4.3. Функциональные принципы

судебного административного права

Специфику природы судебного административного права раскрывают в полной мере исходные, базовые положения административного судопроизводства. Оно характеризуется наличием собственных функциональных принципов и процессуальных правил, которые отличаются от принципов других видов судопроизводства и отражают специфику материально-правовой природы споров, возникающих из публично-правовых отношений.

Принципы административного судопроизводства по степени общности подразделяются на два вида:

- принципы, общие для административного, гражданского и иных видов судопроизводства. Это процессуальные общеотраслевые принципы, которые составляют основу судебного процессуального права;

- принципы, характерные только для административного судопроизводства и фиксируемые в нормах судебного административно-процессуального права.

Разграничение принципов административного судопроизводства на различные виды и уровни носит условный характер. В системе права они действуют комплексно, образуя в своем единстве определенную систему функциональных принципов судебного административного права.

Эта система в качестве своих главных элементов включает следующие фундаментальные правовые принципы: состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда; законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел; диспозитивность, осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок; непосредственность судебного разбирательства. Одни из этих принципов в текстуальной форме прямо сформулированы в нормативно-правовых актах (прежде всего в ст. 6 КАС РФ), другие выводятся из правовых норм административно-процессуального законодательства в смысловой форме.

Исходным началом системы функциональных принципов судебного административного права является демократический принцип состязательности, закрепленный в Конституции РФ. Этот принцип отечественный законодатель декларирует в паре с принципом равноправия сторон. Тем самым он утверждает невозможность реальной состязательности без наличия сторон и обеспечения им равных возможностей в процессе рассмотрения и разрешения спора. Принцип процессуального равноправия сторон необходимо отличать от принципа равенства перед законом и судом.

Стороны в состязательном процессе пользуются равными правами на заявление отводов и ходатайств, представление доказательств, участие в их исследовании, выступление в судебных прениях, предоставление суду своих доводов и объяснений, осуществление иных процессуальных действий, предусмотренных законом. Отсюда равноправие сторон подразумевает такое соотношение их прав по участию в отстаивании своей позиции перед судом, при котором ни одна из сторон не имеет исключительных, принадлежащих только ей процессуальных прав по представлению и доказыванию аргументов в защиту своей позиции.

Равноправие есть равенство прав сторон прежде всего по отношению друг к другу, и это равенство касается: а) прав сторон по собиранию, представлению и исследованию доказательств; б) прав по участию в процессе рассмотрения спора судом; в) возможностей использования правовых средств процессуального нападения и защиты; г) прав по обжалованию в суд любых процессуальных решений другой стороны, которые так или иначе затрагивают права и законные интересы.

Формальное юридическое равноправие и равенство сторон перед законом и судом еще не обеспечивает полного их равенства между собой даже при состязательной форме разрешения спора. Речь идет о таком равенстве, которое достаточно для создания условий справедливого состязания лишь тогда, когда стороны равны между собой не только юридически, но и фактически. Однако фактическое неравенство сторон административного спора изначально обусловлено природой властных отношений и выражается, например, в неравных возможностях доступа частных лиц и должностных лиц к необходимой информации. Частное лицо, обращаясь с административным иском, находится в худшем положении в плане сбора доказательственного материала. Причем в большинстве случаев именно публичная администрация является хранителем этих материалов. В результате возникает проблемная ситуация "равносильности" (В.А. Рязановский), точнее, проблема юридического равенства и фактической неравносильности сторон в административном споре.

Коль скоро стороны изначально обладают существенно разными фактическими возможностями, они должны быть снабжены разными правовыми возможностями, которые в этом случае уравновешивают суммарные позиции сторон. Исходя из этого в процессе судебного состязания частных лиц и органов публичной власти по разрешению административно-правового спора частные лица должны иметь то, что в процессуальной теории называется правилом преимущества защиты (favor defensionis). Это правило в доктрине обозначается так же, как принцип благоприятствования защите, который используется для того, чтобы судебный административный процесс не превратился в избиение формально равного, но фактически более слабого. Правило favor defensionis представляет собой процессуальный механизм, в определенной мере компенсирующий фактическое неравенство сторон судебного административного процесса.

Одной из форм этого механизма, характеризующих специфику состязательного административного процесса, является иное, чем в гражданском процессе, распределение бремени доказывания (onus probandi). В гражданском процессе каждый доказывает то, что утверждает. В административном судопроизводстве частное лицо, утверждая, что незаконным административным актом нарушаются его права, не должно доказывать незаконность этого акта (ч. 2 ст. 62 КАС РФ). Оно обязано доказать только факт нарушения своих прав и свобод и освобождается от обязанности доказывать незаконность оспариваемых действий (решений), на которую оно ссылается в своем заявлении. Доказывание факта нарушения субъективных публичных прав заключается в подтверждении: а) наличия у него соответствующего права; б) события нарушения данного права, в том числе создания препятствий для его будущей реализации; в) того, что нарушение исходит именно от привлеченного к участию в деле органа. В свою очередь, орган публичной власти, действия (решения) которого оспариваются, обязан доказать законность своих действий (решений).

Таким образом, в соответствии с правилом благоприятствования защите в административном процессе частному лицу как более слабой стороне дается заранее обусловленное преимущество, которое предоставляется не с согласия противоположной стороны и не по усмотрению суда, а процессуальным законом.

Существенное значение для обеспечения действенности правила благоприятствования защите в системе принципов административного судопроизводства имеет положение об активной роли суда в судебном административном процессе. Этот принцип во многих странах называется также следственным принципом, поскольку без соответствующей активной помощи суда частному лицу довольно часто оказывается затруднительным получить необходимые материалы и информацию от публичной администрации для полноценного участия в процессе. При таком подходе состязательность предполагает активное процессуальное положение суда в состязательном процессе. Оно должно служить для устранения дефектов состязательности, ибо состязание в чистом виде возможно лишь при равносильности сторон. Следовательно, суд должен создать необходимые условия для всестороннего, полного, объективного исследования дела. Исходя из этого в КАС РФ (ч. 7 ст. 6) принцип состязательности определяется в системном единстве с такими основополагающими началами судебного административного процесса, как равноправие сторон и активная роль суда. Он формулируется как принцип состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда.

В административном судопроизводстве этот принцип призван играть особую роль в выявлении действительных обстоятельств дела, в установлении фактического "равновесия" и действительного процессуального паритета сторон спорного административного правоотношения. Потребность в активной роли суда при разрешении административных споров обусловлена не только фактическим неравенством возможностей сторон, но и тем, что выявление существенных обстоятельств дела может быть поставлено под угрозу из-за недостатка средств, объективных помех, недопонимания, неумения распорядиться своими процессуальными правами. Активная роль суда направлена именно на восстановление процессуального паритета - реального процессуального равенства.

В этом случае суду предоставляется право (и в то же время налагается обязанность) уточнять предмет доказывания и получать необходимые сведения, указывать на отсутствие тех или иных доказательств, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора. Выполнение этих обязанностей не должно ставить в преимущественное положение ни одного из участников процесса и должно подчиняться конкретным обстоятельствам дела. В этом случае состязательный процесс включает в себя в тех или иных пропорциях определенные следственные начала, а пределы состязательности, ее мера определяются объемом активных полномочий суда.

КАС РФ (ч. 2 ст. 14) определяет пределы состязательности и объем активных полномочий суда. Он устанавливает, что, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, суд:

- осуществляет руководство судебным процессом;

- разъясняет каждой из сторон их права и обязанности;

- предупреждает о последствиях совершения или несовершения ими процессуальных действий;

- оказывает им содействие в реализации их прав;

- создает условия и принимает меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела.

Таким образом, в административном судопроизводстве вынесение справедливого решения невозможно без сочетания двух начал - состязательного и следственного, выраженного в четко определенной законом активной роли суда. Состязательное начало призвано обеспечить процессуальное противоборство, соперничество сторон, ибо истина рождается в их противоборстве в процессе разрешения спора.

Одним из важных принципов, характеризующих состязательную форму административного процесса, является принцип диспозитивности. Суть его состоит в том, что заинтересованные в исходе дела лица вправе самостоятельно распоряжаться принадлежащими им субъективными материальными правами и процессуальными средствами их защиты. В КАС РФ этот принцип не включается в число легальных принципов административного судопроизводства в отличие, например, от КАС Украины или АПК Грузии, где он называется в числе основных.

Возможно, это связано с тем, что в отечественной процессуальной доктрине до недавнего времени господствовала точка зрения, согласно которой принцип диспозитивности может действовать только в гражданском судопроизводстве и неприменим в судопроизводстве по административным спорам. Действие этого принципа объясняется диспозитивностью гражданского права, т.е. выводится из особого свойства автономности субъективных гражданских прав и возможностей свободного распоряжения ими. Согласно другой точке зрения возможность свободного распоряжения - это свойство всех субъективных прав, в том числе субъективных публичных прав. Соответственно, принцип диспозитивности имеет право на существование в состязательном административном судопроизводстве.

Исходя из принципа диспозитивности свобода распоряжения субъективными публичными материальными правами состоит в том, что административный истец вправе:

а) изменить предмет и основание иска;

б) увеличить или уменьшить размер исковых требований;

в) отказаться от заявленного иска;

г) заключить с ответчиком мировое соглашение.

При этом ответчик вправе признать заявленное требование.

Свобода распоряжения процессуальными средствами обвинения (нападения) и защиты может выражаться:

- в наличии у истца права выбора - предъявлять иск в защиту нарушенного права или не предъявлять;

- в праве требовать мер предварительной защиты от иска;

- в праве ответчика предъявить встречный иск;

- в праве всех участников процесса обжаловать судебное решение и т.д.

КАС РФ предоставляет сторонам административного процесса возможность распоряжения как материальными, так и процессуальными правами. Так, ст. 46 КАС РФ допускает изменение основания или предмета административного иска, отказ от административного иска, признание административного иска, заключение сторонами соглашения о примирении. Статья 85 КАС РФ устанавливает право требовать обеспечения судом мер предварительной защиты по административному иску, а ст. 131 КАС РФ определяет условия подачи встречного административного иска и т.д.

Полноценное состязание сторон возможно лишь в том случае, если обе стороны сходятся в процессе лицом к лицу, очно, ибо состязаться можно лишь с тем, кто в состоянии возражать, отвечать на вопросы. В силу этого в качестве одного из непременных принципов состязательного административного процесса выступают принципы очности и непосредственности исследования доказательств.

Требование очности как принцип состязательного процесса предполагает существование в административном процессе такой процедуры, как установление факта явки лиц, участвующих в рассмотрении дела. Исключение из принципа очности рассмотрения определенных категорий несложных дел можно рассматривать как вполне нормальное явление. Состязательность нельзя понимать упрощенно, только как очное "судоговорение". Она может быть реализована и без явки сторон в судебное заседание путем предоставления документов, письменных объяснений по иску, мотивированного отзыва и т.д.

Очность состязательного рассмотрения и разрешения административных дел имеет в качестве одной из форм своего проявления устность процесса. Устная форма - самый скорый и удобный способ для общения субъектов, участвующих в состязательном процессе лицом к лицу. Устность как принцип судопроизводства предполагает, что все процессуальные действия совершаются в устной форме, в том числе исследование письменных доказательств, допрос свидетелей, объяснения сторон и третьих лиц и т.д. Все вопросы задаются устно, а не письменно и т.д.

Вместе с тем в целях реализации принципа процессуальной экономии законодатель в ст. 292 КАС РФ делает исключение из принципа устности, устанавливая упрощенный (письменный) порядок производства по административным делам. При рассмотрении дела в таком порядке судом исследуются только доказательства в письменной форме (включая отзыв, объяснения и возражения по существу заявленных требований, а также заключение в письменной форме прокурора, если КАС РФ предусмотрено вступление прокурора в судебный процесс).

В состязательном судебно-административном процессе суд должен стремиться получать данные из первоисточника - непосредственно в ходе судебного разбирательства. На это ориентирует принцип непосредственности судебного разбирательства, предусмотренный ст. 13 КАС РФ. Он является руководящим началом при исследовании доказательств и установлении обстоятельств, которые имеют значение для дела. Суть этого принципа в том, что судьи, разрешающие дело, должны лично воспринимать собранные по делу доказательства и принимать решение на основе лишь тех из них, которые исследованы и проверены в судебном заседании. В силу принципа непосредственности доказательства по делу исследует и оценивает тот состав суда, который должен разрешить дело по существу и вынести решение. Состав суда должен быть неизменным в судебном заседании.

К числу основных начал судебного административного процесса относится принцип законности и справедливости при рассмотрении и разрешении судами административных дел. В ст. 9 КАС РФ законодатель устанавливает, что законность и справедливость в этом процессе обеспечиваются:

- соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве;

- точным и соответствующим обстоятельствам дела правильным толкованием и применением нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий;

- получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод.

Законность в деятельности судов означает полное соответствие всех их постановлений и совершаемых процессуальных действий нормам как материального, так и процессуального закона. Нормы материального права считаются нарушенными или неправильно примененными, если суд:

а) не применил закон, подлежащий применению;

б) применил закон, не подлежащий применению;

в) неправильно истолковал закон.

Принцип законности предполагает полное и правильное определение судом оснований возникновения, изменения или прекращения субъективных публичных прав и обязанностей сторон административно-правового отношения, установление фактических обстоятельств по делу и верную оценку установленных обстоятельств. Он обязывает к строгому соблюдению судом процессуальной формы деятельности, т.е. порядка определения лиц, участвующих в деле, возбуждения процесса, извещения и вызовов участников процесса, подготовки дела к судебному разбирательству, ведения судебного заседания, обжалования решения суда, а также его исполнения.

Соблюдение законности в судебно-административной деятельности призвано гарантировать справедливость административного судопроизводства через механизм восстановления прав и свобод граждан и организаций, нарушенных неправомерными актами публичной администрации. Принцип справедливого судебного разбирательства в полной мере раскрывается в тесной взаимосвязи с рядом требований, предъявляемых к организации суда и судебного процесса. Справедливым является разбирательство, происходящее гласно, осуществляемое независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Судебное разбирательство, отвечающее критерию справедливого, должно быть проведено в разумный срок, без неоправданных задержек.

В число основных начал судебного административного процесса входит принцип осуществления административного судопроизводства и исполнения судебных актов по административным делам в разумный срок. Введение этого международного принципа правосудия в отечественное законодательство было обусловлено Постановлением Европейского суда по правам человека от 15 января 2009 г., которым Российская Федерация была обязана ввести средство правовой защиты, обеспечивающее возмещение в связи с длительным неисполнением судебных решений, вынесенных против государства или его органов.

Введение принципа разумного срока в административное судопроизводство направлено на обеспечение оптимальной по времени защиты субъективных публичных прав частных лиц (физических и юридических) и обеспечение оперативного, эффективного и справедливого разрешения административных споров судами. Ключевым понятием, выражающим сущность этого принципа, является категория "разумный срок". Рассмотрение судебных дел в разумный срок означает осуществление правосудия без задержек, которые могут подорвать его эффективность и доверие к нему. Следует отличать разумный срок рассмотрения и разрешения дел от установленных в законе процессуальных сроков.

КАС РФ устанавливает, что разбирательство административных дел в судах осуществляется в определенные в нем сроки, а продление этих сроков допустимо в случаях и порядке, которые предусмотрены. Разумный срок в ст. 10 КАС РФ определяется периодом со дня поступления административного искового заявления в суд первой инстанции до дня принятия последнего судебного акта по административному делу. Данный принцип дает концептуальную установку на необходимость совершения процессуальных действий в тот срок, который является действительно необходимым, исходя из правовой и фактической сложности административного дела, поведения участников административного судопроизводства и иных обстоятельств. Он устанавливает правила определения разумного срока судопроизводства.

Этот срок определяется в каждом конкретном административном деле исходя из особенностей различных категорий дел с учетом:

- обстоятельств административного дела и его правовой и фактической сложности;

- длительности (общей продолжительности) процесса (судопроизводства по делу или исполнения судебного акта);

- поведения участников процесса;

- действий (бездействия) заявителя и государственных органов;

- достаточности и эффективности действий суда, осуществляемых в целях своевременного рассмотрения административного дела;

- значимости рассмотренного административного спора и его последствий для лица, в отношении которого допущено нарушение разумных сроков.

В законе устанавливаются определенные процессуальные механизмы, гарантирующие соблюдение разумных сроков. Среди них можно выделить:

- механизм ускорения судебного разбирательства: заинтересованное лицо, полагая, что дело необоснованно долго рассматривается, может обратиться к председателю суда (не к судье - это всегда можно, а именно к председателю) с заявлением об ускорении судебного разбирательства. Председатель суда на основании соответствующего заявления заинтересованного лица об ускорении рассмотрения административного дела или по своей инициативе - в случае явного затягивания судебного процесса - вправе вынести мотивированное определение об ускорении рассмотрения административного дела. В этом определении могут быть указаны действия, которые следует совершить для ускорения рассмотрения дела, а также установлен срок, в пределах которого должно быть проведено судебное заседание (п. 8 ст. 10 КАС РФ);

- механизм компенсации за нарушение разумного срока судопроизводства. Суть этого механизма в том, что заинтересованное лицо может обратиться в суд с заявлением о присуждении ему компенсации за нарушение его права на рассмотрение дела в разумные сроки. Рассмотрение этого заявления осуществляется в порядке, предусмотренном гл. 26 "Производство по административным делам о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" КАС РФ.

Принцип объективной истины как принцип административного судопроизводства текстуально не закреплен в КАС РФ, но его существование выводится из его норм. Суть этого принципа выражается в том, что суд должен принять все зависящие от него процессуальные меры для полного и всестороннего установления действительных обстоятельств дела, прав и обязанностей сторон в спорном материальном правоотношении (ст. 87 КАС РФ).

В процессе судебного разбирательства суд обязан:

- обеспечить полное, всестороннее и объективное выяснение всех обстоятельств дела, прав и обязанностей сторон (ч. 1 ст. 143 КАС РФ);

- возобновить рассмотрение дела по существу, если признает необходимым выяснить новые обстоятельства, имеющие значение для дела (ст. 172 КАС РФ), и т.д. Кроме того, суд вправе выйти за пределы заявленных истцом требований в случаях, предусмотренных федеральным законом (ч. 1 ст. 178 КАС РФ). При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет прекращения производства по делу, а признание этого требования органом, принявшим оспариваемый акт, для суда необязательно. В обоих случаях суд обязан исследовать и решить вопрос о соответствии оспариваемого акта правовому акту большей юридической силы, т.е. установить объективную истину.

Таким образом, в соответствии с принципом объективной истины рассмотрение дела в суде должно проводиться в порядке, обеспечивающем всестороннее, полное и объективное выяснение всех обстоятельств спора. Этот принцип применительно к состязательному процессу означает, что:

1) суд устанавливает фактические обстоятельства дела именно такими, как это было на самом деле, т.е. устанавливается, что событие является достоверным, действительно происшедшим и что административное действие (решение), о котором идет речь в исковом требовании, действительно имело место;

2) наличие такого административного действия или решения, которое согласно закону может служить причиной предъявления исковых требований и совершено именно административным ответчиком;

3) достигнутое знание достоверно: в его основе - исследование и оценка судом доказательств;

4) суд правильно разобрался в спорных правах и обязанностях сторон административно-правового спора;

5) суд принял обоснованное и законное решение.