7.3. Судебная подведомственность административных дел:

правила и способы распределения

Судебная подведомственность призвана определить тот судебный орган, который в силу своей компетенции и возложенных на него обязанностей наилучшим образом удовлетворит потребность лица в судебной защите. Она выступает как условие надлежащей реализации права на судебную защиту. В функциональном плане ее значение выражается в двух основных моментах.

1. Подведомственность спора суду является юридическим фактом в конкретном фактическом составе, определяющим возникновение судебного процесса. Судья, установив факт подведомственности спора суду, возбуждает дело.

2. Она определяет границы законной судебной деятельности и право отправлять правосудие по конкретным делам.

В современных государствах споры по вопросам административного права могут разрешать как общие суды, так и специальные административные суды, а также иные специализированные суды (например, экономические или государственные арбитражные суды). Разграничение полномочий между ними осуществляется с помощью так называемой таксации.

Она предполагает установление общего принципа (clausula generalis) и определение видов административных споров, подлежащих рассмотрению в общих или административных судах. Таксация может быть негативной, когда закон определяет дела или группы дел, которые исключаются из подведомственности того или иного суда. Она может быть позитивной, перечисляющей дела или группы дел, подлежащие рассмотрению в судах той или иной юрисдикции.

Общий принцип, в соответствии с которым происходит разграничение компетенции общих и административных судов в странах с развитой системой административной юстиции, можно выразить в формуле: все административные споры, возникающие по вопросу об оспаривании действий и решений публичной администрации, разрешаются судами, уполномоченными осуществлять административное судопроизводство. Этот принцип получает различные интерпретации в разных странах и служит основанием для таксации пределов юрисдикции общих судов и специальных административных судов.

Во Франции, например, общий принцип таков: административным судам подведомственны все дела, относящиеся к управленческой деятельности публичных властей. Из сферы обращения в административные трибуналы исключаются и передаются в общий суд вопросы, которые, в частности, касаются:

1) косвенных налогов, деятельности государственной почтовой службы, социального обеспечения, неправомерных действий служащих системы просвещения и некоторых других видов дел. Эта негативная таксация носит название "исключения по воле законодателя". Одновременно путем позитивной таксации закон относит к ведению органов административной юстиции рассмотрение споров о продаже недвижимости государства, о контрактах, касающихся мест общественного пользования, и др.;

2) статуса личности (правоспособности, гражданства, личных свобод), имущества частных лиц;

3) действий государственных органов, не носящих административного характера. Так, оспаривание действий самих административных трибуналов, которые истец считает неправомерными, происходит в общих судах.

В Германии § 40 Закона "Положение об административных судах" 1960 г. устанавливает, что предметная компетенция этих судов распространяется на все споры публично-правового характера, кроме конституционно-правовых. К ведению административных судов методом позитивной таксации, в частности, относятся споры, связанные с запретом демонстраций и общественных объединений, предоставлением политического убежища, получением мест в учебных заведениях, охраной окружающей среды, строительством атомных станций, все споры о правах государственных служащих, а также некоторые споры между административно-территориальными единицами.

К ведению общих судов в Германии относятся споры с участием публичной администрации, четко обозначенные в законе и касающиеся, в частности, возмещения за отчуждение собственности в целях общего блага, возмещения вреда из нарушений публично-правового характера, компенсаций и регрессных требований о возмещении вреда из административных нарушений, за исключением тех, которые основаны на договорах публично-правового характера.

Таким образом, общий принцип разграничения компетенции в странах, где действует система административных судов, выражается в формуле: все споры по вопросам административного права разрешаются административными судами (специальными или специализированными), за исключением тех, которые отнесены к компетенции других судов. По отношению к этому общему принципу негативная таксация играет конкретизирующую и ограничивающую роль, поскольку сужает сферу полномочий административных судов: она исключает из их компетенции отдельные виды административных споров. Позитивная таксация имеет конкретизирующее и дополняющее значение: она расширяет сферу компетенции административных судов сверх той, которая определяется общим принципом.

В частности, такое дополнение может иметь место в случаях, когда законодатель относит споры, не касающиеся вопросов административного права, к компетенции органов административной юстиции. Так, в соответствии с немецким законодательством в компетенцию административных судов входит также разрешение гражданско-правовых вопросов, если они прямо вытекают из административного дела. В Португалии к ведению административных судов относится рассмотрение исков в связи с заключаемыми публичной администрацией частноправовыми контрактами, исков по вопросам внедоговорной гражданско-правовой ответственности публичной администрации, исков о гражданско-правовой ответственности государства в связи с нарушениями при осуществлении политической, законодательной или судебной функций и др.

В общем виде подведомственность административных дел в судебной системе России может быть выражена общим правилом (clausula generalis): "судам общей юрисдикции подведомственны все дела по спорам об административном праве и другие публично-правовые дела о защите прав и законных интересов, кроме публично-правовых дел, отнесенных к подведомственности иных судов". Исходя из этого изучение вопроса о подведомственности административных дел судам общей юрисдикции представляет собой главным образом исследование подведомственности иных судов, к компетенции которых методом таксации отнесены публично-правовые дела, составляющие исключение из общего правила.

Это общее правило может быть выражено также еще в ряде формулировок:

"Административные дела, не отнесенные к компетенции иных судов, подведомственны общим судам" или

"Все административные и иные публично-правовые споры рассматриваются общим судом, за исключением тех, которые отнесены к ведению конституционных и арбитражных судов".

Таким образом, разделение предметной компетенции по административным и иным публично-правовым спорам между судами в Российской Федерации исходит из принципа их универсальной подведомственности судам общей юрисдикции. Этот принцип нашел свое закрепление в ст. 17 "Подведомственность административных дел судам" КАС РФ, которая устанавливает, что Верховный Суд РФ, суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают административные дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных или иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ и арбитражных судов.

Полномочия Конституционного Суда РФ по разрешению публично-правовых споров методом таксации определены ст. 125 Конституции РФ и Законом о Конституционном Суде РФ (ред. 2015 г.). В соответствии со ст. 3 этого Закона в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории страны Конституционный Суд РФ:

1) разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;

в) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;

г) не вступивших в силу международных договоров РФ;

2) разрешает споры о компетенции.

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

в) между высшими государственными органами субъектов РФ;

3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле:

а) по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле;

б) по запросам федерального органа исполнительной власти, наделенного компетенцией в сфере обеспечения деятельности по защите интересов Российской Федерации при рассмотрении в межгосударственном органе по защите прав и свобод человека жалоб, поданных против Российской Федерации на основании международного договора РФ, разрешает вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека;

4) дает толкование Конституции РФ;

5) дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;

6) выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения;

7) осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией РФ, федеративным договором и федеральными конституционными законами.

При осуществлении своих полномочий Конституционный Суд РФ решает исключительно вопросы права. Он воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Полномочия конституционных (уставных) судов в Российской Федерации определены ст. 27 Закона о судебной системе. В соответствии с п. 1 этой статьи конституционный (уставный) суд субъекта РФ может создаваться субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ. При установлении подведомственности дел этим судам следует учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в его Определении от 6 марта 2003 г. N 103-О <1>.

--------------------------------

<1> Определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 г. N 103-О "По запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".

Согласно этой правовой позиции дела, отнесенные Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами к компетенции Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, конституционным (уставным) судам субъектов РФ как судам, входящим в судебную систему РФ, неподведомственны. Предоставление же им полномочий вне указанных пределов не противоречит Конституции РФ, если эти полномочия соответствуют юридической природе и предназначению данных судов в качестве судебных органов конституционного (уставного) контроля и касаются вопросов, относящихся к ведению субъектов РФ в силу ст. 73 Конституции РФ.

Предметная компетенция арбитражных судов по делам, возникающим из административно-правовых и иных публично-правовых отношений, определена методом таксации в Законе об арбитражных судах и в ст. 29 АПК РФ. Согласно этой статье арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности:

1) об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с АПК РФ отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам;

2) об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов публичной власти, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными публичными полномочиями, должностных лиц;

3) об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

4) о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;

5) другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Таким образом, при определении подведомственности дел об оспаривании ненормативных актов органов публичной власти арбитражным судам законодатель исходил из двух основных критериев разграничения предметной компетенции:

- субъект обращения в суд и

- характер деятельности, в связи с осуществлением которой гражданин или организация оспаривают в суде акты и решения публично-властных субъектов. Если ненормативный акт затрагивают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, заявление подлежит рассмотрению в арбитражном суде. В иных случаях по общему правилу следует обращаться в суд общей юрисдикции. Наряду с этими двумя критериями определения предметной компетенции при решении вопроса о подведомственности арбитражному суду дел об оспаривании нормативных правовых актов используется третий критерий: прямое указание в федеральном законе на отнесение рассмотрения дела об оспаривании данного акта к подведомственности арбитражного суда (ч. 1.1 ст. 29 АПК РФ).

В порядке административного судопроизводства арбитражный суд вправе рассматривать дела об административных правонарушениях с участием юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, если федеральным законом их разрешение отнесено к компетенции арбитражного суда (ч. 3 ст. 29 АПК РФ). В качестве такого федерального закона в первую очередь выступает КоАП РФ. В ст. 23.1 этого Кодекса методом негативной таксации из универсальной подведомственности общего суда законодателем исключается определенный перечень дел и передается в ведение арбитражного суда. В этот перечень входит около 40 категорий административных правонарушений. Остальные дела об административных правонарушениях с участием юридических лиц и индивидуальных предпринимателей рассматриваются общими судами в процессуальном порядке, установленном нормами КоАП РФ.

Устанавливая универсальную подведомственность административных дел и иных дел, возникающих из публично-правовых отношений, судам общей юрисдикции, законодатель конкретизирует их перечень в ст. 1 КАС РФ. При этом он выделяет в рамках универсальной подведомственности два вида административных дел, подлежащих рассмотрению в общем суде в порядке административного судопроизводства:

а) административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов граждан и организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений (ч. 2 ст. 1 КАС РФ). Этот вид дел законодатель конкретизирует в перечне категорий дел, главной особенностью которых является то, что они возбуждаются в первую очередь по искам частных лиц к органам публичной власти и имеют своей непосредственной целью защиту их прав и законных интересов. Методом перечисления законодатель выделяет в этом перечне семь основных категорий, оставляя его открытым;

б) административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (ч. 3 ст. 1 КАС РФ). Особенность этих дел состоит в санкционировании судом административных властных требований к частным лицам с целью контроля за соблюдением их прав при применении к ним мер административного принуждения. В перечне дел о санкционировании законодатель выделяет девять основных категорий этих дел. Этот перечень он также оставляет открытым исходя из принципа универсальной подведомственности общим судам административных дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства.

Однако из этого общего принципа законодатель методом негативной таксации делает ряд исключений применительно к административному судопроизводству. Эти исключения устанавливаются путем перечисления дел административного и публично-правового характера, не относящихся к предмету административного судопроизводства (ч. ч. 4, 5 ст. 1 КАС РФ).

Во-первых, к ним относятся дела об административных правонарушениях, а также дела об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, которые по своему содержанию являются публично-правовыми. Следует отметить, что эти дела не исключаются полностью из предметной компетенции общего суда. Они остаются в подведомственности общего суда, но в силу прямого указания закона (ч. 5 ст. 1 КАС) не относятся к его компетенции, осуществляемой в порядке административного судопроизводства.

Во-вторых, КАС РФ исключает из компетенции общего суда, осуществляемой в порядке административного судопроизводства, публично-правовые дела, подведомственные этому суду, но подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке, в частности в порядке уголовного или конституционного судопроизводства.

В-третьих, административные и иные публично-правовые споры, отнесенные КАС РФ к ведению общих судов и разрешению в порядке административного судопроизводства, исключаются из подведомственности мировых судов, которые по своей юридической природе также являются общими судами (ч. ч. 4 и 5 ст. 1, ст. 17 КАС РФ). К предметной компетенции мировых судов относятся только дела об административных правонарушениях, разрешаемые в процессуальном порядке, установленном КоАП РФ и не обозначаемом законодателем как административное судопроизводство. В этом же порядке разрешают дела об административных правонарушениях судьи общих судов, наделенные полномочиями по их разрешению ст. 23.1 КоАП РФ.

Таким образом, необходимо различать два вида предметной компетенции общих судов по административным и иным публично-правовым делам: а) компетенция, реализуемая в порядке административного судопроизводства, и б) компетенция, реализуемая в ином судебном (процессуальном) порядке.