6.3. Административная юрисдикция

В российском правоведении вопрос о сущности и содержании административной юрисдикции является одним из самых дискуссионных и решается неоднозначно. Все имеющиеся подходы к пониманию административной юрисдикции можно классифицировать исходя из двух основных критериев: а) в зависимости от того, какие органы публичной власти относятся к ее субъектам (субъектный критерий), и б) в зависимости от того, что понимается под ее предметом (предметный критерий).

В соответствии с субъектным критерием выделяются два подхода к пониманию административной юрисдикции, которые можно условно обозначить как "управленческий" (узкий подход) и "многосубъектный" (широкий подход).

Управленческий подход сводит административную юрисдикцию исключительно к деятельности органов исполнительной власти, осуществляемой во внесудебном порядке. В рамках этого подхода административная юрисдикция определяется, с одной стороны, как установленная законодательными актами деятельность органов государственного управления и должностных лиц по разрешению административных дел и применению соответствующих юридических санкций в административном порядке (без обращения в суд), а с другой - как круг дел, подлежащих ведению административных учреждений, в отличие от дел, входящих в компетенцию суда или арбитражного суда <1>.

--------------------------------

<1> См.: Большой юридический словарь. М., 1997. С. 9; Розенфельд В.Г., Серегина В.В. Административное принуждение (понятие, виды административного принуждения, процессуальное регулирование их применения): Учеб. пособие. Воронеж, 1996. С. 115; и др.

Такая позиция, исключающая суд из субъектов административной юрисдикции, имеет своим основанием традицию, сложившуюся еще во второй половине XX в., когда законодательством предусматривалось только два вида правосудия - по уголовным и гражданским делам. Раскрывая специфику административной юрисдикции, сторонники узкого подхода категорически отрицали и отрицают возможность такой ее формы, как судебно-административная юрисдикция. При этом разрешение, например, дел об административных правонарушениях судебным органом относится к функции управления, а постановление судьи по этим делам рассматривается не как акт правосудия, а как индивидуальный акт управления <1>. При таком подходе юрисдикция является административной лишь в том случае, если осуществляется административными органами и (или) с использованием административных средств.

--------------------------------

<1> См.: Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968. С. 62.

На этой основе в 70 - 80 гг. XX в. в теории административного права складывается устойчивая парадигма (модель), согласно которой административная юрисдикция - это часть исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления и должностных лиц, осуществляемая во внесудебном порядке. При этом суд либо вообще исключается из субъектов административной юрисдикции, либо включается в их число, но считается, что административно-юрисдикционная деятельность осуществляется судом не в судебном, а в административном порядке <1>.

--------------------------------

<1> См.: Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1976. С. 75; Колодкин Л.М. Административная юрисдикция // Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 21.

В современных условиях такое смешение судебной и исполнительно-распорядительной функций при осуществлении судами юрисдикции по административным делам является не только теоретически ошибочным, но и противоречит ст. 10 Конституции РФ, закрепляющей принцип разделения властей.

Современное широкое понимание административной юрисдикции исходит из ее трактовки как административно-процессуальной деятельности, осуществляемой во внесудебном порядке органами государственного управления или судом в судебном порядке с целью рассмотрения и разрешения административно-правовых споров и применения административно-принудительных мер <1>. При таком подходе в круг субъектов административной юрисдикции включаются не только административные органы и квазисудебные учреждения, действующие в системе исполнительной власти, но и суды, осуществляющие административное правосудие.

--------------------------------

<1> См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. М., 1999. С. 409, 413 - 414.

Ключевым моментом в выявлении сущности юрисдикции является ее цель - разрешение конфликта. Основным критерием определения юрисдикции как административной должен выступать не только (и не столько) субъект, разрешающий конфликт, но и сфера возникновения и специфика этого конфликта. Соответственно, определяющим признаком юрисдикции как административной является административно-правовой характер конфликта, возникающего в сфере публичного управления. Он выступает как источник возникновения необходимости принудительно-властного вмешательства в управленческую ситуацию с целью обеспечения публичного правопорядка и защиты прав и законных интересов частных лиц. Этот административный конфликт, превращаясь в предмет юрисдикционной деятельности, определяет необходимость ее обозначения как административной юрисдикции. Таким образом, юрисдикция является административной не потому, что осуществляется административными органами (ее может реализовать и суд), а потому, что ее предметом выступает конфликт, имеющий административно-правовую природу.

В подходе к предмету административной юрисдикции в отечественной науке сложились три основные концепции: одна из них рассматривает в качестве ее предмета спор о праве административном, другая - административное правонарушение <1>, а третья (интегративная) исходит из представления об административном споре и административном правонарушении как двух разновидностях административно-правового конфликта <2>. Этот конфликт характеризуется тем, что связан с нарушением норм позитивного права, защищаемых административно-правовыми санкциями, либо с ущемлением прав и свобод граждан и организаций неправомерными действиями и решениями должностных лиц путем создания препятствий к их осуществлению, незаконного возложения обязанностей или незаконного привлечения к ответственности.

--------------------------------

<1> См.: Словарь административного права. М., 1999. С. 10 - 11.

<2> См.: Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами: Опыт комплексного анализа предмета и форм административной юрисдикции. М.: РУДН, 2001.

Таким образом, в современной российской теории в силу исторических причин сосуществуют три основные модели (концептуальных схемы) административной юрисдикции:

1. Модель, которая описывает ее как деятельность административных органов по разрешению дел об административных правонарушениях или дел по административным жалобам. Эта не соответствующая современным реалиям модель уходит своими корнями в советское прошлое, когда судебно-административная юрисдикция как правосудие по административным делам на законодательном уровне не имела признания.

2. Модель, отражающая особенности переходного периода и трактующая административную юрисдикцию как разбирательство и разрешение административных дел во внесудебном порядке в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления (общее правило) либо судом в порядке производства по делам о привлечении к административной ответственности (исключение).

3. Модель, отвечающая современному этапу становления в России правового государства. Она определяет административную юрисдикцию как разбирательство и разрешение судом индивидуальных административных дел в порядке административного судопроизводства (общее правило), а также квазисудебными учреждениями и уполномоченными на юрисдикционную деятельность органами и должностными лицами исполнительной власти (исключение).

Эта модель учитывает особенности современного правового регулирования административного судопроизводства и опирается на исконное значение юрисдикции как "судебного правоговорения", "суждения о праве", правах и обязанностях сторон в целях справедливого разрешения конфликта в состязательном процессе.

Административная юрисдикция - это прежде всего деятельность судебных органов по разбирательству и разрешению административных дел, связанных с административно-правовыми конфликтами в виде административных споров и административных правонарушений. Судебно-административная юрисдикция, осуществляемая в рамках административного судопроизводства, в правовом государстве составляет основу, сердцевину всей административно-юрисдикционной деятельности. Она представляет собой функцию государственной власти, содержанием которой является деятельность по отправлению правосудия и квазисудебных полномочий. Эта функция имеет своей целью удовлетворение основанных на законе притязаний, возникающих в конфликтных ситуациях по вопросам применения правовых норм, исполнения юридических обязанностей и защиты субъективных публичных прав.

Признание судебно-административной юрисдикции в качестве "несущей конструкции" административной юрисдикции не исключает, а предполагает возможность осуществления конфликторазрешающей юрисдикционной деятельности несудебными органами с использованием упрощенных процессуальных процедур. Эти органы можно подразделить на две группы: а) квазисудебные учреждения и б) административные органы и должностные лица, наделенные законом юрисдикционными полномочиями.

Правосудие - это деятельность только суда, поэтому делегирование юрисдикционных функций несудебным органам не может рассматриваться как нарушение принципа "правосудие осуществляется только судом". Деятельность этих органов является юрисдикционной, но не судебной, т.е. выступает наряду с административным судопроизводством второй формой административной юрисдикции - квазисудебной, или несудебной, ограниченно дозволенной законом по определенному кругу дел.

Для квазисудебных органов юрисдикционная функция является, как правило, единственной: они не осуществляют каких-либо управленческих действий. В этом плане они являются специализированными административно-юрисдикционными учреждениями. Административные органы и должностные лица осуществляют юрисдикционную функцию наряду с управленческой деятельностью и призваны обеспечить наиболее оперативное разрешение конфликтов. Разбирательство дел в этом случае отличается более упрощенными процедурами и минимальным присутствием элементов состязательности или даже вовсе их отсутствием.

Таким образом, используя в качестве критерия определенные группы субъектов, осуществляющих административную юрисдикцию в рамках характерных для них процедур деятельности, можно выделить три ее основные формы:

а) судебная административная юрисдикция, или административное судопроизводство;

б) квазисудебная административная юрисдикция;

в) административная юрисдикция, осуществляемая уполномоченными органами и должностными лицами исполнительной власти наряду с управленческой деятельностью, т.е. совмещаемая с оперативно-исполнительной деятельностью.

Отнесение административной юрисдикции только к деятельности суда или только к деятельности органов исполнительной власти (их должностных лиц) не имеет обоснования ни в истории, ни в зарубежном опыте. Существование несудебных форм административной юрисдикции объективно необходимо, поскольку безграничное расширение судебной подведомственности административных дел невозможно и неперспективно. Многие из этих дел могут быть рассмотрены и разрешены несудебными юрисдикционными органами с наибольшей эффективностью, т.е. оперативно, на высоком профессиональном уровне и с наименьшими экономическими затратами. Разрешение конфликтных дел в рамках несудебных форм административной юрисдикции имеет свои преимущества в смысле простоты, быстроты, финансовых расходов и т.д. Отсюда не случайно, что ст. 6 Европейской конвенции о правах человека допускает защиту прав не только судом как таковым, но и специальными квазисудебными органами, осуществляющими деятельность, сходную с судопроизводством.

Однако несудебные формы административной юрисдикции могут быть эффективны лишь постольку, поскольку существует общедоступная возможность прибегнуть к судебной защите прав, если несудебная процедура не дает желаемых последствий. Следовательно, в качестве важной гарантии защиты прав частных лиц в правовом государстве должна выступать деятельность всех юрисдикционных органов, позволяющая сочетать судебные и несудебные формы правозащиты.

В рамках каждой из этих форм административной юрисдикции рассматриваются два основных вида дел:

во-первых, дела, которые возбуждаются в связи с заявляемыми в юрисдикционный орган административными спорами;

во-вторых, дела об административных правонарушениях, связанные с наложением административных наказаний за несоблюдение административно-правовых запретов, установленных главным образом в КоАП РФ.

Исходя из специфики этих административных дел, являющихся предметом разбирательства, можно выделить два вида административной юрисдикции: а) административно-наказательную и б) административно-спорную. В логическом плане категория "административная юрисдикция" выступает как родовое понятие по отношению к этим двум своим видам и имеет целью разрешение всех административно-правовых конфликтов, возникающих в сфере исполнительной власти. Административно-спорная и административно-наказательная юрисдикции связаны с разрешением конкретных видов этих конфликтов - административных споров и административных правонарушений.

Категория "административная юрисдикция" в отечественной литературе нередко противопоставляется понятию "административная юстиция" и сводится лишь к разбирательству дел об административных правонарушениях, т.е. к административно-наказательной юрисдикции. Однако административная юстиция суть не что иное, как одна из форм административной юрисдикции, имеющей в качестве своего предмета административно-спорное дело (спор), т.е. выступает как административно-спорная юрисдикция. В зарубежных странах административная юстиция также идентифицируется с административно-спорной юрисдикцией - jurisdiction contentieux-administratif (фр.), jurisdiccion contencioso-administrativa (испан.).

Вместе с тем административно-спорная юрисдикция и административная юстиция, совпадая по предмету разбирательства (административный спор), не идентичны по субъектному составу. В круг субъектов административной юстиции не входят органы, прямо интегрированные в систему публичной администрации и непосредственно осуществляющие управленческую деятельность. Административная юстиция характеризуется системой специальных органов, в той или иной мере независимых от органов публичной администрации - судов или квазисудебных органов. Исходя из субъектного критерия, понятие "административная юстиция" является более узким, чем понятие "административно-спорная юрисдикция", ибо к ней нельзя относить деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти, разрешающих споры по административной жалобе, поданной в инстанционном порядке.

Основной формой административной юстиции как административно-спорной юрисдикции выступает административное судопроизводство. Согласно ч. 2 ст. 1 КАС РФ в порядке этого судопроизводства суды рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений.