3.2. Конституция рф и международные договоры в системе

источников судебного административного права России

Основными источниками судебного административного права являются нормативно-правовые акты, в своей совокупности образующие определенную систему, в которую в качестве элементов входят: Конституция РФ; федеральные конституционные законы; кодифицированные нормативные акты; федеральные законы; подзаконные федеральные акты: а) указы Президента РФ; б) постановления Правительства РФ; в) нормативные акты федеральных органов исполнительной власти; г) законодательные и подзаконные акты субъектов Федерации; д) международно-правовые акты.

Базовым источником выступает Конституция РФ 1993 г. В ней можно выделить четыре блока конституционно-правовых норм, которые прямо и косвенно включаются в основание судебного административного права.

1. Нормы, которые закрепляют основные права, свободы и обязанности граждан, реализуемые в сфере публичного управления (ст. ст. 22 - 36, 38 - 44 Конституции РФ). При этом ст. 2 Конституции РФ провозглашает права и свободы человека и гражданина высшей ценностью, а их защиту объявляет обязанностью государства. Защита этих прав и свобод от неправомерных актов органов публичной администрации является приоритетной задачей административной юстиции и смыслом ее существования в правовом государстве. Согласно ст. 55 Конституции РФ перечисление в ее тексте основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод. Части 2 и 3 ст. 55 устанавливают "генеральную клаузу" - общую норму, на основании и в соответствии с которой допускается ограничение прав и свобод человека в Российской Федерации. Из этой общей нормы следует, что:

- ограничение прав не должно достигать таких размеров, при которых можно будет говорить об отмене или даже умалении отдельных прав человека и гражданина, подразумевающем законодательное установление в сфере соответствующих прав и свобод меры свободы меньшей, чем необходима с точки зрения основного содержания этих прав и свобод;

- никакие ограничения прав и свобод человека и гражданина не могут быть сделаны на основе подзаконных актов;

- исчерпывающим перечнем оснований для ограничения прав и свобод человека и гражданина является "защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".

2. Нормы, которые закладывают основы для определения сфер действия федерального и регионального административно-процессуального законодательства, устанавливают границы законотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъектов в области административного и административно-процессуального регулирования (ст. ст. 71 - 73). Конституция (ст. 71) относит законодательство о судоустройстве и судопроизводстве к ведению Российской Федерации.

3. Нормы, которые определяют общие принципы правосудия и, следовательно, непосредственно относятся к судебному административному праву: ст. 19 - принцип равенства перед законом и судом; ст. 26 - принцип национального языка судопроизводства; ст. 32 - принцип участия в отправлении правосудия; ст. 120 - принцип подчинения суда только Конституции РФ и федеральному закону; ч. 1 ст. 123 - принцип открытого разбирательства во всех судах; ч. 3 ст. 123 - принцип осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон. Исходя из смысла ч. 4 ст. 15 Конституции РФ правосудие должно соответствовать установленным международным стандартам.

4. Нормы, составляющие конституционно-правовое ядро судебного административного права, включают:

- ст. 18 Конституции РФ, которая устанавливает, что права и свободы гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, практическую деятельность государственных и других органов и организаций;

- ст. 33 Конституции РФ, определяющая возможность граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, в том числе жалобы на решения и действия (бездействие) названных органов;

- ст. 45 провозглашает, что гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом;

- ст. 46 устанавливает, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, а действия и решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Право на судебную защиту выступает как гарантия в отношении всех других конституционных прав и свобод, а закрепляющая данное право ст. 46 Конституции РФ находится в неразрывном системном единстве с ее ст. 21, согласно которой государство обязано охранять достоинство личности во всех сферах, чем утверждается приоритет личности и ее прав (ч. 2 ст. 17 и ст. 18 Конституции РФ). Из этого следует, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами (ч. 2 ст. 45 Конституции РФ) и спорить с государством в лице любых его органов;

- ст. 53 Конституции РФ устанавливает: каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц;

- ст. 118 декларирует, что судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Эта норма дает основание ставить вопрос о наличии в российском праве самостоятельной отрасли - судебного административного права, составной частью которого является судопроизводственное административное право;

- ст. 126 определяет, что Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции.

Таким образом, в Конституции РФ сформулированы общие ценностные принципы и фундаментальные нормы, которые ориентированы на охрану и защиту прав человека и гражданина от неправомерных актов публичной администрации. Она определила для этих целей в качестве важнейшего юрисдикционного механизма административное судопроизводство в общем суде. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Из этого следует, что при разрешении административных споров в судебной практике должно обеспечиваться конституционное истолкование подлежащих применению публично-правовых норм.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, составляющие часть ее правовой системы (ст. 15 Конституции РФ), выступают как источники судебного административного права в тех пределах, в каких они охватывают отношения, входящие в сферу его регулирования.

Эти принципы, нормы и международные договоры подлежат применению, если компетентными органами государственной власти РФ было выражено согласие на их обязательность для России посредством одного из действий, указанных в ст. 6 ФЗ от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". В число таких действий входят: подписание договора; обмен документами, его образующими; ратификация договора; утверждение договора; принятие договора; присоединение к договору и др. Согласие на обязательность международного договора для Российской Федерации должно быть выражено в форме федерального закона, если указанным договором установлены иные правила, чем федеральным законом.

Правила действующего международного договора РФ, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов РФ. Правила действующего международного договора РФ, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти или уполномоченной организацией, заключившими данный договор <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" (ред. от 05.03.2013).

Неправильное применение судом общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации может являться основанием к отмене или изменению судебного акта. Неправильное применение нормы международного права может иметь место в случаях, когда:

а) судом не была применена норма международного права, подлежащая применению;

б) суд применил норму международного права, которая не подлежала применению;

в) судом было дано неправильное толкование нормы международного права.

К сфере действия административной юстиции как механизма защиты прав частных лиц от неправомерных актов публичной власти в первую очередь относятся такие международно-правовые акты, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г. и Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. Особое значение для России как члена Совета Европы имеет Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. С 1998 г. положения этой Конвенции и Протоколов к ней для России носят обязательный характер.

Современное отечественное административное судопроизводство только в том случае будет отвечать передовым стандартам, если его незыблемым основанием станут принципы и нормы, заложенные в Конвенции. Исходным принципом этого судопроизводства должно быть обеспечение установленного в ст. 6 этой Конвенции права каждого на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона.

Конвенция обладает собственным организационно-правовым механизмом защиты, который включает обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) и систематический контроль за выполнением его постановлений со стороны Комитета министров Совета Европы. В силу п. 1 ст. 46 Конвенции постановления ЕСПЧ в отношении России, принятые окончательно, являются обязательными для всех российских органов государственной власти, включая суды. Федеральный закон от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" установил, что в правовую систему России инкорпорируются только такие судебные акты, принятые ЕСПЧ, которые отвечают кумулятивно трем критериям:

1) постановление должно быть принято в отношении России, т.е. она должна являться ответчиком по делу;

2) постановление должно устанавливать факт нарушения Россией Конвенции и (или) Протоколов к ней;

3) постановление ЕСПЧ, вынесенное против России, где констатирован факт нарушения Конвенции и (или) Протоколов к ней, должно вступить в законную силу, т.е. стать обязательным для государства.

Вопросы административной юстиции постоянно находятся в поле зрения Комитета министров Совета Европы, членом которого является Россия. В частности, его рекомендации играют важную роль при разработке национального административного и административно-процессуального законодательства государств - членов Совета Европы. В число этих рекомендаций входят:

- Резолюция (71) 31 о защите лица относительно актов административных органов власти;

- Рекомендация N R (80) 2 о реализации административными органами власти дискреционных полномочий;

- Рекомендация N R (84) 15 о публично-правовой ответственности за причиненный вред;

- Рекомендация N R (89) 8 о временной судебной защите в административных делах;

- Рекомендация Rec (2003) 16 об исполнении административных и судебных решений в сфере административного права;

- Рекомендация (2001) 9 Комитета министров Совета Европы 5 сентября 2001 г. об альтернативах судебному разбирательству споров между административными органами власти и частными лицами;

- Рекомендация Rec (2004) 20 о судебном пересмотре административных актов.

Рекомендации Комитета министров - это международные акты, которые содержат рекомендации правительствам государств - членов Совета Европы в отношении национального законодательства или административной практики. Рекомендации (резолюции) не имеют обязательной юридической силы. В то же время Комитет министров может предложить правительствам государств-членов информировать его о мерах, принимаемых ими в соответствии с рекомендациями. Рекомендации играют важную роль в координации сотрудничества, но не налагают на государства обязательств такой юридической силы, как положения конвенций.