикция осуществляется этими судами в процессуальной форме, которую определяет процессуальное законодательство, относящееся к разрешению дел, возникающих из административных отношений (КАС РФ и АПК РФ);

- результатом деятельности суда по реализации административной юрисдикции может являться в зависимости от категории дел:

а) разрешение административного спора, осуществляемое путем признания законности или незаконности (недействительности) административных актов (действий или решений) и восстановления нарушенных ими субъективных публичных прав или законных интересов (применения мер правовосстановительной ответственности); или

б) вынесение решения о привлечении к административно-наказательной ответственности (наложении административного наказания).

Исходя из отмеченных характеристик административное судопроизводство (в том виде, как оно складывается в современной России) можно определить как судебно-административный процесс, направленный на разбирательство административно-правовых конфликтов, в ходе разрешения которых в рамках определенной судебной процедуры констатируется в правозащитных целях незаконность (законность) административно-правовых актов, наличие (отсутствие) конкретных субъективных прав и обязанностей либо устанавливается ответственность за административные правонарушения. Оно представляет собой деятельность суда по разбирательству административных споров и дел об административных правонарушениях, которая производится в процессуальной форме в судебных заседаниях с участием сторон и других субъектов процесса и состоит в установлении фактических обстоятельств дела путем исследования доказательств, проверки законности административных актов и в разрешении дела, т.е. в применении соответствующего материального административного закона.