23.2. Система судебно-административных производств

по отдельным категориям дел в общем суде

Порядок осуществления административного судопроизводства в общих судах первой инстанции регулируют два вида правовых норм:

1) общие нормы, устанавливающие общие правила административного судопроизводства, обязательные для любой процедуры судебного разбирательства и разрешения любой категории административных дел (разд. I - III "Общие правила производства в суде первой инстанции" КАС РФ);

2) специальные нормы, определяющие особенности видов отдельных производств, выделяемые в зависимости от специфики:

а) отдельных категорий административных дел - разд. IV "Особенности производства по отдельным категориям административных дел" КАС РФ и

б) способа ведения судебного производства - разд. V "Упрощенное (письменное) производство по административным делам" КАС РФ и гл. 11.1 КАС РФ, регулирующая производство по административным делам о вынесении судебного приказа.

В соответствии с КАС РФ в системе административного судопроизводства в зависимости от природы материальных правоотношений материально-правового статуса стороны, инициирующей спор, характера и оснований рассматриваемых требований выделяется два вида судопроизводства:

1) судопроизводство по административным делам о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (далее в целях сокращения - судопроизводство по административным делам о защите нарушенных прав). Этот вид судопроизводства обозначен в ч. 2 ст. 1 КАС РФ, в соответствии с предписаниями которой в рамках этого вида судопроизводства выделяется шесть видов особых, или специальных, производств по отдельным категориям административных дел (гл. 21 - 26). Такого рода производства характеризуются наличием собственных правил и определенными изъятиями из общего процессуального порядка и могут рассматриваться как особые, или специальные, по отношению к общему (ординарному) судопроизводству;

2) судопроизводство по административным делам об обязательном судебном контроле за соблюдением прав и свобод при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (далее - судопроизводство по административным делам об обязательном судебном контроле). Этот вид судопроизводства предусмотрен ч. 3 ст. 1 КАС РФ, исходя из положений которой законодатель выделяет шесть особых, или специальных, производств по отдельным категориям административных дел (гл. 27 - 32). Особенность этого судопроизводства состоит в том, что оно предназначено для проверки законности и санкционирования судом определенных действий органов публичной власти и их должностных лиц.

В рамках этих производств суд осуществляет правоприменительную деятельность по принятию в судебном заседании решений (даче санкций) о реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, ограничивающих права и законные интересы граждан и организаций.

Эти властные административные требования выражаются в административных действиях и решениях, которые характеризуются рядом особенностей:

- носят односторонний и принудительный характер;

- являются неблагоприятными для граждан и организаций и затрагивают их права и свободы;

- не исполняются гражданами и организациями в добровольном порядке;

- административные органы в силу закона не могут принудить граждан и организации к их исполнению без санкции суда.

В результате возникает конфликтная ситуация, обусловленная тем, что у административного органа отсутствует полномочие, обозначаемое в теории административного права как "привилегия предварительного исполнения". Отсутствие этой прерогативы не позволяет органу или должностному лицу без санкции суда осуществить принудительные действия (например, поместить иностранца, подлежащего депортации или реадмиссии в спецучреждение, осуществить госпитализацию гражданина в недобровольном порядке в психиатрическое учреждение, приостановить деятельность политической партии и др.). В силу использования этой конструкции судопроизводство по делам об обязательном судебном контроле может быть обозначено также как судопроизводство по делам о судебном санкционировании, или просто судебное санкционирование.

Таким образом, судебное санкционирование как самостоятельный вид административного судопроизводства представляет собой деятельность суда по принятию решений (даче санкций) о применении отдельных мер принудительного характера, ограничивающих права и законные интересы частных лиц, которая осуществляется в целях проверки законности их ограничения.

Разграничение между судопроизводством по административным делам о защите нарушенных прав и судопроизводством по административным делам об обязательном судебном контроле (судебном санкционировании) как самостоятельными видами административного судопроизводства может быть проведено по двум основным критериям:

1) по субъектам, инициирующим судебный процесс:

а) судопроизводство по делам о защите нарушенных прав инициируется по общему правилу частными лицами (гражданами и организациями); административными ответчиками выступают органы публичной власти и иные субъекты, наделенные публичными полномочиями;

б) судопроизводство по делам о судебном санкционировании инициируется органами публичной власти и иными субъектами, наделенными публичными полномочиями; административными ответчиками выступают граждане и организации;

2) по специальным целям судопроизводства:

а) судопроизводство по делам о защите нарушенных прав имеет первоочередной и непосредственной целью защиту прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных актов органов публичной власти и иных субъектов, наделенных публичными полномочиями, средством реализации которой является контроль законности;

б) судопроизводство по делам о судебном санкционировании непосредственной целью имеет проверку законности принудительных административных мер в связи с возможным неправомерным ограничением ими прав и свобод граждан и организаций.

Несмотря на имеющиеся различия оба эти судопроизводства обладают всеми необходимыми признаками самостоятельного вида административного судопроизводства, представленного целой группой особых производств. В КАС РФ законодатель включил в производство по делам об обязательном судебном контроле ряд дел, относимых ранее в ГПК РФ к делам особого производства, а также к производству по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Наличие спора о праве в этих делах, как и в делах особого производства, господствующая процессуальная доктрина до принятия КАС РФ не признавала. Включив эти дела в производство по делам об обязательном судебном контроле, законодатель не установил в КАС РФ для их рассмотрения и разрешения каких-либо изъятий из искового административного судопроизводства. Такой подход законодателя оправдан, поскольку сущность этого производства как судебного санкционирования состоит в разрешении судом спорного вопроса о применении мер принуждения и совершения действий, ограничивающих права и свободы человека. Таким образом, оба вида судопроизводства в рамках административного судопроизводства имеют своим предметом спор о праве административном, являют собой судебный процесс, в котором разрешается спор (agere iudicium) и определяются законодателем как исковые. Соответственно входящие в них производства по отдельным категориям административных дел носят исковой характер.

Исходя из этого модель системы административного судопроизводства в общем суде в соответствии с КАС РФ может быть представлена следующим образом: