7.4. Понятие и виды подсудности административных дел

При обращении в суд за защитой нарушенного или оспоренного права необходимо не только учитывать подведомственность административного дела суду, но и соблюдать правила о подсудности, которые определяют возможность рассмотрения административного спора в конкретном суде. Необходимость института подсудности обусловлена потребностью распределения административных дел внутри самих судов общей и специальной юрисдикции. Использование этого института позволяет избежать одновременного рассмотрения одного и того же дела различными судами и способствует эффективной судебной защите прав и законных интересов граждан и организаций.

Право каждого на судебную защиту обеспечивается путем рассмотрения его дела законным, независимым, беспристрастным и компетентным судом. Как постановил Конституционный Суд РФ, это "означает, в частности, что рассмотрение дел должно осуществляться законно установленным, а не произвольно выбранным судом; признание же суда законно установленным требует, чтобы его компетенция по рассмотрению данного дела определялась законом" <1>. Определение законом надлежащего суда, компетентного для каждого дела, исключает нечеткое или расширительное определение судебной компетенции.

--------------------------------

<1> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2007 г. N 623-О-П.

Статья 47 Конституции РФ гарантирует, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Это право каждого на надлежащий суд обеспечивается законодателем путем разграничения подсудности дел.

Подсудность - это правовой институт, нормы которого определяют компетенцию конкретных судов для рассмотрения и разрешения дел в первой инстанции внутри иерархически организованной судебной системы. Она используется для разграничения компетенции по рассмотрению дел между отдельными звеньями внутри общих или внутри специализированных судов.

Понятие "подсудность" в процессуальной теории может применяться как в отношении конкретного дела, так и в отношении конкретного суда. Определить подсудность дела - значит установить, в каком из судов первой инстанции в зависимости от тех или иных признаков (предмет спора, особенности его субъектного состава) должно быть рассмотрено это конкретное дело. В данном значении под подсудностью понимается относимость подведомственного судам дела к ведению определенного суда <1>.

--------------------------------

<1> Гражданский процесс: Учебник / Отв. ред. В.В. Ярков. М., 2005. С. 66.

Определить подсудность судебного органа - значит установить, какие именно дела, исходя из их юридической природы, могут быть рассмотрены и разрешены по существу в этом судебном органе. Соответственно, правила подсудности в своей совокупности составляют алгоритм избрания компетентного суда для рассмотрения и разрешения конкретного дела. В данном смысле подсудность понимается как компетенция конкретного суда по рассмотрению дел определенного вида и значения, пределы которой устанавливаются в зависимости от предмета и субъектного состава спора с учетом места и времени его возникновения и разрешения.

В силу этого термином "подсудность" обычно обозначается именно компетенция различных судов на рассмотрение подведомственных судебным органам дел в первой инстанции <1>. В этом качестве подсудность характеризует управомоченность судебного органа как элемента организационной структуры общих и специальных судов на рассмотрение и разрешение конкретных споров о праве и других дел, затрагивающих права и законные интересы граждан, организаций.

--------------------------------

<1> См.: Осипов Ю.К. Подведомственность и подсудность гражданских дел. М.: Госюриздат, 1962. С. 92; Гражданский процесс: Учебник / Под ред. К.С. Юдельсона. М.: Юрид. лит., 1972. С. 37 и др.

В качестве института судебного административного права подсудность устанавливает объем компетенции конкретного суда относительно субъектов и предмета конкретных административных споров, которые он правомочен рассмотреть и разрешить. В этом случае под подсудностью административных дел понимается правовой институт, содержащий административно-процессуальные нормы, которые разграничивают компетенцию между отдельными звеньями судебной системы и между судами одного звена относительно рассмотрения и разрешения административных дел.

Если институт судебной подведомственности обозначает пределы предметной компетенции суда (competentia ratione materiae), то понятием "подсудность", которое используется в отечественной доктрине, охватывается главным образом два вида его компетенции - субъектная и территориальная.

Вопрос том, что представляет собой субъектная компетенция, требует уточнения ввиду разночтений в его понимании, имеющихся в учебной и научной литературе. Так, в учебнике Е.В. Васьковского присутствует "смешение" субъектной и территориальной компетенций: "пространственное разграничение компетенции судебных учреждений, - писал он, - именуется личной, или субъективной компетенцией (competentia ratione personae), или подсудностью (forum, Gerichtstand), а также личной подсудностью, в отличие от родовой" <1>.

--------------------------------

<1> Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса / Под ред. и с предисл. В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2003. С. 146.

Такой же подход используют В.К. Матвейчук и И.А. Харь, которые полагают, что подсудность нужно разделять на: а) функциональную, определяющую компетенцию отдельных звеньев судебной системы на основании выполняемых ими функций (это местные, окружные, апелляционные, кассационные суды) (функциональная компетенция - competentia ratione functionale); б) предметную (родовую), очерчивающую компетенцию разных звеньев судебной системы по поводу рассмотрения административных дел в первой инстанции в зависимости от рода (предмета) дела, субъективного состава дела (объективная компетенция - competentia ratione materiale), и в) территориальную, разграничивающую компетенцию относительно рассмотрения подведомственными судами дел между однородными судами в зависимости от территории, на которую распространяется их деятельность (личная, субъективная компетенция - competentia ratione personae) <1>.

--------------------------------

<1> Матвейчук В.К. Научно-практический комментарий к Кодексу административного судопроизводства Украины: В 2 т. / В.К. Матвейчук, И.А. Харь; ред. В.К. Матвейчук; 2-е изд., изм. и доп. Киев: Алерта: КНТ, 2007. С. 243. Т. 1.

Между тем для характеристики компетенции судов и других юрисдикционных органов - как национальных, так и международных - в настоящее время используется ее классификация на предметную (ratione materiae), субъектную (ratione personae), территориальную (ratione loci) и временную, или темпоральную (ratione temporis).

Для обозначения механизма разграничения предметной компетенции судов в литературе помимо понятия "судебная подведомственность" используется также термин "предметная подсудность". В этом случае, в частности, под предметной подсудностью административных дел понимается совокупность правил, определяющих разграничение компетенции судов определенных звеньев по рассмотрению и разрешению в первой инстанции дел, выделяемых в зависимости от предмета публично-правового спора.

Вопрос о русскоязычном термине, способном адекватно отразить сущность вида компетенции, который принято обозначать понятием ratione personae, в отечественной науке остается открытым. Одни авторы обозначают ее как "субъективная", или личная (в отличие от родовой), другие - "персональная", третьи - "субъектная". Термин "субъектная компетенция" является более предпочтительным, поскольку точнее отражает обусловленность этого вида компетенции внешней связью субъекта со спецификой спора или правонарушения. Термин "субъективная" в этом случае является менее удачным, поскольку им обычно характеризуется внутреннее состояние субъекта либо его внутреннее отношение к чему-либо.

Между тем понятие ratione personae обозначает обусловленность компетенции конкретного суда кругом субъектов, споры которых этот суд правомочен разрешать в первой инстанции. Она выражается в полномочиях конкретного суда рассматривать и разрешать конкретные дела с участием определенных субъектов <1>. В зависимости от характеристики сторон, участвующих в деле, оно может быть отнесено к компетенции судов, различных не только по их виду, но и по их месту в иерархически организованной структуре судебной системы.

--------------------------------

<1> В отдельных случаях competentia ratione personae раскрывается через ее связь с пассивной и активной легитимацией сторон спора: отсутствие такой легитимации делает суд некомпетентным, неправомочным рассматривать и разрешать такой спор. См., напр.: Сальвиа М. де. Европейская конвенция по правам человека. М., 2004. С. 86.

Таким образом, субъектная компетенция представляет собой совокупность полномочий судебного органа как суда первой инстанции в иерархической системе судов определенного вида. Она характеризует полномочия суда как конкретного звена судебной системы, действующего в первой инстанции, относительно круга субъектов, которые могут выступать в качестве истца или ответчика.

В качестве основания для выделения вида подсудности, соответствующего субъектной компетенции, в современной литературе предлагается использовать критерий субъекта обращения за судебной защитой <1>. Исходя из этого субъектная подсудность делится: на подсудность с участием иностранных лиц; подсудность с участием военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, проходящих или прошедших военные сборы, а также органов военного управления; и подсудность дел с участием иных граждан РФ. Подсудность с участием иностранных лиц называется также международной подсудностью, под которой понимается разграничение компетенции судов РФ - при рассмотрении и разрешении дел с участием иностранных лиц - от компетенции иных государств.

--------------------------------

<1> Ерохина Т.П. Некоторые проблемы подсудности в гражданском судопроизводстве: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 58.

Компетенция ratione temporis (лат.) ("по причинам сроков; ввиду обстоятельств времени события") как правовой институт содержит нормы, которые устанавливают пределы действия полномочий суда во времени и обусловливают их реализацию определенными временными рамками и сроками.

Это - временная (темпоральная) компетенция суда, определяемая в зависимости от обстоятельств, связанных со временем, и проявляющаяся в различных формах, например:

1) в форме рамок уполномоченности суда на осуществление юрисдикционных функций. Суды (и судьи) обладают компетенцией в течение определенного времени и не вправе принимать решение до того, как его можно было принять с точки зрения закона или по истечении срока, когда оно было бы законно принято. Суд (судья), принявший решение вне этих временных рамок, - это некомпетентный суд. Как правило, юрисдикционными полномочиями судебный орган наделяется без указания заранее какого-либо срока их действия и обладает ими до того момента, пока не утратит их по решению компетентного на то органа;

2) суд компетентен принимать к рассмотрению иски в отношении только тех споров, которые возникают после момента вступления в силу закона, относящего эти споры к компетенции суда.

3) темпоральная компетенция суда определяет границы действия его решений. Например, действие во времени решения суда (ratione temporis), принятого по вопросу законности нормативного акта, может быть исключительно для настоящего и будущего времени (ex nunc). Судебное решение в зависимости от полномочия суда может обладать также эффектом обратной силы (ex tunc) и действовать на прошлое, в результате чего незаконный нормативный акт не только аннулируется с настоящего момента и на будущее, но и теряет свое действие в прошлом, с того дня, когда он был принят.

Судебные органы осуществляют свои функции не только во времени, но и в определенных территориальных границах. Территориальная (пространственная) компетенция характеризует право судебных органов осуществлять возложенные на них функции на определенной территории. Территориальная подсудность как механизм распределения компетенции позволяет установить компетентный орган среди судов одного уровня и решить, в какой из существующих в государстве судов первой инстанции надлежит предъявлять иск.

Функциональная компетенция - это совокупность полномочий судебных органов по рассмотрению и разрешению подсудных дел, которыми они наделяются в зависимости от выполняемых функций в инстанционной системе судов определенного вида (общих или специализированных). Инстанционность характерна для всех судебных систем: ее использование связано с необходимостью устранения судебных ошибок, коллизий в процедуре и сомнений в объективности суда. Под инстанцией принято понимать суд (или его структурное подразделение), который выполняет ту или иную функцию в связи с рассмотрением определенных категорий дел и характеризуется особым процессуальным порядком открытия производства, рассмотрения дела, предметом рассмотрения, составом судей и итоговым процессуальным актом.

Функциональная компетенция характеризует объем полномочий судебных органов исходя из реализуемых ими функций в системе инстанционного судопроизводства. К числу таких функций традиционно относятся:

1) функция суда первой инстанции - рассмотрение и разрешение дела по существу;

2) функция второй инстанции - проверка законности и обоснованности решений и определений судов первой инстанции, не вступивших в законную силу в апелляционном порядке (в КАС РФ объем полномочий суда апелляционной инстанции по реализации этой функции устанавливает ст. 309);

3) функция пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений: а) в кассационной инстанции (ст. 329 "Полномочия суда кассационной инстанции" КАС РФ); б) в порядке надзора (ст. 342 КАС РФ);

4) функция суда по пересмотру по вновь открывшимся обстоятельствам вступивших в законную силу судебных решений.

Распределение компетенции между судами общей юрисдикции, рассматривающими дела в первой инстанции, в апелляционном, кассационном, надзорном порядке и при пересмотре судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам, принято называть функциональной подсудностью. Конституционный Суд РФ вместо термина "функциональная подсудность" использует понятие "инстанционная подсудность" <1>. Такой подход более предпочтителен, поскольку позволяет четче выразить суть этого института как механизма распределения компетенций между судами разных инстанций.

--------------------------------

<1> Определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2004 г. N 469-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Крохоткина Алексея Тимофеевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части второй статьи 377 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации".

Эти виды компетенции в совокупности позволяют конкретизировать объем полномочий каждого судебного органа и тем самым разграничить сферу его деятельности и сферу деятельности всех других судов.

В рамках юридической конструкции подсудности в современной отечественной науке субъектная компетенция по общему правилу рассматривается в единстве с предметной и обозначается общим понятием "родовая подсудность", а пространственная компетенция - термином "территориальная подсудность". Во всех правовых системах родовая и территориальная подсудность являются главными видами, характеризующими судебную компетенцию. Определяя компетенцию судов общей юрисдикции по вопросам подсудности административных дел, законодатель в КАС РФ исходит в первую очередь из правил родовой территориальной подсудности.