8.2. Административно-процессуальная форма

Административно-процессуальное право, регулирующее позитивную административную деятельность и юрисдикционную деятельность, связанную с разрешением административных конфликтов, устанавливает порядок ее осуществления, который определяет:

- последовательность стадий и условия перехода дела из одной стадии в другую;

- условия, характеризующие производство в конкретной стадии;

- основания, условия и процедуру производства процессуальных действий;

- содержание и форму процессуальных решений.

Этот порядок принято называть процессуальной формой, которую определяют в своей совокупности нормы и принципы процессуального права.

Административно-процессуальная форма, основанная на разделении административных и юрисдикционных функций, обеспечивает их реализацию в надлежащей правовой процедуре. Эта форма создается и существует для упорядочивания деятельности по применению норм материального административного права. Ее ценность состоит в том, что она посредством норм права создает детально урегулированный, устойчивый, юридически определенный, строго обязательный, стабильный правовой порядок производства по разрешению позитивных (неконфликтных) и конфликтных административных дел, отвечающий назначению осуществляемой деятельности и ее принципам.

Административно-процессуальная форма обладает определенной внутренней структурой, которая представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных правовых отношений субъектов процесса. Содержанием этих отношений является совокупность закрепленных в процессуальном законе прав и обязанностей субъектов и реализация их путем совершения процессуальных действий в строгом соответствии с процессуальным законом. Нормы административно-процессуального законодательства выступают как внешнее нормативное выражение административно-процессуальной формы. Эти нормы формально-юридически определяют:

- цели, задачи и виды дел, для разрешения которых используется эта форма;

- границы предметного "поля" соответствующих видов административного процесса: позитивного, связанного с осуществлением административной функции, или юрисдикционного, выступающего как способ реализации юрисдикции по административным делам;

- круг субъектов процессуальных отношений и наименование каждого из этих субъектов;

- права и обязанности участников процесса;

- последовательность совершения действий участниками процесса, а в необходимых случаях - и их сроки;

- последовательность стадий процесса, представляющих собой совокупность процессуальных действий, определенных ближайшей целью;

- процессуальные средства, с помощью которых участвующие в процессе органы публичной власти реализуют свои функции;

- виды, структуру и содержание принимаемых актов (решения, определения, постановления и т.д.), требования их законности и обоснованности.

Административно-процессуальная форма является специфической разновидностью правовой формы государственной деятельности и может быть подразделена на две основные разновидности: а) судопроизводственную (судебную), представляющую собой нормативно установленный порядок деятельности судов по разрешению административно-правовых конфликтов, и б) административно-процедурную, определяющую порядок реализации административной функции государства. Обе эти формы призваны обеспечить своеобразную автоматизацию деятельности, при которой ожидаемый результат достигается совершением юридически значимых действий в правильном порядке, гарантирующем минимальное влияние каких-либо личных качеств субъектов взаимодействия.

Вместе с тем они характеризуются рядом различий:

- судебная административно-процессуальная (судебно-административная) форма - это форма юрисдикции, т.е. применения санкций соответствующих юридических норм для защиты и охраны субъективных прав граждан и организаций и существующего правопорядка. Она служит формой осуществления судебной власти. Соответственно предписания судебной административно-процессуальной формы адресуются суду и участникам судопроизводства. Административно-процедурная форма применяется в неюрисдикционных производствах: процедурные правила обращены к органам и учреждениям исполнительной власти и частным лицам;

- эти формы имеют в своей основе различные детерминанты. Административная процедура представляет собой организующее средство обеспечения нормальной (непринудительной) реализации норм права. Судебно-административная форма предопределена спором о праве или правонарушением, целями и принципиальными основами юрисдикции, такими как состязательность, принудительная реализация норм права и др. Она выступает как форма реализации правовосстановительной и карательной ответственности и является процессуальной формой административной юрисдикции суда;

- административно-процедурная форма связана с совершением позитивных действий, разрешением бесспорных индивидуально-конкретных дел или принятием нормативных административно-правовых актов. Она регулируют непосредственное взаимодействие в рамках правоотношения двух субъектов по схеме "частное лицо - должностное лицо (административный орган)" либо "должностное лицо (административный орган) - частное лицо" без участия в качестве арбитра какой-либо третьей незаинтересованной стороны - суда или квазисудебного органа;

- между административно-процедурными и судебно-административной формами существует определенное сходство: они определяют осуществление субъективных публичных прав. В юрисдикционном процессе реализуются нарушенные или оспоренные права. Под правами в этом случае понимаются не только права частных лиц в отношениях с органами публичной власти, но и полномочия этих органов в отношениях с частными лицами. Их осуществление носит принудительный характер и направлено на создание того фактического состояния субъективного права, которое соответствует его содержанию до возникновения конфликта. Административная процедура в основе своей - это форма осуществления ненарушенных прав и законных интересов;

- судебно-административная форма - это правовая форма юрисдикции, "правоговорения", провозглашения права в конфликтной ситуации. Административно-процедурная форма - это правовая форма управления, формирования и реализации государственной воли в ситуации взаимного согласия и подчинения, т.е. в неконфликтных обстоятельствах. Судебные административно-процессуальные отношения между сторонами реализуются не прямо, а опосредованно - через судью или иного юрисдикта. Для процедурных отношений характерна иная коммуникационная сеть - отношения между сторонами складываются напрямую, непосредственно.

В качестве юрисдикта, т.е. третьей стороны, принудительно осуществляющей нарушенное или оспоренное право, может выступать суд или иной государственный орган, наделенный юрисдикционно-властными полномочиями по разрешению правовых конфликтов и действующий почти как суд, как бы суд - квазисуд.

В современных государствах процедурная форма административного процесса по общему правилу устанавливается нормами специальных законодательных актов об административных процедурах (например, соответствующие законы в Австрии (1991 г.), Германии (1976 г.), Швейцарии (1968 г.), Японии (1993 г.) и др.). В России - в отсутствие такого специального законодательного акта - процедурная форма административного процесса характеризуется отсутствием системности, четкости и устанавливается различными законодательными и подзаконными актами, не имеющими какой-либо согласованности между собой. Разного рода проекты законодательных актов об административных процедурах до настоящего времени не получили поддержки в Государственной Думе РФ.

Судебная форма административного процесса в современных государствах по общему правилу устанавливается в специальных кодексах административного судопроизводства либо, за редким исключением, в специальных разделах гражданско-процессуальных кодексов и иных кодифицированных актах.

Значение судебной административно-процессуальной формы определяется следующими обстоятельствами.

Во-первых, судебная административно-процессуальная форма содержит средства, при помощи которых реализуется судебная власть в правосудии по административным делам. Она проявляется во властных полномочиях суда, который от имени государства в установленных законом форме и пределах осуществляет принуждение с целью рассмотрения и разрешения заявленного требования.

Во-вторых, без соблюдения требований формы любые акты их осуществления, равно как и акты суда, утрачивают правовую значимость. Любое действие, совершенное вне процессуальной формы, ничтожно и не влечет за собой никаких правовых последствий.

Соблюдение судебной административно-процессуальной формы - обязательное условие законности вынесенного судебного решения по административному делу. Существенное нарушение этой формы является безусловным основанием его отмены.

В-третьих, установленная законом административно-процессуальная форма придает совместной деятельности суда, юридически заинтересованных лиц, а также действиям граждан и организаций, содействующих разбирательству дел, качество административного судопроизводства. Она служит обязательным условием возникновения и существования субъективных процессуальных прав и обязанностей участников административного судопроизводства.

Особенности судебной административно-процессуальной формы определяют специфику административного судопроизводства в той или иной стране.