7.5. Правила определения родовой подсудности

административных дел

По каждому конкретному административному делу в суде должны быть в первую очередь определены родовая и территориальная подсудность. Под родовой подсудностью понимается совокупность правомочий судов различного уровня по рассмотрению дел внутри системы судов общей юрисдикции или специализированных судов. Она характеризует подсудность дела по вертикали судебной системы. Территориальная подсудность разграничивает юрисдикцию судов одного и того же уровня в пространстве.

Критерием отнесения конкретных административных дел к подсудности судов того или иного уровня (например, районных, областных и т.д.) является характер (род) дела, определяемый предметом и субъектным составом спора. Так, предмет спора может являться решающим фактором, исходя из которого законодатель юридически закрепляет родовую подсудность конкретного суда в иерархической структуре судебных органов (например, споры, связанные с государственной тайной, относятся законодателем к компетенции судов среднего уровня). Решающим фактором для определения законодателем родовой подсудности дела может выступать специфика его стороны или сторон (например, их организационно-правовой статус). Так, вряд ли целесообразно дело об оспаривании законности нормативного правового акта главы районной администрации относить к субъектной компетенции Верховного Суда РФ как суда первой инстанции. В то же время вряд ли правильно, например, включать споры о законности нормативных или ненормативных актов Президента РФ в субъектную компетенцию районного суда.

Таким образом, субъектная компетенция (ratione personae) как составная часть родовой подсудности определяет полномочия суда конкретного звена судебной системы, действующего в первой инстанции, относительно круга субъектов, которые могут выступать в качестве истца или ответчика. Это не что иное, как компетенция суда по кругу лиц.

Соответственно, свойство субъекта спора (гражданин, индивидуальный предприниматель, военнослужащий либо юридическое лицо, организация) определяет факт отнесения дела с его участием не только к компетенции суда определенного вида (общего, военного, арбитражного). Свойство субъекта спора (глава муниципального образования, глава правительства субъекта Федерации, президент страны и т.д.) обусловливает также отнесение дела с его участием для рассмотрения по первой инстанции в конкретном суде как звене иерархически организованной системы судебных органов определенного вида (например, районном, областном, Верховном Суде).

Таким образом, исходя из характера (рода) дела категорией "родовая подсудность" объединяется предметная и субъектная компетенция судов различных уровней, действующих в качестве судов первой инстанции.

Правила родовой подсудности административных дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства в системе общих судов, установлены в ст. ст. 18 - 21 КАС РФ. Исходя из критерия родовой подсудности все административные дела делятся на четыре вида:

1) дела, в первой инстанции подсудные районным судам (ст. 19);

2) дела, подсудные в первой инстанции общим судам среднего звена (верховным судам республик, краевым, областным судам, судам городов федерального значения, судам автономной области и судам автономного округа (ст. 20);

3) дела, подсудные в первой инстанции Верховному Суду РФ (ст. 21);

4) дела, подсудные в первой инстанции военным судам (ст. 18).

При определении родовой подсудности этих административных дел законодатель в ст. 19 КАС РФ устанавливает общее правило: "Подведомственные судам административные дела, за исключением административных дел, предусмотренных статьями 18, 20 и 21 настоящего Кодекса, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции".

Это правило может быть обозначено как принцип универсальной подсудности административных дел районному суду и выражено в такой формулировке: Все административные дела, подведомственные общим судам, подсудны районному суду, за исключением тех административных дел, которые отнесены к подсудности судов среднего звена, Верховного Суда РФ и военных судов. Субъектная и предметная компетенция этих судов устанавливается методом таксации, определяющим перечень административных дел, которые относятся к родовой подсудности каждого из них.

Согласно ст. 20 КАС РФ к подсудности общих судов среднего звена в первой инстанции отнесено 15 категорий дел, в том числе дела:

1) связанные с государственной тайной;

2) об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, представительных органов муниципальных образований;

3) об оспаривании решений квалификационных коллегий судей субъектов РФ, за исключением решений о приостановлении или прекращении полномочий судей, о приостановлении или прекращении их отставки;

4) об оспаривании решений и действий (бездействия) экзаменационных комиссий субъекта РФ по приему квалификационного экзамена на должность судьи по основаниям нарушения процедуры проведения квалификационного экзамена и иных решений об отказе в допуске к сдаче квалификационного экзамена на должность судьи, а также об оспаривании действий (бездействия) указанных экзаменационных комиссий, в результате которых кандидат на должность судьи не был допущен к сдаче квалификационного экзамена;

5) о приостановлении деятельности или о ликвидации региональных отделений либо иных структурных подразделений политических партий, межрегиональных и региональных общественных объединений; о ликвидации местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта РФ; о запрете деятельности не являющихся юридическими лицами межрегиональных и региональных общественных объединений и местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта РФ;

6) о прекращении деятельности средств массовой информации, продукция которых предназначена для распространения на территории одного субъекта РФ;

7) об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов РФ (независимо от уровня выборов, референдума), окружных избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы РФ, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума;

8) об отмене регистрации кандидата в депутаты Государственной Думы РФ, выдвинутого по одномандатному избирательному округу;

9) об отмене регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

10) об отмене регистрации кандидата, в том числе включенного в зарегистрированный список кандидатов, об отмене регистрации списка кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ;

11) о расформировании избирательных комиссий, за исключением случаев отнесения такого рода дел к подсудности Верховного Суда РФ;

12) об определении срока назначения выборов в органы государственной власти субъектов РФ, а также в органы местного самоуправления;

13) о признании неправомочным состава законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, представительного органа муниципального образования;

14) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок по делам, подсудным мировым судьям, районным судам;

15) об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости.

Таким образом, суды среднего звена рассматривают и разрешают в качестве суда первой инстанции административные и иные публично-правовые дела, которые характеризуются повышенной значимостью для обеспечения законности управленческого и избирательного процессов на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

В подсудности Верховного Суда РФ, действующего в качестве суда первой инстанции, находятся дела, обладающие общегосударственным значением. Родовая подсудность административных дел этому суду определяется двумя основными законодательными актами: во-первых, Законом о Верховном Суде РФ (ред. от 04.11.2014), который относит к его компетенции в первой инстанции 12 категорий административных дел (ч. 4 ст. 2); во-вторых, КАС РФ, который к родовой подсудности этого суда относит расширенный перечень в 14 категорий административных дел, а именно:

1) об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, Центрального банка РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, государственных внебюджетных фондов, а также государственных корпораций;

2) об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в РФ;

3) об оспаривании решений Высшей квалификационной коллегии судей РФ и решений квалификационных коллегий судей субъектов РФ о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о приостановлении или прекращении их отставки, а также других решений квалификационных коллегий судей, обжалование которых в Верховный Суд РФ предусмотрено федеральным законом;

4) об оспаривании решений и действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи по основаниям нарушения процедуры проведения квалификационного экзамена и ее решений об отказе в допуске к сдаче квалификационного экзамена на должность судьи, а также об оспаривании действий (бездействия) указанной экзаменационной комиссии, в результате которых кандидат на должность судьи не был допущен к сдаче квалификационного экзамена;

5) о приостановлении деятельности политических партий, общероссийских и международных общественных объединений, о ликвидации политических партий, общероссийских и международных общественных объединений, о ликвидации централизованных религиозных организаций, имеющих местные религиозные организации на территориях двух и более субъектов РФ;

6) о прекращении деятельности средств массовой информации, продукция которых предназначена для распространения на территориях двух и более субъектов РФ;

7) об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии РФ (независимо от уровня выборов, референдума), за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума;

8) об отмене регистрации кандидата на должность Президента РФ, регистрации федерального списка кандидатов, регистрации кандидата, включенного в зарегистрированный федеральный список кандидатов, а также об исключении региональной группы кандидатов из федерального списка кандидатов при проведении выборов депутатов Государственной Думы РФ;

9) о прекращении деятельности инициативной группы по проведению референдума РФ, инициативной агитационной группы;

10) о расформировании Центральной избирательной комиссии РФ;

11) о разрешении споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, между органами государственной власти субъектов РФ, переданных на рассмотрение в Верховный Суд РФ Президентом РФ;

12) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок по делам, подсудным федеральным судам общей юрисдикции, за исключением районных судов и гарнизонных военных судов;

13) об оспаривании ненормативных правовых актов Министерства обороны РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы;

14) об оспаривании ненормативных правовых актов Генеральной прокуратуры РФ и Следственного комитета РФ, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих органов военной прокуратуры и военнослужащих военных следственных органов Следственного комитета РФ.

Подсудность административных дел военным судам определена в ст. 18 КАС РФ бланкетным образом, т.е. посредством отсылки к иным федеральным законам. Принципиальное значение для уяснения этого вопроса имеет Закон о военных судах (ред. 2015 г.), который в ст. ст. 7, 14, и 22 определяет подсудность административных дел, подведомственных военным судам.

Основополагающее значение для определения подсудности дела военному суду имеют юридическая природа и субъектный состав спорного отношения: сторонами спора являются военнослужащий и орган военного управления или должностное лицо определенного уровня, а спорные правоотношения связаны с прохождением военной службы. Кроме того, если гражданин, уволенный с военной службы, а также гражданин, проходивший военные сборы, оспаривают действия (бездействие) органов военного управления, воинских должностных лиц определенного уровня и принятые ими решения в период прохождения военной службы, воинских сборов, то такие дела также подсудны военным судам.

В системе военных судов по общему правилу гарнизонный военный суд рассматривает в первой инстанции все подведомственные этим судам административные дела, не отнесенные Законом к подсудности Судебной коллегии по делам военнослужащих Верховного Суда РФ или окружного (флотского) военного суда (ст. 22). Соответственно, в его компетенцию входит рассмотрение административных дел о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений, а также дела об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими и гражданами, проходящими военные сборы.

Окружной (флотский) военный суд рассматривает в первой инстанции административные дела, связанные с государственной тайной, дела по административным исковым заявлениям о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок по делам, подсудным гарнизонным военным судам (ст. 14).

Судебная коллегия по делам военнослужащих Верховного Суда РФ рассматривает в первой инстанции:

1) дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, Министерства обороны РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы;

2) дела по заявлениям о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок по делам, подсудным окружным (флотским) военным судам.

Таким образом, в системе общих судов распределение родовой подсудности по административным делам определяется в соответствии с общим правилом о подсудности их районным судам и методом исключений из него. По общему правилу к подсудности районного суда относится наибольшее количество административных дел.

Иное правило законодатель устанавливает для определения подсудности дел об административных правонарушениях. В настоящее время к судебной подведомственности КоАП РФ относит более 180 категорий дел об административных правонарушениях. Общее правило решения вопроса о подсудности этих дел таково: все дела об административных правонарушениях, подведомственные судам, рассматриваются мировыми судьями, если нормами специальных частей ст. 23.1 КоАП РФ не установлено иное. Эти специальные нормы устанавливаются с учетом: 1) особенностей субъекта правонарушения; 2) наличия или отсутствия административного расследования как особой формы возбуждения дела об административном правонарушении; 3) вида применяемого административного наказания. Исходя из этого компетенция мирового суда определяется путем исключения из его родовой подсудности категорий дел, отнесенных к рассмотрению судей районных судов, гарнизонных военных судов и арбитражных судов.