Глава 25. Особенности судопроизводства по делам

Об обязательном судебном контроле за соблюдением прав

И законных интересов при реализации отдельных

Административных властных требований к физическим лицам

И ОРГАНИЗАЦИЯМ <1>

--------------------------------

<1> Официальное название этой категории дел в соответствии с ч. 3 ст. 1 КАС РФ "административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям" (далее - дела в порядке судопроизводства об обязательном судебном контроле).

25.1. Юридическая природа административных дел

об обязательном судебном контроле

1. Понятие судопроизводства об обязательном судебном контроле. В судах общей юрисдикции судопроизводство об обязательном судебном контроле представляет собой самостоятельный вид административного судопроизводства наряду с судопроизводством по делам о защите нарушенных или оспоренных прав и законных интересов. Содержание судопроизводства об обязательном судебном контроле составляют производства, имеющие своим предметом достаточно разнородные по своей юридической сущности дела.

В рамках этого судопроизводства законодатель выделяет в КАС РФ семь видов производств по административным искам: а) о приостановлении деятельности - гл. 27; б) о помещении в специальное учреждение иностранного гражданина, подлежащего депортации и реадмиссии, - гл. 28; в) об административном надзоре - гл. 29; г) о госпитализации в недобровольном порядке в психиатрическое учреждение - гл. 30; д) о госпитализации в недобровольном порядке в противотуберкулезную организацию - гл. 31; е) производство по административным делам о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни, - гл. 31.1; ж) о взыскании обязательных платежей и санкций - гл. 32.

Главный признак, объединяющий все эти дела в рамках данного вида административного судопроизводства, - их связь с отдельными административными властными требованиями к физическим лицам и организациям, реализация которых сопряжена с угрозой ограничения их прав, свобод и законных интересов. Необходимость судебного контроля в рамках данного вида судопроизводства проистекает из общей конституционной обязанности государства и его органов признавать, соблюдать и защищать права и свободы граждан и их организаций.

Судебный контроль за соблюдением прав, свобод и законных интересов в процессе реализации исполнительной власти может осуществляться в двух основных формах: а) в форме последующего контроля (a posteriori) за нормативными правовыми актами (нормоконтроль) и правоприменительными административными актами (решениями, действиями или бездействием), затрагивающими права и законные интересы частных лиц, б) в форме превентивного (предварительного) контроля (a priori), предшествующего осуществлению определенных административных действий, связанных с ограничением правового статуса граждан и организаций.

В судопроизводстве по делам о защите нарушенных или оспоренных прав и законных интересов проверка законности административных актов в контексте соблюдения прав осуществляется в форме последующего контроля, т.е. в отношении уже вступивших в силу и действующих административных актов. В судопроизводстве об обязательном судебном контроле главной формой является превентивный контроль, предшествующий исполнению властных требований, содержащихся в правоприменительных актах.

Обозначение рассматриваемых в рамках данного судопроизводства дел, данное в ч. 3 ст. 1 КАС РФ, как дел, связанных с осуществлением обязательного судебного контроля, представляется не совсем удачным. Если исходить из этого обозначения, то можно предположить, что в административном судопроизводстве возможен еще какой-то контроль, который носит необязательный характер. Однако судебный контроль за законностью административных актов - одна из важнейших функций административной юстиции, и суд обязан осуществлять его при разрешении любых административных дел.

Судебный контроль, обозначаемый в КАС РФ как обязательный, осуществляется посредством проверки и санкционирования судом административных действий и решений в судебном заседании. В данном случае судебное санкционирование представляет собой правоприменительную деятельность по принятию в судебном заседании решений, дающих санкцию суда на реализацию отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, предполагающих ограничение их прав и законных интересов.

Эти властные административные требования выражаются в административных решениях, которые характеризуются рядом особенностей:

- носят односторонний характер;

- влекут неблагоприятные для граждан и организаций последствия и сопряжены с ограничением их прав и свобод (помещение в психиатрический или противотуберкулезный стационар, в специальное учреждение, запрет выходить из дома в определенные часы и т.д.);

- в случае неисполнения этих административных требований гражданами или организациями в добровольном порядке административные органы в силу закона не могут принудить к их исполнению без санкции суда.

Исходя из этого модель превентивного (предварительного) судебного контроля предполагает, что административные органы должны обратиться в суд с исковым заявлением о проверке законности их требований и получении санкции суда на совершение определенных неблагоприятных для частных лиц действий, ограничивающих их права и законные интересы.

Соответственно, административное судопроизводство, инициируемое по обращениям органов публичной администрации, преследующих цель добиться судебного санкционирования своих решений, можно обозначить не только как судопроизводство об обязательном или предварительном судебном контроле, но и как судопроизводство по делам о судебном санкционировании административных действий и решений <1>.

--------------------------------

<1> Слово "санкционирование" в русском языке имеет несколько значений: разрешение, дозволение, уполномочение, утверждение, одобрение, допущение. Санкционировать значит дать санкцию кому-нибудь, признать законным, правильным, утвердить (см.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Азъ, 1992).

Понятие "судебное санкционирование" в этом значении получило признание в классических учебниках по гражданскому процессу еще в те времена, когда отдельные дела этой категории (например, дела о госпитализации граждан в недобровольном порядке в стационар) рассматривались в порядке гражданского судопроизводства. При этом введение судебного санкционирования в такого рода случаях рассматривалось как способ повышения гарантированности прав граждан и их защиты <1>.

--------------------------------

<1> См.: Викут М.А., Зайцев И.М. Гражданский процесс России. М., 1999. С. 276 - 277; Гражданский процесс: Учебник для вузов / Под ред. В.В. Яркова. М.: Волтерс Клувер, 2006; и др.

В современных условиях институт судебного санкционирования в отечественном праве приобрел межотраслевое значение. В силу этого построение целостной административно-правовой концепции данного института невозможно без уяснения специфики его понимания в уголовно-процессуальном праве и правовой доктрине зарубежных стран.

В теории уголовно-процессуального права в качестве прототипа юридической конструкции судебного санкционирования рассматривается институт habeas corpus (лат.) ("пусть ты имеешь тело"), зародившийся в англосаксонском праве. Исторически процедура habeas corpus представляет собой форму судебного контроля за соблюдением прав человека при задержании, которая призвана гарантировать каждому лицу, лишенному свободы, право предстать перед судом для проверки им законности и обоснованности задержания. Эта процедура легла в основу международных стандартов, в соответствии с которыми право на свободу личности как фундаментальное право человека может быть ограничено только с использованием судебной процедуры, защищающей лицо от произвола и беззакония <1>.

--------------------------------

<1> См.: ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г.) и ст. 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.).

В отечественной науке уголовного процесса существование института судебного санкционирования сомнений не вызывает и не оспаривается. Имеющие место разногласия касаются лишь значения и роли этого института: одни авторы относят его к разновидности судебного контроля в уголовном судопроизводстве и определяют как контрольное производство <1>, другие рассматривают его как самостоятельную функцию судебной власти, как одну из форм реализации правосудия в уголовном судопроизводстве. Исходя из этого под судебным санкционированием понимается особый вид уголовно-процессуального санкционирования, который представляет собой правоприменительную деятельность суда по принятию в судебном заседании решений (даче санкций) о применении в ходе предварительного расследования преступлений отдельных мер процессуального принуждения или о проведении следственных и иных процессуальных действий, ограничивающих конституционные права, свободы и законные интересы человека и гражданина <2>.

--------------------------------

<1> См.: Якимович Ю.К. Особые производства в уголовном процессе // Вестник. Томск. ун-та. Сер. "Экономика. Юридические науки". 2003. N 4. С. 8 - 10.

<2> См.: Адильшаев Э.А., Жеребятьев И.В., Шамардин А.А. Судебное санкционирование как форма реализации правосудия в уголовном судопроизводстве России: Монография. Оренбург, 2013. С. 23.

Выделяется две группы полномочий суда по уголовно-процессуальному санкционированию:

1) санкционирование применения мер пресечения и иных мер процессуального принуждения. К этой группе, в частности, относятся полномочия по принятию судом решений о заключении под стражу; о применении домашнего ареста; о временном отстранении подозреваемого или обвиняемого от должности; о помещении обвиняемого, не находящегося под стражей, в медицинский или психиатрический стационар для производства соответственно судебно-медицинской экспертизы или судебно-психиатрической экспертизы;

2) санкционирование следственных действий, ограничивающих конституционные права и свободы личности или охраняемую федеральным законом тайну. К этой группе относят, например, принятие судом решений, санкционирующих производство таких следственных действий, как: осмотр жилища при отсутствии согласия проживающих в нем лиц; обыск и (или) выемка в жилище; наложение ареста на корреспонденцию, ее осмотр и выемка в учреждениях связи; контроль и запись телефонных и иных переговоров и др.

При этом согласно имеющимся в уголовно-процессуальной науке концептуальным подходам судебное санкционирование в качестве особого производства предполагает рассмотрение спорного уголовно-процессуального правоотношения, возникающего между сторонами в процессе производства по уголовному делу. В этом случае в качестве предмета спора выступает "вопрос о применении, либо отказе в применении, либо законности применения конкретных уголовно-процессуальных норм" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Татьянина Л.Г., Адильшаев Э.А. Судебное санкционирование как особое производство // Вестник Удмурт. ун-та. "Экономика и право". 2011. Вып. 4. С. 149.

В соответствии с КАС РФ судопроизводство, связанное с судебным санкционированием, также в полной мере можно рассматривать как судопроизводство, имеющее своим предметом спорные публично-правовые отношения. Формальным основанием для этого является отнесение законодателем всех производств, входящих в судопроизводство об обязательном судебном контроле, к исковым состязательным производствам, осуществляемым по общим правилам административного искового процесса с определенными изъятиями и дополнениями. Исходя из этого принятое в судебном заседании решение суда о предоставлении санкции или отказе в такой санкции вполне может рассматриваться как акт административного правосудия.

Утверждение о том, что судебное санкционирование в административном процессе связано с разрешением споров о праве административном, требует дополнительной аргументации в связи с тем, что еще недавно отдельные дела этой категории разрешались в порядке гражданского процесса и относились к разряду бесспорных гражданских производств.

2. Спорный характер административных дел, разрешаемых в порядке судебного санкционирования. Возникновение спорных ситуаций, лежащих в основе дел данной категории, вызвано, с одной стороны, явным или неявным нежеланием граждан и организаций в добровольном порядке исполнить предъявляемые к ним административные требования, которые способны ограничить их правовой статус. С другой стороны, спорный характер этих ситуаций проистекает из того, что орган публичной власти не может собственной силой преодолеть несогласие второй стороны с его требованием, поскольку закон не наделяет этот орган правом самостоятельно без санкции суда принудить частное лицо к исполнению данного требования (например, поместить иностранца, подлежащего депортации или реадмиссии, в спецучреждение, осуществить госпитализацию в недобровольном порядке в психиатрическое учреждение, приостановить деятельность политической партии и др.).

По своей сути все административные дела, разрешаемые посредством судебного санкционирования, связаны с отсутствием у административного органа в данной ситуации привилегии предварительного исполнения. В российском административном праве этот термин не используется, хотя обозначаемая им юридическая конструкция применяется и может быть описана в контексте глобализационных процессов и сравнительного правоведения.

В рамках компаративных исследований административного права исторически выделялось два "чистых" типа (или модели) административных систем: французская и англосаксонская. В своем генезисе они отличались целым рядом характерных признаков, многие из которых стерлись или трансформировались в историческом процессе их сближения. Однако два различия, представляющие интерес в контексте исследуемой проблематики, сохранились. Эти системы различаются не в последнюю очередь тем, что в основе французской системы лежит модель "привилегии предварительного исполнения административных решений", а в основе английской - модель судебного исполнения административных решений.

Суть привилегии предварительного исполнения состоит в том, что публичная администрация вправе осуществлять свои решения самостоятельно, собственной властью, а не при наличии на это санкции суда, т.е. предварительно, до санкционирования этого исполнения судом. Юридическая конструкция этой привилегии такова: принятое публичной администрацией одностороннее решение, неблагоприятное для частного лица, реализуется в отношении этого лица ею самой без какого-либо предварительного обращения в суд за подтверждением правильности этого неблагоприятного решения. Иными словами, если административное требование частным лицом добровольно не исполняется, публичная администрация может сама применить принудительные меры и заставить частное лицо исполнить это требование без санкции суда.

На особенности этого механизма указывал еще в начале XX в. А.И. Елистратов, отмечая, что у администрации есть возможность "прибегать к принудительным мерам по собственному почину, без предварительного судебного постановления, устанавливающего закономерность данного требования" <1>.

--------------------------------

<1> Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917. С. 167.

Отличительной чертой административной системы английского типа является судебное исполнение административных решений. Это означает, что публичная администрация по общему правилу не может осуществлять свои решения, неблагоприятные для частного лица, своей собственной властью. Если административным органом принимается неблагоприятное для частного лица решение и частное лицо не исполняет его добровольно, то орган не может своей властью применить принудительные меры для устранения спорной ситуации и исполнения своего решения. Он обязан обратиться в суд и добиться судебного решения, подтверждающего законность и обоснованность его притязаний к частному лицу и обязывающего исполнить его решение. В соответствии с этим правилом односторонние решения публичной администрации не имеют в принципе собственной исполняющей силы. Они не могут быть принудительно исполнены без предварительного решения суда.

Представленные описания этих двух моделей административных систем основываются на их исходных, оригинальных характеристиках. На протяжении XX в. имели место их сближение и взаимовлияние, усилившиеся в начале XXI в. под воздействием процессов глобализации. В плане механизма исполнения административных решений наибольшие шаги к сближению сделаны в административной системе французского типа. В целях защиты прав частных лиц сужается сфера действия механизма предварительного исполнения административных решений. В процессе законодательного регулирования происходит сокращение сферы возможностей органов публичной администрации для прямого принудительного осуществления своих требований, неблагоприятных для правового статуса частных лиц и ограничивающих их основные права.

Таким образом, механизм судебного санкционирования в административном праве характеризует такие предусмотренные законом ситуации, в которых принимаемые органами исполнительной власти административные акты, несмотря на то, что обладают исполнительной силой, лишены в то же время исполняющей силы, т.е. использование принудительных мер для их исполнения находится в зависимости от решения суда.

В российской системе права также наблюдается тенденция к сужению сферы действия механизма предварительного исполнения и происходит расширение сферы судебного санкционирования исполнения неблагоприятных для частных лиц административных решений. Эта тенденция отвечает общим положениям ст. 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которой применение мер процессуального принуждения, ущемляющих важнейшие права личности, должно производиться только по судебному решению.

В силу специфики предмета правового регулирования в КАС РФ нашли отражение не все предусмотренные в законодательстве случаи судебного исполнения административных решений. В частности, аналогичный механизм предусматривается ФЗ от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в отношении прекращения размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды; ФЗ от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (п. п. 11, 12 ст. 20) и рядом других законов.

Наличие такого рода законодательных актов свидетельствует о том, что механизм судебного санкционирования характерен и для административного судопроизводства в арбитражном суде. Однако разбирательство подобных дел в АПК РФ в силу ряда причин не выделено в отдельные производства, за исключением производства по делам о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей и санкций (гл. 26).

Таким образом, судебное санкционирование можно рассматривать как самостоятельный институт и вид административного судопроизводства в общем суде, содержание которого составляет деятельность суда по принятию в судебном заседании решений (даче санкций) в связи с реализацией отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, осуществляемая с целью обеспечения их прав и проверки законности предъявляемых требований.

Необходимость этого вида административного судопроизводства вызвана тем, что в силу законодательных положений административный орган не может осуществить свои требования без санкции суда, который решает спорный вопрос о правомерности (или неправомерности) производства принудительных действий по их реализации. Предметом спора является вопрос о применении, либо отказе в применении, либо законности применения конкретных административно-правовых норм, предполагающих ограничение прав и законных интересов граждан и организаций. В качестве органа правосудия суд разрешает конфликтную ситуацию, оценивая в рамках предварительного контроля законность и обоснованность предъявляемых к частному лицу административных требований по административному иску органа, уполномоченного осуществлять эти требования.

Эти требования направлены на вынесение судом решений преобразовательного (конститутивного) характера, например на установление правоотношения по приостановлению деятельности общественной организации или по госпитализации лица в недобровольном порядке в психиатрическое учреждение, на прекращение правоотношения по административному надзору по делам о досрочном прекращении административного надзора, на изменение правоотношения по пребыванию иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении и т.д.

Правоотношения, на установление, изменение или прекращение которых направлены указанные в законе административные властные требования к физическим лицам и организациям, носят административно-правовой характер. В рамках такого правоотношения административный орган получает право на реализацию властного требования, на применение принуждения, а на физическое лицо или организацию ложится подтвержденная судом обязанность подчиниться принудительным действиям и административным ограничениям.

Само отсутствие добровольного исполнения частным лицом предъявляемого властного административного требования, вызвавшее обращение в суд с административным иском, свидетельствует о различном понимании сторонами правоотношения содержания и объема своих прав и обязанностей и возникновении разногласий между ними. Возникший административный спор о правах и обязанностях в рамках данного судопроизводства разрешается посредством проверки судом законности и обоснованности властных требований административного органа, предполагающих ограничение прав и законных интересов частного лица. Только после разрешения этого спора судом посредством подтверждения права одной стороны произвести принудительные действия и обязанности другой стороны им подчиниться орган публичной администрации может на законных основаниях реализовать свои властные требования, связанные с ограничением прав граждан и организаций.

Эта модель, описывающая особенности предмета деятельности суда по судебному санкционированию, находит свое обоснование в научных исследованиях, посвященных изучению отдельных видов производств по данным делам, в частности производства по делам об административном надзоре. Так, А.С. Вельмин приходит к выводу, что предметом производства об административном надзоре является "спор о праве административном в целях установления, изменения или прекращения административного правоотношения между органом внутренних дел и поднадзорным лицом" <1>.

--------------------------------

<1> Вельмин А.С. Производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в гражданском процессе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2014. С. 6 - 7.

3. Особенности административного судопроизводства, связанного с судебным санкционированием. Цель судебной деятельности по санкционированию мер административного принуждения состоит в предотвращении необоснованного умаления прав граждан и организаций, неправомерного ущемления их частных интересов в случаях принудительной реализации административным органом публичного интереса, выражающегося в обеспечении безопасных и стабильных условий существования общества. Механизм судебного санкционирования предназначен для обеспечения баланса публичных и частных интересов при разрешении определенных конфликтных ситуаций, связанных с применением мер административного принуждения в особых, предусмотренных законом случаях.

В этих случаях частный интерес граждан и организаций защищается посредством осуществления самой процедуры предварительного судебного контроля, носящей обязательный характер. Предназначение этой процедуры - проверить наличие оснований для реализации предъявляемых к частным лицам властных административных требований. В рамках этой обязательной процедуры защищается и публичный интерес, причем его защита осуществляется в двух направлениях.

С одной стороны, защищается интерес общества, вызванный необходимостью контроля за поведением субъектов, представляющих потенциальную опасность для личности, общества и государства. Этот публичный интерес состоит, например, в госпитализации лиц, болезнь которых чревата опасностью для окружающих; в административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, с целью профилактики повторных преступных посягательств; в прекращении деятельности СМИ, пропагандирующих культ насилия и жестокости; в ликвидации общественного или религиозного объединения, деятельность которого создает реальную угрозу причинения вреда здоровью граждан, окружающей среде или общественному порядку.

С другой стороны, процедура судебного санкционирования направлена на защиту интереса общества в том, чтобы применение мер принуждения, связанных с реализацией властных административных требований, производилось в точном соответствии с порядком и основаниями, установленными законом, а не произвольно. Тем самым в рамках данной процедуры реализуется публичный интерес в обеспечении законности административной деятельности.

Таким образом, судебное санкционирование в административном судопроизводстве осуществляется в целях защиты частных и публичных интересов, соответственно от необоснованного применения мер административного принуждения и от причинения вреда личности, обществу и государству контролируемыми в силу специального закона субъектами.

В этом контексте суть судебного санкционирования как обязательной процедуры состоит в установлении определенного баланса между публичными и частными интересами. Он позволяет достичь, с одной стороны, ограничения возможного произвола административных органов, уполномоченных на применение мер принуждения при осуществлении контрольной и надзорной деятельности, а с другой - ограничения опасных проявлений поведения граждан и организаций, попадающих в силу закона в сферу этой деятельности.

Судопроизводство по делам о санкционировании (об обязательном судебном контроле) как вид административного судопроизводства включает целый ряд отдельных (особых) производств, которые характеризуются определенными общими чертами:

1) эти производства по отдельным категориям дел инициируются не частными лицами (гражданами и организациями), а органами публичной администрации путем подачи административного искового заявления;

2) они представляют собой процессуальную форму предварительного судебного контроля за административными действиями, который инициируется самими органами публичной администрации и реализуется в рамках обязательной процедуры судебного санкционирования;

3) они имеют своим предметом административные дела, возникающие из спорных ситуаций, в которых по воле законодателя административные решения не обладают собственной исполнимой силой. Орган публичной администрации не может принудить частное лицо к исполнению неблагоприятного для него властного административного требования, которое оно не исполняет добровольно, создавая тем самым спорную ситуацию (отказывается от лечения, не желает покидать страну пребывания, не намерено являться в орган внутренних дел и т.д.). Добиться исполнения своих требований и разрешения спорной ситуации орган публичной власти может только через суд, доказав их обоснованность и законность;

4) в основе этих производств лежит механизм судебного санкционирования, имеющий своей целью обеспечить баланс частных интересов (интересов граждан и организаций, права и свободы которых ограничиваются предъявлением властных административных требований) и публичных интересов, которые могут потенциально пострадать от нежелательной и небезвредной активности субъектов, чьи права и законные интересы предполагается ограничить;

5) судебное решение, которым удовлетворяются заявленные административным органом исковые требования, направлено на то, чтобы преодолеть противодействие (сопротивление) другой стороны, не желающей добровольно исполнять предъявленные административные требования. Суд сам не осуществляет неблагоприятные для частного лица принудительные действия, он только санкционирует (разрешает, подтверждает) их производство.

Таким образом, судопроизводство по делам об обязательном судебном контроле, выделенным в КАС РФ в отдельную группу, реализуется в рамках общей процедуры судебного санкционирования, модель которой может быть описана следующим образом:

если административным органом принимается неблагоприятное для частного лица решение и частное лицо не исполняет добровольно предъявляемые к нему властные административные требования, содержащиеся в его решении, то административный орган не может своей властью применить принудительные меры для реализации своих требований. Он обязан обратиться в суд и добиться судебного решения, обязывающего исполнить его властные административные требования.