25.4. Производство по административным делам

об административном надзоре за лицами, освобожденными

из мест лишения свободы

1. Понятие и сущность административного надзора. Лицо, освобожденное из мест лишения свободы по отбытии уголовного наказания, перестает быть субъектом уголовно-исполнительных правоотношений. Вместе с тем оно может стать субъектом административно-правовых отношений, которые устанавливаются по решению суда в рамках административного надзора за определенной категорией лиц, имеющих судимость. Установление такого надзора необходимо для контроля за поведением отбывших наказание и удержания их от совершения новых преступлений и иных правонарушений.

Под административным надзором понимается осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, временных ограничений его прав и свобод, установленных судом, а также за выполнением им специальных обязанностей, предусмотренных законом. Перечень этих ограничений и специальных обязанностей предусмотрен Законом об административном надзоре.

Административный надзор органов внутренних дел устанавливается не в отношении любого и каждого лица, отбывшего наказание, а только в отношении совершеннолетних лиц, освобождаемых или освобожденных из мест лишения свободы и имеющих непогашенную либо неснятую судимость за совершение:

- тяжкого или особо тяжкого преступления;

- преступления при рецидиве преступлений;

- умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего.

В отношении таких лиц административный надзор устанавливается судом по общему правилу при наличии следующих оснований:

1) лицо в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания;

2) лицо, отбывшее уголовное наказание в виде лишения свободы и имеющее непогашенную либо неснятую судимость, совершает в течение одного года два и более административных правонарушения против порядка управления и (или) административных правонарушения, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность.

Независимо от наличия этих оснований административный надзор в обязательном порядке предусматривается в отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений.

Таким образом, административный надзор осуществляется в отношении четко определенного круга субъектов, указанных в законе. Он предполагает систему строгих правоограничений, которые применяются к этим субъектам принудительно, без учета их желания.

На основании ст. 4 Закона об административном надзоре в отношении поднадзорного лица могут устанавливаться пять видов административных ограничений:

1) запрещение пребывания в определенных местах;

2) запрещение посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях;

3) запрещение пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток;

4) запрещение выезда за установленные судом пределы территории;

5) обязательная явка от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации.

Права и обязанности поднадзорного лица, полномочия органа внутренних дел при осуществлении административного надзора определены в гл. 3 Закона об административном надзоре. В частности, поднадзорное лицо имеет право:

1) обращаться в суд с заявлением о досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене установленных административных ограничений;

2) обращаться в орган внутренних дел с заявлением о получении разрешения на пребывание вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания, и (или) на краткосрочный выезд за установленные судом пределы территории в связи с исключительными личными обстоятельствами;

3) обжаловать действия (бездействие) органа внутренних дел при осуществлении административного надзора.

Функции и полномочия органа по административному надзору осуществляются должностными лицами или подразделениями по организации и осуществлению административного надзора управлений, отделов МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям <1>.

--------------------------------

<1> См.: Приказ МВД России от 8 июля 2011 г. N 818 "О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" (ред. от 25.06.2014).

Таким образом, административный надзор осуществляется специальными субъектами - органами внутренних дел в отношении лиц, которые не находятся в их подчинении, и заключается в наблюдении за соблюдением этими лицами возложенных на них правоограничений и обязанностей. Административно-правовые отношения между поднадзорными лицами и сотрудниками органов внутренних дел по поводу административного надзора могут возникать только на основании решения суда.

Необходимость решения суда для установления административного надзора обусловлена спорным характером дел, которые возникают из административно-правовых отношений, связанных с его осуществлением или прекращением. Спорный характер этих дел обусловлен, с одной стороны, тем, что административные ограничения устанавливаются в недобровольном порядке, вопреки желанию лиц, отбывших уголовное наказание, и влекут для них неблагоприятные последствия, касающиеся их прав и законных интересов. С другой стороны, орган внутренних дел в силу прямого предписания закона не может своей властью установить для поднадзорного лица те или иные административные ограничения и обязанности, хотя для этого, по его мнению, могут иметься все основания. Закон обязывает этот орган обратиться в суд с административным иском за получением санкции на установление административного надзора.

Исходя из этой ситуации в процессуальной теории высказывалось вполне обоснованное мнение (А.С. Вельмин), что предметом дел об административном надзоре является разрешение спора о праве административном в целях установления, изменения или прекращения административного правоотношения между органом внутренних дел и поднадзорным лицом. Возбуждаемые по этим спорам дела разрешаются в порядке предварительного судебного контроля, целью которого является защита частных и публичных интересов, соответственно от необоснованного применения мер административного принуждения и от повторных противоправных посягательств лиц, освобожденных из мест лишения свободы.

Действующее законодательство предусматривает необходимость предварительного судебного контроля по этой категории дел в следующих случаях:

- при установлении административного надзора;

- продлении административного надзора и дополнении ранее установленных административных ограничений;

- досрочном прекращении административного надзора и частичной отмене административных ограничений.

2. Возбуждение производства по делам об административном надзоре. В круг лиц, которые вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением по делам об административном надзоре, законодатель включает (ст. 270 КАС РФ):

1) орган внутренних дел, который наделяется правом подать административный иск:

- об установлении административного надзора в отношении лица, освобожденного из мест лишения свободы, а также в отношении лица, отбывающего наказание в виде ограничения свободы, назначенное в качестве дополнительного вида наказания, или при замене неотбытой части наказания в виде лишения свободы ограничением свободы;

- продлении административного надзора;

- дополнении ранее установленных административных ограничений;

- досрочном прекращении административного надзора;

- частичной отмене административных ограничений;

2) администрацию исправительного учреждения, которая имеет право подать административный иск об установлении административного надзора по основаниям, предусмотренным федеральным законом, в отношении лиц, освобождаемых из мест лишения свободы;

3) поднадзорное лицо либо его представителя, которые вправе подать административное исковое заявление двух видов:

- о досрочном прекращении административного надзора и

- частичной отмене административных ограничений;

4) прокурора, который вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением:

- о досрочном прекращении административного надзора или

- частичной отмене административных ограничений.

Такие административные иски прокурор может подать для защиты прав и свобод поднадзорного лица при условии, что поднадзорное лицо по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам не может само обратиться в суд.

В компетенцию суда не входит решение вопроса о прекращении административного надзора в связи:

- с истечением срока, на который он был установлен;

- снятием судимости с поднадзорного лица;

- осуждением поднадзорного лица к лишению свободы и направлением его к месту отбывания наказания;

- вступлением в законную силу решения суда об объявлении поднадзорного лица умершим;

- смертью поднадзорного лица (ст. 6, п. 1 ст. 9 Закона об административном надзоре).

В этих случаях решение о прекращении административного надзора принимается органом внутренних дел, на учете в котором состоит поднадзорное лицо.

По делу об административном надзоре в отношении лица, освобожденного из мест лишения свободы, административное исковое заявление подается в суд по месту жительства или пребывания этого лица.

Административные исковые заявления о продлении административного надзора и дополнении ранее установленных административных ограничений, о досрочном прекращении административного надзора и частичной отмене административных ограничений рассматриваются судом по месту жительства либо по месту пребывания поднадзорного лица. В случае отказа суда в досрочном прекращении административного надзора повторное административное исковое заявление может быть подано в суд не ранее чем по истечении шести месяцев со дня вынесения решения суда об отказе в досрочном прекращении административного надзора.

Законодатель предусматривает два особых случая, касающиеся сроков подачи административного искового заявления:

- в п. 7 ст. 270 КАС РФ определяется, что административное исковое заявление об установлении административного надзора по основаниям, предусмотренным Федеральным законом, в отношении лиц, освобождаемых из мест лишения свободы, подается администрацией исправительного учреждения не позднее чем за два месяца до истечения определенного приговором суда срока отбывания осужденным наказания в виде лишения свободы;

- в п. 8 ст. 270 КАС РФ предписано, что административное исковое заявление об установлении административного надзора по основаниям, предусмотренным Федеральным законом, в отношении лиц, отбывающих наказание в виде ограничения свободы, назначенное в качестве дополнительного вида наказания, или при замене неотбытой части наказания в виде лишения свободы ограничением свободы подается органом внутренних дел не позднее чем за один месяц до истечения срока отбывания осужденным наказания в виде ограничения свободы.

Несоблюдение сроков обращения в суд, указанных в п. п. 7, 8 ст. 270 КАС РФ, не влечет за собой возвращения или отказа в принятии административного искового заявления об установлении административного надзора, а также не является основанием для отказа в его удовлетворении. При таких обстоятельствах суду следует обеспечить рассмотрение административного дела до истечения определенного приговором суда срока отбывания осужденным наказания в виде лишения свободы или ограничения свободы. Вместе с тем несоблюдение этих сроков свидетельствует о нарушении законности и является основанием для вынесения судом частного определения в отношении соответствующих административных органов в порядке, установленном ст. 200 КАС РФ.

Административное исковое заявление, связанное с административным надзором, должно содержать:

- сведения, предусмотренные п. п. 1 - 3, 5, 8 ч. 2 ст. 125 КАС РФ;

- основания подачи соответствующего административного искового заявления;

- сведения об обстоятельствах, имеющих значение для рассмотрения административного дела, в том числе сведения, предусмотренные ст. 271 КАС РФ, соответственно для каждого вида заявлений, связанных с административным надзором:

1) в административном исковом заявлении об установлении административного надзора, подаваемом исправительным учреждением, должны быть указаны:

- сведения о поведении лица, в отношении которого предлагается установить административный надзор, в период отбывания им наказания в исправительном учреждении;

- предлагаемые к установлению виды административных ограничений;

- срок установления административного надзора.

К нему прилагаются копия приговора суда, а также копия постановления начальника исправительного учреждения о признании осужденного злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания. Злостные нарушения предусмотрены ст. 116 УИК РФ;

2) в административном исковом заявлении об установлении административного надзора, подаваемом органом внутренних дел, указываются:

- сведения об образе жизни и о поведении лица, в отношении которого решается вопрос об установлении административного надзора;

- предлагаемые к установлению виды административных ограничений и

- срок установления административного надзора.

К нему прилагаются копия приговора суда и материалы, свидетельствующие о совершении данным лицом административных правонарушений;

3) в административном исковом заявлении о продлении административного надзора указываются:

- сведения об образе жизни и о поведении поднадзорного лица;

- срок продления административного надзора и

- предлагаемые виды административных ограничений.

К заявлению прилагаются материалы, свидетельствующие о совершении указанным лицом административных правонарушений, и материалы, характеризующие его личность;

4) в административном исковом заявлении о дополнении административных ограничений указываются:

- сведения об образе жизни и о поведении поднадзорного лица и

- предлагаемые к дополнению виды административных ограничений.

К нему прилагаются материалы, свидетельствующие о совершении указанным лицом административных правонарушений, и материалы, характеризующие его личность;

5) в административном исковом заявлении о частичной отмене административных ограничений указываются:

- сведения об образе жизни и о поведении поднадзорного лица и

- предлагаемые к отмене виды административных ограничений. К нему прилагаются материалы, характеризующие указанное лицо;

6) в административном исковом заявлении о досрочном прекращении административного надзора указываются сведения, характеризующие поднадзорное лицо. К нему прилагаются материалы, характеризующие данное лицо.

Административное исковое заявление должно быть подписано уполномоченным лицом - начальником исправительного учреждения, руководителем органа внутренних дел. Административное исковое заявление лица, в отношении которого установлен административный надзор, о досрочном прекращении административного надзора или о частичной отмене административных ограничений должно быть подписано поднадзорным лицом либо его представителем при наличии соответствующих полномочий.

К административному исковому заявлению прилагаются документы и материалы, предусмотренные соответственно для каждого вида заявлений, связанных с административным надзором, иные необходимые документы и материалы, подтверждающие указанные в заявлении сведения, а также документы, предусмотренные п. 1 ч. 1 ст. 126 КАС РФ.

3. Рассмотрение административного дела об административном надзоре. Административное исковое заявление, связанное с административным надзором, незамедлительно принимается к производству суда, за исключением случая неподсудности требований данному суду и возвращения заявления на основании неподсудности.

После принятия административного искового заявления суд истребует необходимые документы и материалы. В случаях признания необходимым обязательного участия в судебном заседании лица, в отношении которого решается вопрос об установлении, о продлении административного надзора или о дополнении административных ограничений, суд возлагает на исправительное учреждение или орган внутренних дел, которыми подано административное исковое заявление, обязанность обеспечить участие в судебном заседании этого лица.

Обязанность доказывания обстоятельств, приведенных в административном исковом заявлении, связанном с административным надзором, лежит на лице, обратившемся с таким заявлением (ч. 2 ст. 272 КАС РФ).

О времени и месте рассмотрения административного дела суд извещает лицо, в отношении которого решается вопрос, связанный с административным надзором, соответствующее исправительное учреждение или орган внутренних дел, а также прокурора.

Не препятствует рассмотрению и разрешению административного дела об установлении, о продлении административного надзора или о дополнении административных ограничений неявка в судебное заседание надлежащим образом извещенного прокурора, а также надлежащим образом извещенного представителя соответствующего исправительного учреждения или органа внутренних дел, за исключением случая, если явка такого представителя будет признана судом обязательной.

Не препятствует рассмотрению и разрешению административного дела о досрочном прекращении административного надзора или о частичной отмене административных ограничений неявка в судебное заседание надлежащим образом извещенного прокурора, а также надлежащим образом извещенных поднадзорного лица и представителя соответствующего исправительного учреждения или органа внутренних дел, за исключением случаев, если явка таких лица и (или) представителя будет признана судом обязательной.

В случае неявки без уважительной причины представителя соответствующего исправительного учреждения или органа внутренних дел, явка которого признана судом обязательной, на него может быть наложен судебный штраф.

Административные дела, связанные с административным надзором, подлежат рассмотрению в течение 10 дней со дня поступления административного искового заявления в суд. Административные дела об установлении административного надзора в отношении лиц, отбывающих наказание, должны быть разрешены не позднее дня, предшествующего дню истечения срока отбывания осужденным наказания в виде лишения свободы или ограничения свободы, назначенного в качестве дополнительного наказания, или при замене неотбытой части наказания в виде лишения свободы ограничением свободы.

При разрешении административного дела об установлении, о продлении административного надзора или о дополнении административных ограничений суд не связан изложенным в административном исковом заявлении мнением:

- о сроке установления административного надзора и (или)

- видах административных ограничений, предлагаемых к установлению.

С учетом конкретных обстоятельств административного дела суд может установить иные предусмотренные федеральным законом виды ограничений, а также иные сроки в пределах, установленных федеральным законом.

Положения, содержащиеся в гл. 29 КАС РФ по делам об административном надзоре, не исключают возможность принятия судом отказа исправительного учреждения, органа внутренних дел или поднадзорного лица от принятого к производству заявления.

При решении вопроса о допустимости принятия такого отказа суд должен выяснить:

- мотивы, по которым заявитель отказывается от своего заявления;

- не противоречит ли такой отказ закону;

- не нарушает ли права и свободы поднадзорного лица в том случае, если заявление касается досрочного прекращения административного надзора либо частичной отмены административных ограничений;

- понятны ли заявителю последствия принятия судом отказа от заявления.

При соблюдении этих требований суд прекращает производство по делу.

Если на момент рассмотрения дела об административном надзоре лицо, в отношении которого подано соответствующее заявление, осуждено к лишению свободы, суд отказывает в установлении административного надзора, поскольку законом данное обстоятельство отнесено к одному из оснований прекращения такого надзора.

4. Решение суда по административному делу об административном надзоре. Решение суда по административному делу об административном надзоре принимается по правилам, установленным гл. 15 КАС РФ.

При принятии решения суда по данной категории дел применяются общие требования к порядку принятия, форме и содержанию решения суда по административному делу.

Вместе с тем в резолютивной части решения суда по административному делу об административном надзоре должны также содержаться следующие сведения:

1) по административному делу об установлении или о продлении административного надзора - срок административного надзора, конкретные административные ограничения, установленные судом;

2) по административному делу о дополнении административных ограничений - конкретные дополнительные административные ограничения, установленные судом;

3) по административному делу о частичной отмене административных ограничений - конкретные административные ограничения, отмененные судом.

При вынесении решения по административному делу об установлении или о продлении административного надзора суд вправе установить иные, не указанные в заявлении исправительного учреждения или органа внутренних дел административные ограничения. Однако эти ограничения не могут выходить за рамки их исчерпывающего перечня, определенного ч. 1 ст. 4 Закона об административном надзоре.

Из пяти видов административных ограничений, предусмотренных этим перечнем, единственным обязательным ограничением, которое устанавливается в отношении всех без исключения поднадзорных, является обязательная явка поднадзорного от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации. Остальные ограничения являются факультативными. Это дает возможность суду дифференцированно подходить к их применению в отношении каждого поднадзорного лица в отдельности с учетом характера и степени общественной опасности совершенного поднадзорным лицом преступления (преступлений), его поведения за весь период отбывания наказания и поведения после освобождения из мест лишения свободы и в зависимости от его образа жизни, семейного положения, места и графика его работы или учебы, состояния здоровья и других обстоятельств.

Так, в отношении беременных женщин, а также лиц, страдающих тяжелым заболеванием, административный надзор устанавливается на общих основаниях, поскольку указанные обстоятельства не предусмотрены законом в качестве исключающих применение данной меры. Однако эти обстоятельства могут быть учтены судом при установлении конкретных административных ограничений.

Срок административного надзора, указываемый в решении суда об установлении или о продлении административного надзора, не может выходить за рамки, установленные ст. 5 Закона об административном надзоре. В соответствии с этой статьей в отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления и (или) преступления при рецидиве преступлений, суд вправе установить административный надзор на срок от одного года до трех лет, но не свыше срока, установленного законодательством РФ для погашения судимости.

В отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость за совершение умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего, суд может установить административный надзор на срок, установленный законодательством РФ для погашения судимости, за вычетом срока, истекшего после отбытия наказания.

В отношении лица, совершившего в возрасте старше 18 лет преступление против половой неприкосновенности несовершеннолетнего, не достигшего 14-летнего возраста, и страдающего расстройством сексуального предпочтения (педофилией), не исключающим вменяемости, административный надзор устанавливается на срок назначения принудительных мер медицинского характера, но не менее срока, установленного законодательством РФ для погашения судимости.

В связи с совершением поднадзорным лицом в течение одного года двух и более административных правонарушений против порядка управления и (или) административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность, суд вправе продлить административный надзор на срок до шести месяцев, но не свыше срока, установленного законодательством РФ для погашения судимости.

Суд в течение срока административного надзора на основании заявления органа внутренних дел или поднадзорного лица либо его представителя с учетом сведений о поведении поднадзорного лица, а также о соблюдении им административных ограничений может частично отменить административные ограничения или на основании заявления органа внутренних дел дополнить ранее установленные поднадзорному лицу административные ограничения (ч. 3 ст. 4 Закона об административном надзоре).

При этом суд с учетом конкретных обстоятельств дела по своему усмотрению вправе установить административные ограничения, на применение которых не указано в заявлении органа внутренних дел, а также принять решение об отмене административных ограничений, о снятии которых не ходатайствует заявитель.

По делам об административном надзоре мотивированное решение должно быть изготовлено в день принятия решения.

Копии решения суда вручаются под расписку лицам, участвующим в деле, и их представителям или направляются им незамедлительно после изготовления решения способами, позволяющими обеспечить скорейшую доставку.