25.3. Производство по административным делам о помещении

иностранного гражданина, подлежащего депортации или

реадмиссии, в специальное учреждение <1>

--------------------------------

<1> Полное официальное название этого производства, регламентированного гл. 28 КАС РФ: "Производство по административным делам о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении".

1. Общие вопросы: понятийный аппарат и нормативная основа. Провозглашая права иностранцев, Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (утверждена Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 1985 г.), предусматривает, в частности, что ее положения не должны толковаться как ограничивающие право любого государства принимать законы и правила, касающиеся условий въезда иностранцев и их пребывания на его территории или устанавливать различия между его гражданами и иностранцами, а также как узаконивающие незаконное проникновение иностранца в государство и его присутствие в государстве (п. 1 ст. 2) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (утв. Резолюцией 40/144 Генеральной Ассамблеи ООН от 13 декабря 1985 г.) // СПС "КонсультантПлюс".

Исходя из этого для иностранных граждан и лиц без гражданства пребывание (проживание) в России обусловлено по общему правилу визовым или иным разрешением, а за государством остается суверенное право отказать им в пребывании (проживании) на своей территории, притом что по смыслу Конституции РФ предполагается разумное и соразмерное регулирование этих отношений федеральным законом без умаления прав человека и их неправомерного ограничения при справедливом соотношении публичных и частных интересов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2012 г. N 14-П.

Определяя правовой статус иностранцев, Закон о правовом положении иностранцев предусматривает их миграционный учет (ст. 29.1), правила которого, в свою очередь, установлены ФЗ от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации".

Включение правил миграционного учета в режим пребывания (проживания) иностранных граждан в РФ и возложение на иностранных граждан обязанности надлежащего их исполнения в установленном порядке, отступления от которого могут влечь для них неблагоприятные правовые последствия, не выходят за конституционно приемлемые рамки <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2016 г. N 5-П.

К числу таких неблагоприятных последствий относятся депортация, реадмиссия и административное выдворение.

Основаниями для принятия решения о депортации в отношении иностранных граждан является невыполнение обязанности по выезду с территории РФ:

- в случае принятия решения о нежелательности их пребывания на территории страны или

- в случае утраты иностранным гражданином законного основания для нахождения на территории РФ.

Решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан в РФ в соответствии с ч. 3 ст. 25.10 ФЗ от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" может быть принято:

а) в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, незаконно находящегося на территории РФ;

б) в отношении лица, которому не разрешен въезд в РФ;

в) в случае если пребывание (проживание) иностранного гражданина или лица без гражданства, законно находящегося в РФ, создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения <1>.

--------------------------------

<1> Эти положения Закона конкретизируются в Постановлении Правительства РФ от 7 апреля 2003 г. N 199 "Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации" (ред. от 14.12.2009). К числу таких органов Постановление относит МВД России, ФСБ России, Минобороны России, Росфинмониторинг, СВР России, Минюст России, МИД России, Роспотребнадзор, ФМБА России.

Эти три ситуации носят конфликтный характер, выражающийся в том, что иностранный гражданин добровольно не исполняет требования закона и компетентных органов и не покидает территорию Российского государства, вынуждая применять к нему меры принуждения.

Случаи утраты иностранным гражданином законного основания для нахождения на территории РФ предусмотрены действующим законодательством. Так, утрачивает право находиться на территории РФ иностранец, который не исполнил обязанность добровольно выехать в установленный законом срок, в случае если срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина в РФ сокращен либо если разрешение на временное проживание или вид на жительство, выданные иностранному гражданину, аннулированы (п. 1 ст. 31 Закона о правовом положении иностранцев). Иностранный гражданин, не исполнивший эту обязанность, подлежит депортации. Кроме того, депортации подлежат иностранные граждане, утратившие в соответствии с Законом РФ от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" законные основания для пребывания на территории Российской Федерации и отказывающиеся от добровольного выезда.

Депортация - это институт достаточно близкий по своей сущности к административному выдворению, однако она не является видом административного наказания. В соответствии со ст. 2 Закона о правовом положении иностранцев депортация - это принудительная высылка иностранного гражданина из РФ в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в РФ. Основное отличие депортации от выдворения заключается в том, что она применяется не в связи с совершением административного правонарушения, предусмотренного ст. 3.10 КоАП РФ, и, следовательно, является мерой административного принуждения, а не видом (мерой) наказания. Депортация означает принудительную высылку лица в другое государство при его обязательном конвоировании. В отличие от депортации выдворение возможно в форме самостоятельного контролируемого выезда.

Реадмиссия, как и депортация, является мерой принуждения, а не видом административного наказания. Реадмиссия означает передачу запрашивающим государством и принятие запрашиваемым государством лиц (граждан запрашиваемого государства, граждан третьих государств или лиц без гражданства), чей въезд, пребывание или проживание в запрашивающем государстве признаны незаконными. Эта передача иностранного гражданина в страну его гражданства осуществляется на основании международного договора <1>. Содержание международных договоров о реадмиссии составляют взаимные обязательства государств принять обратно своих граждан, граждан третьих стран или лиц без гражданства, незаконно прибывших на территорию одной договаривающейся стороны или остающихся там без законных оснований, если данные лица прибыли с территории другой договаривающейся стороны. Реадмиссия может сопровождаться рядом процедур, предполагающих конвоирование высылаемого в специальное учреждение, суд, учреждение здравоохранения, дипломатическое представительство или консульское учреждение, к месту передачи властям запрашиваемого государства либо до пункта пропуска через Государственную границу РФ.

--------------------------------

<1> При этом реадмиссию следует отличать от экстрадиции, которая также осуществляется на основании двустороннего договора между соответствующими государствами либо многосторонней конвенции. Под экстрадицией, или выдачей, понимается форма международного сотрудничества государств в борьбе с преступностью, которая заключается в аресте и передаче одним государством другому по его запросу лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступления (для судебного разбирательства), либо лиц, которые уже осуждены судом этого другого государства (для исполнения приговора).

В международных договорах реадмиссия рассматривается как средство, обеспечивающее соблюдение миграционного правопорядка, препятствующего нелегальной иммиграции. Процедура реадмиссии предусматривает два этапа: направление ходатайства, принятие по нему решения и фактическая высылка или прием лица, подлежащего реадмиссии. Принятие решения о реадмиссии относится к компетенции МВД России, оно основывается исключительно на нормах международных договоров, ратифицированных РФ. Исключение из общего правила представляет собой ускоренная процедура реадмиссии. Применение этой процедуры возможно только в условиях, явно свидетельствующих о нарушении иностранным гражданином или лицом без гражданства норм законодательства. В частности, она подлежит применению при задержании иностранного гражданина в приграничной территории РФ.

Обычная процедура принудительной передачи и высылки иностранных граждан занимает определенный период времени, в течение которого они должны находиться под надзором административных органов. Вследствие этого реадмиссия, как и депортация, практически невозможны без предварительного временного размещения иностранных граждан в специальных учреждениях - специальных центрах, находящихся в ведении МВД России (ст. 35.1 Закона о правовом положении иностранцев).

Содержание иностранных граждан в специальных учреждениях является существенным ограничением прав, требующим санкции суда. Оно предусматривает ограничение свободы их передвижения, исключающее возможность самовольного оставления этих учреждений <1>. Иностранные граждане содержатся в специальных учреждениях до исполнения решения о депортации или реадмиссии.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. N 1306 "Об утверждении Правил содержания (пребывания) в специальных учреждениях Министерства внутренних дел Российской Федерации или его территориального органа иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии" (ред. от 17.06.2016).

Конституция РФ гарантирует, что ни одно лицо не может быть задержано на срок более 48 часов иначе как по решению суда. Эта конституционная норма предполагает, что помещение иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение на более длительный срок не может осуществляться без обращения в суд с соответствующим заявлением о санкционировании административного решения.

Вопросы о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении регулируются гл. 28 КАС РФ. При осуществлении правосудия по данной категории дел, как явствует из п. п. 2, 3 ч. 3 ст. 266 КАС РФ, в компетенцию суда входит решение только двух основных вопросов:

- проверка наличия основания для временного размещения лица, подлежащего реадмиссии или депортации, в специальном учреждении;

- определение правомерности определенного административным истцом срока пребывания этого лица в специальном учреждении до его фактической высылки (депортации) или передачи в случае реадмиссии другому государству.

2. Возбуждение производства. В соответствии со ст. 266 КАС РФ административное исковое заявление по данной категории дел подается представителем территориального органа федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю (надзору) и оказанию государственных услуг в сфере миграции (территориальный орган в сфере миграции).

В роли такого органа выступает территориальный орган МВД России, который является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в том числе в сфере миграции, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в этой сфере <1>.

--------------------------------

<1> Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. N 156 "О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции" // http://www.pravo.gov.ru.

Административное исковое заявление подается в суд по месту нахождения специального учреждения, в которое помещен иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии.

В административном исковом заявлении должны быть указаны:

1) наименование суда, в который подается административное исковое заявление;

2) наименование административного истца - органа публичной власти, должностного лица, место их нахождения;

3) фамилия, имя, отчество административного ответчика, его место жительства или место пребывания, дата и место его рождения; номера телефонов, факсов, адреса электронной почты;

4) содержание требований к административному ответчику и изложение оснований и доводов, посредством которых административный истец обосновывает свои требования;

5) сведения о принятом решении о депортации или реадмиссии, в том числе предусмотренное законом основание для помещения иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение;

6) срок, на который целесообразно поместить иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или продлить его пребывание в этом учреждении.

Административное исковое заявление подписывается руководителем территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции. К нему прилагаются документы, подтверждающие приводимые в иске обстоятельства, а также документы, указанные в п. 1 ч. 1 ст. 126 КАС РФ.

Определяя порядок подачи административного искового заявления, законодатель выделяет в ст. 267 КАС РФ два вида таких заявлений:

- административное исковое заявление о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение;

- административное исковое заявление о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении.

Для подачи этих заявлений определяется срок в 48 часов, однако при этом устанавливается различный порядок исчисления этого срока:

- в первом случае срок в 48 часов исчисляется с момента помещения иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение по решению руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере миграции или его территориального органа;

- во втором случае точка отсчета иная - не позднее чем за 48 часов до истечения установленного по решению суда срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении (ч. 2 ст. 267 КАС РФ).

В обоих случаях положения об исчислении сроков в целом соответствуют общему конституционному принципу о допустимости ограничения свободы лица без судебного решения на срок не более 48 часов.

Если заявленные требования подсудны данному суду, при поступлении административного искового заявления судья незамедлительно выносит определение о принятии иска к производству и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении на срок, необходимый для его рассмотрения.

После принятия административного иска суд вправе в общем порядке, установленном ст. 63 КАС РФ, истребовать у лиц, участвующих в деле, материалы, необходимые для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения и разрешения дела. Суд также возлагает на территориальный орган в сфере миграции, которым подан административный иск, обязанность обеспечить участие этих лиц в судебном заседании.

3. Рассмотрение административного дела. Суд рассматривает и разрешает административное дело в судебном заседании в сокращенный срок - в течение пяти дней со дня его возбуждения. Выездное судебное заседание по этой категории дел законом не предусматривается. Судебное заседание проводится в помещении суда с участием:

- административного истца, т.е. представителя территориального органа МВД России;

- административного ответчика - иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии;

- прокурора, однако неявка в судебное заседание надлежащим образом извещенного прокурора не препятствует рассмотрению и разрешению административного дела (ст. 268 КАС РФ).

Лицо, подлежащее высылке или передаче другому государству, для участия в судебном заседании конвоируется в суд сотрудниками органов внутренних дел.

4. Вынесение решения. Суд, рассмотрев дело по существу, принимает решение, которым удовлетворяет административный иск или отказывает в его удовлетворении. Содержание решения должно соответствовать общим требованиям, предъявляемым к содержанию решения суда (ст. 180 КАС РФ).

В мотивировочной части решения суда должны быть указаны:

- обстоятельства административного дела, установленные судом;

- доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах;

- доводы, в соответствии с которыми суд отвергает те или иные доказательства;

- нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при принятии решения;

- обоснования выводов суда;

- при удовлетворении административного иска должен быть также установлен и обоснован разумный срок пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении (ч. 2 ст. 269 КАС РФ).

В резолютивной части судебного решения должны содержаться:

- выводы суда об удовлетворении административного иска полностью или в части либо об отказе в его удовлетворении;

- выводы суда по вопросам, разрешенным судом исходя из обстоятельств административного дела, в том числе:

указание на порядок и срок исполнения решения суда;

указание на распределение судебных расходов;

порядок и срок обжалования решения суда;

при удовлетворении административного иска должен быть установлен и обоснован конкретный срок пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении.

Таким образом, согласно положениям КАС РФ в мотивировочной части решения, которым иск удовлетворен, должен быть установлен и обоснован разумный срок пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении, а в резолютивной части - конкретный срок его пребывания в этом учреждении, который может не совпадать со сроком, указанным в административном исковом заявлении.

Мотивированное решение по делу должно быть изготовлено в день принятия решения. Копии решения суда вручаются под расписку лицам, участвующим в деле, и их представителям или направляются им незамедлительно после изготовления решения способами, позволяющими обеспечить скорейшую доставку.

В соответствии с п. 6 ст. 32.2 Закона о правовом положении иностранцев содержание иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении осуществляется до передачи иностранного гражданина Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии либо до депортации данного иностранного гражданина в соответствии с законодательством РФ.

В силу ст. 32.5 Закона о правовом положении иностранцев процедура реадмиссии в отношении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, может быть прекращена в случае, если такой иностранный гражданин желает добровольно выехать из РФ за счет собственных средств, средств приглашающей стороны или принимающей стороны либо средств иных источников (за исключением средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ). Срок, в течение которого иностранный гражданин добровольно осуществляет выезд из РФ, устанавливается федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции и не должен превышать срок, установленный соответствующим международным договором РФ о реадмиссии для передачи такого иностранного гражданина иностранному государству.

Временное размещение иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в отношении которого (в связи с его добровольным желанием выехать за пределы РФ) принято решение о прекращении процедуры реадмиссии, в специальном учреждении не прекращается и осуществляется до выезда такого иностранного гражданина из Российской Федерации.