3.3. Нормативно-правовые акты органов государственной власти

России как источники судебного административного права

Среди нормативно-правовых актов органов государственной власти России, выступающих источниками судебного административного права, главное место занимают федеральные конституционные и федеральные законы. Они могут быть классифицированы на два вида:

а) законы о судоустройстве, определяющие организацию судов, их компетенцию и различные аспекты взаимодействия с другими государственными органами, и

б) законы, касающиеся судопроизводства по административным делам.

Законы о судоустройстве:

- ФКЗ "О судебной системе", "О Конституционном Суде РФ", "О военных судах РФ"; "О судах общей юрисдикции", "Об арбитражных судах в РФ";

- ФЗ от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации", от 20 августа 2004 г. N 113-ФЗ "О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации", от 30 мая 2001 г. N 70-ФЗ "Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации", от 27 октября 2003 г. N 133-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации";

- федеральное законодательство о статусе судей и органов судейского сообщества <1>;

--------------------------------

<1> Закон о статусе судей; Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" // СЗ РФ. 1995. N 17; Федеральный закон от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 11.

- ФЗ от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах", определяющий их права и обязанности по обеспечению установленного порядка деятельности судов, осуществлению принудительного исполнения судебных актов, а также актов других органов и должностных лиц и др.

Законы, определяющие порядок административного судопроизводства:

- Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации - основной закон, содержащий административно-процессуальные нормы, регламентирующие порядок административного судопроизводства. В порядке, установленном этим Кодексом, не подлежат рассмотрению дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в судах общей юрисдикции. Положения этого Кодекса не распространяются также на производство по делам об административных правонарушениях и на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

КАС РФ содержит множество новелл законодательства, в том числе он официально закрепляет ряд новых понятий и положений, как, например: "административное дело", "административное судопроизводство", "стороны", "административный иск", "меры предварительной защиты по административному иску" и др. Он состоит из 9 разделов и 39 глав, включающих 365 статей.

Раздел I устанавливает общие положения административного судопроизводства, в частности: законодатель закрепляет назначение самого КАС РФ, устанавливает задачи, принципы административного судопроизводства, подведомственность и подсудность административных дел судам, лиц, участвующих в деле, и других участников процесса, состав суда. Этот раздел содержит также положения, касающиеся представительства в суде, доказательств и доказывания, мер предварительной защиты, процессуальных сроков, судебных расходов и других вопросов организации административного судопроизводства.

Раздел II КАС РФ регулирует порядок применения мер процессуального принуждения. Раздел III содержит административно-процессуальные нормы, регламентирующие общие правила производства в суде первой инстанции, и определяет порядок предъявления административного иска (гл. 12), подготовки административного дела к судебному разбирательству (гл. 13), процедуру самого судебного разбирательства (гл. 14), виды, содержание и порядок принятия судебных решений (гл. 15). Кроме того, он подробно регламентирует основания приостановления производства по административному делу (гл. 16), прекращения производства по делу (гл. 17) и оставления административного иска без рассмотрения (гл. 18).

В разд. IV КАС РФ включены административно-процессуальные нормы, определяющие особенности производства по отдельным категориям административных дел (гл. 21 - 32). Специальный раздел (V) посвящен правовой регламентации упрощенного (письменного) производства по административным делам. Раздел VI устанавливает правила производства в суде апелляционной инстанции, а разд. VII определяет порядок пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений. В разд. VIII регулируются процессуальные вопросы, связанные с исполнением судебных актов по административным делам и разрешаемые судом. Последний разд. IX КАС РФ устанавливает заключительные и переходные положения;

- Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации в ст. 29 прямо закрепляет, что возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением гражданами и организациями предпринимательской и иной экономической деятельности, затрагивающие права и интересы заявителя, рассматриваются арбитражными судами в порядке административного судопроизводства. В рамках административного судопроизводства, так же как и в общих судах, в АПК РФ выделяются специальные судебно-административные производства;

- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях - относится к административной юстиции в строгом смысле не целиком, а лишь только той частью норм, которые содержатся в гл. 30. Это нормы, регулирующие порядок оспаривания в суде постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности (наказательных постановлений). В соответствии с КоАП административные органы вправе налагать такие административные наказания, как административное предупреждение и административный штраф. Оспаривание этих постановлений в суде представляет собой не что иное, как споры об административной ответственности;

- Закон об исполнительном производстве, устанавливающий порядок принудительного исполнения решений суда и других органов, которые наделены полномочиями возлагать их на юридических и физических лиц;

- Закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", который устанавливает полномочия прокурора по участию в рассмотрении административных дел судами и осуществлению надзора за исполнением законов.

Иные законы, устанавливающие особенности рассмотрения отдельных видов административных споров, общие и специальные основания для оспаривания действий и решений административных органов в порядке административной юстиции:

- Налоговый кодекс РФ (часть первая);

- ФЗ от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (ред. от 02.07.2013 N 182-ФЗ);

- Закон о защите прав лиц при осуществлении контроля;

- Закон об исполнительном производстве;

- Закон об основных гарантиях избирательных прав;

- ФЗ от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" и др.

Подзаконные нормативно-правовые акты, содержащие организационно-правовые и процессуальные нормы, - неотъемлемый элемент системы источников судебного административного права. К их числу, в частности, относятся:

- Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти";

- Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009);

- Регламент арбитражных судов Российской Федерации (утв. Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 5 июня 1996 г. N 7);

- Регламент Дисциплинарного судебного присутствия (утв. Постановлением Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 4 февраля 2010 г. N 3/2) (с изм. от 22 декабря 2011 г.);

- Инструкция по судебному делопроизводству в районном суде (утв. Судебным департаментом при Верховном Суде РФ 29 апреля 2003 г. N 36) и др.

В отечественной доктрине господствующей является концепция, согласно которой de jure суд должен применять, а не создавать нормы права. Однако реально в решениях высших судебных инстанций, дающих официальные разъяснения по вопросам применения законодательства в целях обеспечения единства судебной практики, встречаются новые нормы и принципы. Они, по сути дела, имеют обязательную силу для нижестоящих судов, применяющих закон, по которому даются официальные разъяснения. В число такого рода постановлений, имеющих принципиальное значение для судебной практики по административным спорам, входят следующие Постановления Пленума Верховного Суда РФ.

1. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 1.

2. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 12.

3. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 6.

4. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 2.

5. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (ред. от 09.02.2012) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 1.

6. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 7 апреля 2011 г. N 6 "О практике применения судами принудительных мер медицинского характера" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2011. N 7.

7. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2011. N 6.

8. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. N 4.

9. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 13 декабря 2012 г. N 35 "Об открытости и гласности судопроизводства и о доступе к информации о деятельности судов".

10. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 июня 2013 г. N 22 "О применении судами законодательства при рассмотрении дел об административном надзоре" и др.