Часть II. Правовое регулирование отдельных видов производств в судебном административном процессе

Раздел V. Система административного судопроизводства

В суде первой инстанции

Глава 23. Концептуальные вопросы построения системы административного судопроизводства в суде первой инстанции

23.1. Понятие производства и его место

в системе административного судопроизводства

В современной процессуальной теории и законодательстве понятие "производство" используется в двух значениях.

1. Производство - это часть, стадия процесса, включающая совокупность процессуальных действий, направленных на достижение самостоятельной цели (например, производство в суде первой инстанции, апелляционное производство и т.д.).

2. Производство - это вид процесса по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм.

Существование различных судебных производств отражает дифференциацию процессуальной формы административного судопроизводства. Эти производства образуются в результате разделения на законодательном уровне процессуального порядка рассмотрения и разрешения административных дел судом исходя из следующих особенностей:

а) материального правоотношения, лежащего в основе такого дела;

б) предмета судебной защиты и характера требований;

в) способа судебной защиты;

г) цели судебной деятельности.

При выделении производства как вида процессуальной деятельности, направленного на разрешение определенной категории административных дел, может использоваться один или несколько этих критериев одновременно.

Исходя из этого производство как элемент структуры административного судопроизводства представляет собой особую форму судебно-административного процесса по разрешению административных дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм. Определенная совокупность отдельных производств, т.е. производств, отличающихся определенными особенностями и объединенных одним общим признаком, например спецификой судебной юрисдикции или целью судебной деятельности, может быть обозначена как вид административного судопроизводства.

Таким образом, необходимо различать вид производства в административном судопроизводстве и вид административного судопроизводства.

Понятие "вид судопроизводства" используется в двух значениях:

во-первых, им довольно часто обозначаются предусмотренные ст. 118 Конституции РФ формы осуществления судебной власти, и в этом случае выделяются в качестве видов судопроизводства гражданское, административное, уголовное и конституционное судопроизводство;

во-вторых, понятие "вид судопроизводства" используется для выделения структурных образований внутри отдельных форм осуществления судебной власти и в этом случае используются такие понятия, как "вид гражданского судопроизводства", "вид административного судопроизводства", и т.д.

Вид административного судопроизводства складывается из ряда таких относительно простых структурных единиц, как производства. Каждое производство в качестве формы судебно-административного процесса характеризуется особой природой материального правоотношения (спора), характером и основаниями рассматриваемых судом требований, спецификой возбуждения и рассмотрения дела, использования отдельных средств защиты, особенностями содержания выносимого итогового судебного акта и его исполнения и т.д. Оно может характеризоваться определенными специфическими полномочиями суда, субъектами обращения в суд, юридическими последствиями судебных решений и т.д.

Виды производств, для регулирования которых наряду с общими нормами используются специальные процессуальные правила, определяются в первую очередь исходя из категорий рассматриваемых административных дел. Использование специальных норм для регламентации производств означает, что каждое производство конкретного вида образует нормативно-процессуальный институт, играющий существенную роль в организации порядка административного судопроизводства.

Таким образом, вид производства - это определяемый характером материально-правовых отношений и спецификой материально-правового спора особый процессуальный порядок возбуждения, рассмотрения и разрешения судами административных дел определенных категорий. К числу видов производств, характеризующихся особым процессуальным порядком разрешения дел отдельной (особой) категории и способом защиты права можно отнести, например, производство об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части (гл. 21 КАС РФ) и производство об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (гл. 22 КАС РФ). В рамках этих производств право защищается специальными, предусмотренными законом способами: а) путем признания недействующим нормативного правового акта; б) признания незаконным решения, действия (бездействия) органа публичной власти, должностного лица, государственного или муниципального служащего и предписания, обязывающего их устранить допущенное нарушение.

Вид административного судопроизводства, как правило, включает в себя несколько видов производств, имеющих похожую материально-правовую природу и характеризуется самостоятельными задачами, средствами и способами обеспечения законности, защиты субъективных публичных прав и законных интересов, а также вытекающими из этого процедурными особенностями. В качестве видов административного судопроизводства могут быть представлены два основных судопроизводства по административным делам, классифицированным в ч. ч. 2, 3 ст. 1 КАС РФ и являющимся предметом определенных групп производств, которые регулируются соответственно в гл. 21 - 26 и 27 - 32 КАС РФ.

В рамках административного судопроизводства выделенные законодателем производства и виды административного судопроизводства образуют определенную систему, которая основывается на единых принципах и призвана решать единые задачи различными способами. Эта система выражает процессуальные условия и порядок деятельности субъектов административного судопроизводства и структурирует процессуальные отношения в виде комплекса производств по административному делу, состоящего из общего (ординарного) порядка административного судопроизводства и его дифференцированных видов.

Система административного судопроизводства в общем суде в соответствии с КАС РФ может быть представлена как структурируемая по двум основаниям:

а) по формальному критерию, исходя из которого выделяется в зависимости от уровня сложности три вида административного судопроизводства - ординарное, упрощенное (письменное) и приказное;

б) по предметному критерию, выражающему специфику спорных материально-правовых отношений и особенности приоритетных задач в рамках общих задач административного судопроизводства.

Дифференциация административного судопроизводства на три вида по формальному критерию обусловлена не природой материального правоотношения (спора), характером и основаниями рассматриваемых требований, а особенностями процессуальной "технологии" и целями процессуальной экономии.

Ординарное, или общее (обычное), административное судопроизводство - это процедура судебного разбирательства в соответствии с развернутым и детально прописанным процессуальным порядком, предполагающим движение процесса по строго регламентированным стадиям и в максимально возможные по длительности сроки, которое обеспечивает полноценные гарантии защиты прав и законных интересов сторон и снижает вероятность судебных ошибок при установлении фактических обстоятельств. Это судопроизводство может быть также обозначено как полное административное судопроизводство, которое (в сравнении с упрощенным, или сокращенным, видом судопроизводства) характеризуется обстоятельностью, полнотой используемых судебных процедур и процессуальных сроков, развернутым во времени движением стадий процесса и устным разбирательством дела в судебном заседании.

Отличие упрощенного (письменного) вида административного судопроизводства от его ординарного (полного) вида выражается в ряде характеристик:

- письменная форма производства, которая предполагает рассмотрение дела судом по существу без проведения судебного заседания, вызова сторон и заслушивания их позиций;

- в рамках письменного производства отдельные стадии и сроки рассмотрения административного дела имеют более сжатый и сокращенный характер относительно ординарного судопроизводства;

- установление фактов, имеющих значение для административного дела, оценка доказательств и формулирование правовых выводов производятся исключительно на основании предоставленных сторонами документов, минуя стадию судоговорения;

- в отличие от ординарного вида административного судопроизводства состязательность сторон носит характер обмена письменными документами.

Таким образом, существенным признаком упрощенного административного судопроизводства, отличающим его от ординарного, является сокращение отдельных сроков судебного разбирательства и письменная форма как способ (технология) ведения судебно-административного процесса.

Упрощенное административное судопроизводство в качестве самостоятельного вида административного судопроизводства представляет собой форму судебного процесса, которая характеризуется четко выраженным сочетанием средств его упрощения и ускорения, образующих в своей совокупности самостоятельный способ разрешения административных дел относительно ординарного порядка отправления правосудия. Упрощенное административное судопроизводство - это форма судебного административного процесса, которая предназначена для разрешения административных дел в сокращенные сроки и по упрощенным правилам, отличающимся от ординарного судопроизводства.

В современных условиях упрощенное судопроизводство является формой осуществления правосудия, которая имеет специфические черты, возникшие в связи с переходом общества на новый уровень развития информационных технологий и необходимостью организации способа взаимодействия в судопроизводстве, отвечающего динамике происходящих общественных процессов.

При этом упрощенное судопроизводство при наличии законных оснований в необходимых случаях может быть трансформировано в ординарное (общее) судопроизводство. Принятое в рамках упрощенного производства решение после вступления его в законную силу по своим правовым последствиям ничем не отличается от обычного судебного решения, в том числе и порядком исполнения.

Особую комбинацию критериев - предметного и формального - использовал законодатель для выделения в КАС РФ производства по административным делам о вынесении судебного приказа (гл. 11.1). Судебный приказ - это судебный акт, вынесенный судьей единолично на основании заявления по требованию взыскателя о взыскании обязательных платежей и санкций (ч. 1 ст. 123.1 КАС РФ). С одной стороны, приказное производство относится к одной из форм упрощенного производства, поскольку вопрос о выдаче приказа решается в упрощенной форме вне судебного заседания. С другой стороны, приказное производство выделяется по предметному признаку исходя из особой категории споров по требованию взыскателя о взыскании обязательных платежей и санкций.

Таким образом, административное судопроизводство как процессуальная форма представляет собой нормативно-установленный порядок, структурированный как система производств, включающих совокупность правил и условий отправления административного правосудия. Наибольшую дифференциацию оно получает по предметному критерию. Использование этого критерия для построения системы качественных судебно-административных процедур позволяет законодателю максимально учесть специфику административных споров с целью их эффективного и справедливого разрешения.

Дифференциация административного судопроизводства на виды судопроизводства и производства по отдельным категориям административных дел, с одной стороны, привела к значительному усложнению структуры судебно-административного процесса, а с другой стороны, сделала процесс более гибким, учитывающим особенности отдельных категорий административных дел.

В этом структурном измерении правовое оформление системы административного судопроизводства в судах общей юрисдикции и судах специальной юрисдикции (арбитражных и военных) характеризуется определенным своеобразием.