Раздел III. Судебное административно-процессуальное право

Глава 8. Административное судопроизводство

8.1. Административное судопроизводство

как судебный административный процесс

В юридической литературе по гражданско-процессуальному и уголовно-процессуальному праву понятие "судопроизводство", как правило, отождествляется с понятием "процесс". Применение этих понятий в теории административной юстиции требует определенных уточнений. В силу исторических особенностей развития отечественного административного права сложилась требующая пересмотра традиция противопоставлять понятия "административное судопроизводство" и "административный процесс", отражающая борьбу двух подходов к пониманию административного процесса - управленческого и юрисдикционного.

Управленческий подход трактует административный процесс только как процессуальную форму деятельности исполнительных органов государственной власти по рассмотрению и разрешению индивидуально-конкретных дел и применению мер административного принуждения <1>. Соответственно административно-процессуальное право понимается в этом случае как отрасль российского права, регулирующая общественные отношения, возникающие в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти, а также иными компетентными субъектами. При таком подходе игнорируется исконное, исторически сформировавшееся значение административного процесса как процессуальной формы административной юрисдикции. В результате понятия "административный процесс" и "административное судопроизводство" разводятся: административное судопроизводство признается судебным процессом, но не административным.

--------------------------------

<1> См., напр.: Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. М., 2002. С. 389 - 390.

Так, выдвигается идея, что "административный процесс" и "административное судопроизводство" - "это вообще разноуровневые понятия, которые хотя и связаны между собой, но обозначают разные виды правоприменительной деятельности, разные виды правоприменительного юридического процесса". Административный процесс понимается как самостоятельный вид правоприменительного процесса, включающего в себя деятельность несудебных, т.е. "административно-публичных, органов (их должностных лиц) по разрешению подведомственных им административных дел как конфликтного, так и неконфликтного характера".

При этом административное судопроизводство трактуется только как вид судебного, но не административного процесса, представляющий собой деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов по рассмотрению дел, возникших из административных, а также иных материальных правоотношений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Стахов А.И., Кононов П.И. Административное право России: Учебник. М.: Юрайт, 2014. С. 400 - 412.

Один из самых сильных доводов сторонников этого подхода: процесс является административным, поскольку это процесс управления, осуществляемый административными органами. Суд не осуществляет управление, поэтому рассмотрение судами административных дел не может быть названо административным процессом. При этом предается забвению тот факт, что изначально, со второй половины XIX в. административный процесс назывался так потому, что был связан именно с рассмотрением административных споров судами, т.е. понимался как форма реализации судебно-административной юрисдикции. Для характеристики формы реализации административной функции, т.е. управленческой деятельности административных органов, термин "процесс" стал применяться за рубежом лишь в 1930 - 1940 гг., а в России - в 1950-е гг.

Юрисдикционное понимание административного процесса состоит в его интерпретации как процесса разрешения административно-правового конфликта с участием третьей стороны (арбитра или суда). Такое понимание административного процесса аналогично содержанию понятий "гражданский процесс" и "уголовный процесс". Этот подход был единственным в досоветской литературе, а в советский период его продолжали отстаивать ряд авторов. В частности, А.Ф. Клейнман утверждал, что административный процесс осуществляется только судебными органами при рассмотрении административно-правовых споров <1>.

--------------------------------

<1> См.: Клейнман А.Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой // Социалистическая законность. 1946. N 9. С. 12.

Согласно этому подходу нет правового спора - нет юридического процесса, а есть материально-правовая процедура разрешения какого-либо дела. Так, по мнению А.А. Демина, юридический процесс предполагает правовой спор и обязательное участие трех лиц: двух сторон и арбитра <1>. При такой интерпретации административный процесс оказывается возможным не только в судах, но и в квазисудебных органах, где разбирательство дела представлено по схеме "две стороны и арбитр".

--------------------------------

<1> См.: Демин А.А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства // Государство и право. 2000. N 11. С. 11.

В рамках этого подхода Ю.Н. Старилов рассматривает административный процесс в собственном смысле слова как процесс судебный, связывает его с разрешением спора о праве и, по сути дела, отождествляет административный процесс и административное судопроизводство <1>. Такое понимание административного процесса длительное время являлось господствующим в доктрине стран континентальной правовой семьи.

--------------------------------

<1> См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. М.: Норма, 2001. С. 44, 53, 55.

В современных условиях необходим интегративный подход к административному процессу. Он предполагает его трактовку как единства двух процессов: а) административно-процедурного неюрисдикционного процесса, связанного с реализацией административной функции государства при разрешении бесспорных административных дел, и б) административно-юрисдикционного процесса, предназначение которого состоит в разрешении конфликтных административных дел. В свою очередь этот юрисдикционный процесс подразделяется на административно-юрисдикционный процесс в системе исполнительной власти и судебный административный процесс, выступающий как основная форма защиты и восстановления нарушенных субъективных публичных прав и контроля за законностью. Судебный административный процесс - это административное судопроизводство, взятое в его динамике. В этом аспекте их можно рассматривать как синонимы.

Интегративный подход к административному процессу позволяет объединить в его составе юрисдикционные и неюрисдикционные производства. Он дает возможность преодолеть односторонние подходы к пониманию административного процесса:

- с одной стороны, его трактовка только как формы правотворческой и (или) правоприменительной деятельности административных органов, а

- с другой стороны, представления о нем только как о правоприменительной деятельности суда, связанной с правоохраной, с реализацией судебно-административной юрисдикции.

В современном правовом государстве административно-процессуальное право имеет две основные сферы применения:

- сферу проявления позитивной правовой активности частных лиц по реализации своих прав, которая предполагает необходимость регулирующего участия административных органов; и

- сферу возможного конфликтного взаимодействия, возникающего в связи с нарушением субъективных публичных прав в управленческом процессе и публичного правопорядка, требующего юрисдикционного воздействия со стороны органов публичной власти.

В обоих случаях особое значение имеет административно-процессуальная форма, которая является существенным компонентом правового государства и гарантией против произвола со стороны публичной администрации.