25.2. Особенности производства по административным искам

о приостановлении деятельности <1>

--------------------------------

<1> В гл. 27 КАС РФ данное производство обозначается как "производство по делам о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, либо о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, либо о прекращении деятельности средств массовой информации". В ч. 1 ст. 262 КАС РФ обращение в суд по этим делам сокращенно обозначается как "административное исковое заявление о приостановлении деятельности". Соответственно это сокращенное обозначение может быть использовано и в отношении производства по данной категории дел.

1. Общая характеристика административных дел о приостановлении деятельности. В рамках данного судопроизводства рассматривается целый комплекс сходных по своей юридической природе административных дел, предполагающих для своего разрешения использование механизма судебного санкционирования. В круг этих дел включаются дела:

1) о приостановлении деятельности политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения;

2) ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения;

3) приостановлении деятельности или ликвидации другого общественного объединения;

4) приостановлении деятельности или ликвидации религиозной и иной некоммерческой организации;

5) запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами;

6) прекращении деятельности средств массовой информации.

Субъектами административно-правовых отношений, определяющими специфику административных дел о приостановлении деятельности, являются:

- с одной стороны, политические партии, общественные и религиозные организации, посредством которых граждане реализуют право на объединение (ст. 30 Конституции РФ), и средства массовой информации (СМИ), обеспечивающие реализацию прав граждан на свободу информации, свободу мысли и слова (ст. 29 Конституции РФ),

- с другой стороны, органы и должностные лица, уполномоченные федеральным законом на осуществление контроля за деятельностью общественных объединений или средств массовой информации.

Политическая партия как субъект публично-правовых отношений представляет собой общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления (ст. 3 Закона о политических партиях). Она должна отвечать следующим требованиям: а) иметь региональные отделения не менее чем в половине субъектов РФ, б) в ней должно состоять не менее 500 членов, в) ее руководящие и иные органы, региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории РФ. Политическая партия является видом общественной организации как организационно-правовой формы юридических лиц.

Региональное отделение политической партии - это структурное подразделение политической партии, созданное по решению ее уполномоченного руководящего органа и осуществляющее свою деятельность на территории субъекта РФ.

Общественное объединение представляет собой добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (ст. 5 Закона об общественных объединениях).

Религиозной организацией признается добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированное в качестве юридического лица <1>.

--------------------------------

<1> Статья 8 ФЗ от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" // СПС "КонсультантПлюс".

Некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Такие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ <1>.

--------------------------------

<1> Статья 2 ФЗ от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

Общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами, получают свой административно-процессуальный статус административного ответчика по данного рода делам непосредственно из прямого указания КАС РФ на допустимость их участия в судебно-административном процессе. "ОК 028-2012. Общероссийский классификатор организационно-правовых форм" (ОКОПФ), утвержденный Приказом Росстандарта от 16 октября 2012 г. N 505-ст, такой организационно-правовой формы, как общественное объединение или религиозная организация, не являющаяся юридическим лицом, не предусматривает <1>. Таким образом, общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами, относятся к тем субъектам, возникновение административно-процессуальной правосубъектности которых определяется единственным условием - наличием прямого указания (разрешения) закона на возможность (допустимость) их участия в процессе. В число таких субъектов входит, например, религиозная группа, под которой федеральный законодатель понимает добровольное объединение граждан, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры, осуществляющее деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица.

--------------------------------

<1> Этот классификатор в рубрике "Код 3 00 00 - Организационно-правовые формы организаций, созданных без прав юридического лица" исходит из гражданско-правового критерия и включает в их состав, в частности, такие организации, как представительства юридических лиц, филиалы юридических лиц, обособленные подразделения юридических лиц, структурные подразделения обособленных подразделений юридических лиц, паевые инвестиционные фонды, простые товарищества.

Под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма, радиопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием) (ст. 2 Закона о СМИ).

В качестве субъектов, реализующих административные властные требования в материальных административно-правовых отношениях с указанными выше общественными объединениями и СМИ, выступают должностные лица государственных ведомств, которые наделены полномочиями по контролю за осуществлением права на объединение и права на свободу информации с целью воспрепятствовать злоупотреблениям этими правами. В роли таких контролирующих субъектов выступают уполномоченные федеральным законом органы в лице:

а) Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов осуществляющих полномочия в сфере регистрации некоммерческих организаций и контроля за их деятельностью, в том числе за деятельностью отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий (п. 2 ст. 12, п. 4 ст. 41 Закона о политических партиях, п. 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации <1>);

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108.

б) Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор), уполномоченной на осуществление контроля за деятельностью средств массовой информации <1>.

--------------------------------

<1> Положение о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 марта 2009 г. N 228 // СПС "КонсультантПлюс".

Контроль за деятельностью общественных объединений и иных некоммерческих организаций со стороны органов юстиции призван обеспечить функционирование зарегистрированных ими организаций в строгом соответствии с Конституцией РФ, действующим законодательством, а также в соответствии с их уставными целями и задачами. Полномочия, формы и методы деятельности контролирующих органов в этой области определены в ст. 38 Закона об общественных объединениях, ст. 38 Закона о политических партиях, ряде других законодательных и подзаконных нормативных актов <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Приказ Минюста России от 30 декабря 2011 г. N 456 "Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации" (ред. 2016 г.) (далее - Административный регламент МЮ РФ) // http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10.06.2016)).

В случае выявления нарушения общественными объединениями законодательства или совершения ими действий, противоречащих их уставным целям, регистрирующий орган, осуществляющий контроль, может вынести им письменное предупреждение с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения и срока устранения указанного нарушения. В случае если в установленный срок эти нарушения не устраняются, орган, внесший соответствующее представление, вправе подать в суд административный иск о приостановлении деятельности или ликвидации общественного объединения.

Деятельность СМИ, согласно ст. 16 Закона о СМИ, может быть прекращена или приостановлена только по решению учредителя либо судом в порядке административного судопроизводства по иску регистрирующего органа - Роскомнадзора <1>.

--------------------------------

<1> См.: Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 29 декабря 2011 г. N 362 "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций государственной услуги по регистрации средств массовой информации" (ред. от 24.11.2014).

Правила подсудности административных дел данной категории сформулированы в основном по территориальному признаку. К подсудности верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа относятся административные дела (ст. 20 КАС РФ):

- о приостановлении деятельности или о ликвидации региональных отделений либо иных структурных подразделений политических партий, межрегиональных и региональных общественных объединений;

- ликвидации местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта РФ;

- запрете деятельности не являющихся юридическими лицами межрегиональных и региональных общественных объединений и местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта РФ.

Верховному Суду РФ подсудны дела (ст. 21 КАС РФ):

- о приостановлении деятельности политических партий, общероссийских и международных общественных объединений;

- ликвидации политических партий, общероссийских и международных общественных объединений;

- ликвидации централизованных религиозных организаций, имеющих местные религиозные организации на территориях двух и более субъектов РФ.

2. Возбуждение производства по административным делам о приостановлении деятельности. Согласно ч. 1 ст. 262 КАС РФ административное исковое заявление о приостановлении деятельности может быть подано органами и должностными лицами, уполномоченными на осуществление контроля за деятельностью общественных объединений или средств массовой информации.

Так, должностные лица центрального аппарата Минюста России и его территориальных органов по результатам контроля вправе обратиться в суд с заявлением:

- о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения по основаниям и в порядке, которые предусмотрены п. п. 1, 2, 3 ст. 39, ст. ст. 41 и 42 Закона о политических партиях;

- признании общественного объединения прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ч. ч. 3, 4, 5 ст. 29 Закона об общественных объединениях; ликвидации общественного объединения по основаниям, предусмотренным ст. 44 Закона об общественных объединениях;

- признании религиозной организации прекратившей свою деятельность в качестве юридического лица по основаниям и в порядке, которые предусмотрены п. 9 ст. 8 ФЗ от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях"; ликвидации религиозной организации либо запрете деятельности религиозной организации в случае выявления в результате осуществления контроля обстоятельств, предусмотренных п. 2 ст. 14 этого Закона;

- ликвидации благотворительной организации в случае неоднократного вынесения ей предупреждения в письменной форме (ст. 20 ФЗ от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях");

- ликвидации некоммерческой организации по основаниям, предусмотренным п. 10 ст. 32 ФЗ от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (неоднократное непредставление некоммерческой организацией в установленный срок контролирующему органу сведений, предусмотренных законом).

В административном исковом заявлении о приостановлении деятельности должны быть указаны:

1) наименование суда, в который подается административное исковое заявление;

2) наименование административного истца - органа публичной власти, должностного лица, место их нахождения;

3) наименование административного ответчика, если административным ответчиком является организация или должностное лицо, место их нахождения; фамилия, имя, отчество административного ответчика, если административным ответчиком является гражданин, его место жительства или место пребывания, дата и место его рождения; номера телефонов, факсов, адреса электронной почты;

4) содержание требований к административному ответчику и изложение оснований и доводов, посредством которых административный истец обосновывает свои требования;

5) установленные законом основания для приостановления деятельности (или ликвидации) и ссылки на фактические данные, основываясь на которых орган или должностное лицо, обратившиеся в суд, пришли к выводу о наличии таких оснований;

6) сведения о территории деятельности местных религиозных организаций, имеющиеся у централизованной религиозной организации, или о территории преимущественного распространения средства массовой информации.

Административное исковое заявление о приостановлении деятельности, поданное от имени соответствующего органа, должно быть подписано его руководителем, а поданное от имени должностного лица - этим должностным лицом.

К административному исковому заявлению о приостановлении деятельности прилагаются документы, подтверждающие указанные в этом заявлении обстоятельства, а также документы, указанные в ст. 126 КАС РФ.

Административный истец, обладающий государственными или иными публичными полномочиями, обязан направить другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении или обеспечить передачу данным лицам копий этих заявления и документов иным способом, позволяющим суду убедиться в получении их адресатом. Административный иск может быть также подан в суд посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

3. Рассмотрение административного дела. Согласно ст. 263 КАС РФ административное дело о приостановлении деятельности подлежит рассмотрению в течение одного месяца со дня принятия административного искового заявления о приостановлении деятельности к производству суда. По этому делу на основании соответствующего заявления (ходатайства) и в порядке, предусмотренном гл. 7 КАС РФ, суд может применить меры предварительной защиты в виде:

- приостановления деятельности соответствующих организации и объединения, средства массовой информации;

- приостановления выпуска и (или) реализации соответствующего печатного издания либо распространения материалов;

- наложения ареста на имущество соответствующих организации, объединения;

- запрещения совершения определенных действий, связанных с деятельностью соответствующих организации, объединения, средства массовой информации.

Предметом спора по данной категории дел являются: а) право на объединение; б) право на свободу информации; в) законность действий субъектов, реализующих эти права, а также исполнение этими субъектами обязанностей, связанных с их использованием.

О времени и месте рассмотрения дела извещаются:

- уполномоченные орган или должностное лицо, обратившиеся в суд;

- руководящий орган политической партии и другого общественного объединения;

- руководитель некоммерческой организации, в отношении которой решается вопрос о приостановлении деятельности или о ликвидации;

- представитель общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, в отношении которых решается вопрос о запрете деятельности;

- учредитель и главный редактор средства массовой информации, а также заинтересованные лица.

Извещение о времени и месте рассмотрения дела не позднее 10 дней до дня судебного заседания размещается также на официальном сайте органа исполнительной власти, осуществляющего функции в сфере регистрации некоммерческих организаций или средств массовой информации, а также публикуется в официальных периодических изданиях.

Суд может рассмотреть административное дело в закрытом судебном заседании. При наличии оснований для этого оно рассматривается в общем порядке, установленном ст. 11 КАС РФ. Неявка в судебное заседание лиц, участвующих в деле, извещенных о времени и месте рассмотрения административного дела, не препятствует его рассмотрению.

4. Решение суда по административному делу о приостановлении деятельности. Решение суда принимается по общим правилам, установленным гл. 15 КАС РФ.

Основанием для прекращения решением суда деятельности средства массовой информации являются неоднократные в течение 12 месяцев нарушения редакцией требований ст. 4 Закона о СМИ, по поводу которых регистрирующим органом делались письменные предупреждения учредителю и (или) редакции (главному редактору), а равно неисполнение постановления суда о приостановлении деятельности средства массовой информации. По заявлению регистрирующего органа деятельность средства массовой информации может быть также приостановлена в связи с нарушением правил, установленных ст. 19.1 Закона о СМИ. Кроме того, деятельность средства массовой информации может быть прекращена в порядке и по основаниям, которые предусмотрены Законом о противодействии экстремистской деятельности.

Прекращение деятельности средства массовой информации влечет недействительность свидетельства о его регистрации и устава редакции (ст. 16 Закона о СМИ).

Общественное объединение и другая некоммерческая организация, так же как и средство массовой информации, могут быть ликвидированы в добровольном порядке (по решению ее высшего руководящего органа) либо принудительно (по решению суда).

В соответствии со ст. 44 Закона об общественных объединениях основаниями принудительной ликвидации общественного объединения или запрета его деятельности являются:

- нарушение общественным объединением прав и свобод человека и гражданина;

- неоднократные или грубые нарушения общественным объединением законодательства либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям;

- неустранение в срок, установленный федеральным органом государственной регистрации или его территориальным органом, нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности общественного объединения.

Структурные подразделения - организации, отделения общественного объединения ликвидируются в случае ликвидации соответствующего общественного объединения.

Специфика политической партии как особого вида общественных объединений состоит в том, что она может быть принудительно ликвидирована только по решению Верховного Суда РФ в случае:

а) невыполнения запрета на создание партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности;

б) неустранения в установленный решением суда срок нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности партии;

в) неучастия политической партии в выборах;

г) несоответствия количества региональных отделений политической партии требованию иметь региональные отделения не менее чем в половине субъектов Российской Федерации;

д) отсутствия необходимого числа членов политической партии (не менее 500 членов);

е) неоднократного непредставления политической партией в установленный срок в федеральный уполномоченный орган обновленных сведений, необходимых для внесения изменений в Единый государственный реестр юридических лиц, за исключением сведений о полученных лицензиях.

Одновременно с решением суда по административному делу о ликвидации общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации по основаниям, предусмотренным законом, регулирующим отношения в сфере противодействия экстремистской деятельности, суд выносит решение об обращении в собственность РФ имущества ликвидируемых организаций, оставшегося после удовлетворения требований кредиторов.

Решение суда об удовлетворении административного иска:

- о ликвидации общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации;

- запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами;

- прекращении деятельности средств массовой информации по основаниям, предусмотренным законом, регулирующим отношения в сфере противодействия экстремистской деятельности, подлежит немедленному исполнению в части прекращения деятельности общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации или в части прекращения поиска, получения, производства и распространения массовой информации средством массовой информации (ч. 3 ст. 264 КАС РФ). Это правило о немедленном исполнении не распространяется на решения суда, прекращающие деятельность общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации или СМИ по основаниям, не связанным с экстремистской деятельностью.

Решение по административному делу о приостановлении само по себе не препятствует лицу, уполномоченному представлять соответствующие организацию, объединение или выступать по вопросам деятельности соответствующего средства массовой информации, обжаловать это решение в апелляционном, кассационном и надзорном порядке, установленном КАС РФ.

Таким образом, административные дела о приостановлении деятельности рассматриваются по общим правилам искового административного судопроизводства в общих судах, установленным КАС РФ. Глава 27 этого Кодекса содержит закрытый перечень процессуальных особенностей разбирательства административных дел о приостановлении деятельности.