Тема 1. Место кас Статья Туманова Из жизни законодательных клонов

РАССМОТРЕНИЕ СООТВЕТСТВУЮЩИХ ДЕЛ ВПОЛНЕ ЭФФЕКТИВНО ПРОИСХОДИЛО ПО ПРАВИЛАМ ГПК РФ.

— Если бы потребность в КАС РФ и правда существовала, то очевидно, что в нем необходимо было закрепить положения, регулирующие порядок рассмотрения административных дел иначе, чем это предусмотрено ГПК РФ. этот закон в значительной мере повторяет положения ГПК РФ и АПК РФ.

— Нельзя в связи с этим не согласиться с метким высказыванием Александра Боннера, обратившего внимание, что на основании ГК РФ законы и другие нормативные акты не являются объектами авторских прав. Если бы не данное обстоятельство, тут впору было бы вводить понятие законодательного плагиата.

— Алла Сергун справедливо указывала, что авторы законопроекта КАС РФ обосновывают необходимость его принятия тем, что при рассмотрении соответствующих дел существует потребность в активности суда, предоставлении ему права самому истребовать доказательства, осуществлять контроль развития процесса и распорядительных действий сторон, права выйти за пределы оснований и доводов заявителя при проверке нормативных и ненормативных актов. Однако они умалчивают, что все эти права суду давно предоставлены и Гражданским, и Арбитражным процессуальными кодексами

— Клон искаженный. В частности, речь идет о том, что, по-видимому, авторы КАС РФ, стремясь избежать буквальных повторений уже имеющихся законов-оригиналов (ГПК РФ и АПК РФ), пытались их положения пересказать, как говорится, своими словами. Пересказ на иной лад абсолютно правильного и емкого правила, содержащегося в ч. 2 ст. 3 ГПК РФ, согласно которому "отказ от права на обращение в суд недействителен". В версии КАС РФ правило звучит уже иначе: "Принуждение к отказу от права на обращение в суд является недопустимым". То есть получается, что от права на обращение в суд в принципе отказаться можно, но к этому лишь нельзя принуждать (хотя исконно право на обращение в суд относилось к тем правам, от которых отказаться нельзя. Правообладатель может такое право не реализовывать, но нереализация и отказ от права — это далеко не одно и то же).

— КАС РФ содержит некоторые новые положения, которые регулируют те или иные вопросы лучше, чем ГПК РФ. Например, в соответствии с КАС РФ, в отдельных случаях суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда первой инстанции и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции (аналогичного правила в ГПК РФ нет). Можно привести и некоторые иные примеры удачных норм.

— Некоторые их них подчеркивают, что в тех случаях, когда положения КАС РФ очевидно идут вразрез со здравым смыслом, они поступают по старинке, т. е. руководствуясь ГПК РФ.

Громошина о месте административного судопроизводства в правовой системе

— Для административного судопроизводства сегодня характерен дуализм регламентации. Конечно же, основной нормативный акт, регули- рующий в настоящее время административное судопроизводство, – это – КАС РФ. Однако нельзя забывать о третьем разделе АПК РФ, который называется «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений».

— В названных выше нормативных актах присутствуют два принципиально разных подхода. В главе 25 АПК предусматривается рассмотрение дел об административных право- нарушениях, а в ст. 1 КАС четко обозначено, что его положения не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях. Возникает вопрос: какое из положений верно?

— Ответ зависит от установления сущности, с одной стороны, производства по защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций и, с другой – производства по делам об административных правона- рушениях.

Сущность указанных производств заметно различается. Об этих различиях цивилисты-процессуалисты писали немало, показывая чуждость для арбитражного, т.е. цивилисти- ческого, процесса производства по делам об административных правонарушениях.

— Возвращаясь к вопросу о разграничении сущности административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях (но уже с теорети- ческих позиций), отметим, что для понимания различий надо учитывать типологию процессов. В теории права доказано, что процесс есть там, где происходит реализация материального охранительного правоотношения, последние подразделяются на уголовно-правовой и гражданско-правовой типы (В. Н. Протасов). В соответствии с выделением двух типов материаль- ных охранительных правоотношений надлежит выделять и два типа процесса – уголовно-правовой и гражданско-правовой (цивилистический).

Административное судопроизводство относится к цивилистическому типу процесса, а произ- водство по делам об административных право- нарушениях – к уголовно-правовому (именно типу, а не уголовному судопроизводству).

В административном судопроизводстве реализуются материальные охранительные отношения гражданско-правового типа.

— Это «духовное сродство» в последующем столетии многократно подтвердилось, во-первых, тем, что производство из административных и иных публичных правоотношений зародилось именно внутри процесса гражданского. Во-вторых, с 2002 г. административному судопроизводству «не тесно» в одеждах цивилистического Арбитражно-про- цессуального кодекса. В третьих, «чуть-чуть поскреби КАС – вылезает ГПК».

— Т. В. Сахновой: «Вне зависимости от оценки Кодекса административного судопроизводства факт его принятия свидетельствует о законода- тельном обособлении части судебных процессу- альных процедур, которые в силу данного факта обретают значение специальных процедур – и в этом своем качестве иллюстрируют унифи- кацию и дифференциацию цивилистического процесса как двуединую тенденцию. Никакой новой («нецивилистической») процессуальной формы данным обстоятельством не создается (и не может быть создано) по онтологическим и гносеологическим причинам. Единство цивилистического

процесса предопределено всей онтологией его становления и развития»

Административное судопроизводство в Российской Федерации: миф или реальность, или спор процессуалиста с административистом

Боннер Александр Тимофеевич,

— По мнению Ю.Н. Старилова, с декабря 1993 г. конституционно-правовая норма о формах реализации судебной власти в России (ст. 118 Конституции РФ) требовала учреждения в стране административных судов и создания полноценной системы административного судопроизводства. Специалистам хорошо известно, что в целом вполне добротный проект Конституции в ударном темпе был подготовлен небольшой группой близких к Президенту Б.Н. Ельцину юристов. Но все хорошо не бывает. Не обошлось и здесь без отдельных пробелов, противоречий и не вполне понятных или даже в каком-то смысле загадочных норм. Одной из них как раз и стала ч. 2 ст. 118 Конституции, в которой записано, что судебная власть осуществляется посредством не только конституционного, гражданского и уголовного, но еще и таинственного административного судопроизводства.

"До настоящего времени административное судопроизводство, являясь важнейшим административно-правовым средством обеспечения и защиты публичных интересов, не определено нормативно, что вызывает постоянные споры и двусмысленности в теории. Развитие в течение последних лет в России процессуального права и законодательства заставляет ученых вновь задуматься над термином "административное судопроизводство", который содержится в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ (

"...в ст. 126 Конституции РФ содержится термин "административные дела, подсудные судам общей юрисдикции". Однако... в данном случае, видимо, под ним понимаются дела об административных правонарушениях. Хотя в конечном счете весьма трудно предполагать, что имел в виду законодатель, закрепляя в конституционно-правовых нормах термины "административное судопроизводство" и "административные дела".

Думается, что российский законодатель 10 лет назад в ст. 118 Конституции РФ назвал административным судопроизводством производство по делам об административных правонарушениях.

— Вывод замечательный! Оказывается, явно неудачно сформулированная и совершенно непонятная норма, позволяющая толковать ее, в сущности, как угодно, может содержать в себе блистательную законодательную идею.

— "Что же вышло в итоге многолетней дискуссии по проблемам административных судов и административного судопроизводства? - вопрошает проф. Ю.Н. Старилов. - Административных судов не учредили. 

Строго говоря, КАС можно и нужно было бы принимать при одновременном наличии четырех условий:

1. суды Российской Федерации рассматривают значительное количество споров публично-правового характера;

2. эти споры настолько специфичны, что для их рассмотрения и разрешения традиционная гражданско-процессуальная форма оказалась совершенно непригодной;

3. взамен нее правовая теория разработала, а законодатель принял принципиально иную административно-процессуальную форму, оптимально приспособленную для рассмотрения данной категории дел. Ее применение в значительно большей степени гарантирует установление действительных обстоятельств административных дел, позволяет практически безошибочно определять законность или незаконность оспариваемых правовых актов, защищать нарушенные или оспоренные права и свободы субъектов российского права и выносить по этим делам законные, обоснованные и справедливые судебные решения;

4. в стране создана обусловленная реальной необходимостью специальная система административных судов.

Однако в действительности ни одного из сформулированных выше условий для принятия КАС не существует.

Почему же все-таки одновременно с КАС либо до него в стране не была создана система административных судов? Ведь "счастье было так возможно, так близко". 21 сентября 2000 г. проект Федерального конституционного закона N 7886-3 "О федеральных административных судах в Российской Федерации" (далее - проект N 7886-3) был внесен в Государственную Думу Верховным Судом РФ. Первоначально он продвигался по коридорам Государственной Думы буквально с космической скоростью.. Но затем проект был надолго положен под сукно. И в итоге 11 июня 2013 г. он был снят с рассмотрения Государственной Думы и возвращен в Верховный Суд РФ

Формально-юридическое объяснение этого содержится в заключении Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству. Комитет указал, что на рассмотрении Государственной Думы находится внесенный Президентом РФ и принятый в первом чтении 21 мая 2013 г. проект Федерального закона N 246960-6 "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации", а также законопроекты, входящие с ним в один пакет.

Указанные законопроекты направлены на максимально полное осуществление нормативного правового регулирования института административного судопроизводства, детально устанавливают процессуальный порядок рассмотрения судами дел, возникающих из публичных правоотношений, и регулируют весь спектр отношений в соответствующей отрасли законодательства.

Но ведь в послуживших причиной для этого проектах, ныне ставших законами, речь идет лишь о процедуре рассмотрения административных дел. При этом, конечно же, имелось в виду, что такие дела будут рассматриваться в специально созданных административных судах. Но об административных судах в уже принятых законах не сказано ни слова.

Споров публично-правового характера на рассмотрение отечественных судов поступает относительно немного <

Остановимся на минутку, читатель, и попробуем осмыслить приведенную информацию. Даже если названные цифры верны (а они по ряду моментов вызывают серьезные сомнения), то неужели для рассмотрения каких-то 350 тыс. дел в год нужно было создавать от 600 до 700 федеральных межрайонных административных судов и 21 федеральный окружной административный суд?

— В связи с обсуждением данной проблемы вспоминается ситуация, сложившаяся в науке советского права в 1960 - 1970-х гг. и, как видится теперь, не лишенная доли юмора. В тот период представители чуть ли не всех обделенных процессуальными кодексами отраслевых дисциплин вдруг стали стремиться к законодательному отделению и закреплению соответствующих процессуальных форм. Исследователи дружно ссылались на положение К. Маркса о соотношении материального права и процесса, содержащееся в его ранней статье "Дебаты по поводу закона о краже леса" <14>, причем из его довольно большой по объему статьи, как правило, приводился один и тот же небольшой отрывок: "...материальное право, однако, имеет свои необходимые, присущие ему процессуальные формы... Судебный процесс и право так же тесно связаны друг с другом, как, например, формы растений связаны с растениями, а формы животных - с мясом и кровью животных.

Что же касается "необходимых, присущих материальному праву процессуальных форм", то из статьи К. Маркса четко следует, что речь идет об обусловленности права и процесса экономическим строем общества, а вовсе не о вопросах юридической техники.

— Какие еще положительные моменты можно отметить в КАС? В соответствии с его ст. 9 при рассмотрении административных дел суд должен обеспечивать торжество не только законности, но и справедливости. Правда, по поводу того, что следует понимать под справедливостью как юридическим понятием и каким должно быть соотношение законности и справедливости в практической правоприменительной деятельности, КАС молчит.

— Часть 2 ст. 59 КАС называет в числе средств доказывания электронный документ. Это совершенно правильно. Де-факто электронные документы уже относительно давно используются в судебной практике по гражданским и административным делам. Но опять же по поводу того, что такое электронный документ и каковы правила использования данного средства доказывания, КАС ничего не говорит.

— соответствии с ч. 2 ст. 45 КАС лица, участвующие в деле, вправе направлять в суд заявления, ходатайства, иные документы, связанные с рассмотрением административного дела, в электронном виде. Но что потом делать с такого рода документами получившему их суду? Ответа на этот вопрос в Кодексе также нет. Исходя из практики арбитражных судов поступающие в них электронные документы переводятся техническим персоналом в бумажную форму и пополняют собой традиционное бумажное дело. Затрата времени, сил и материальных ресурсов колоссальная!

— Административное судопроизводство означает новый этап в развитии не только общего административного права, но и, конечно, административного процессуального права <26>.

В связи с приведенной цитатой любопытно было бы уточнить: существовали ли "правовые порядки в разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений" в период рассмотрения их на основе ГПК? Разумеется, существовали и минимально отличались от процессуального порядка, установленного ныне КАС. Интересно было бы также узнать, в чем заключается "административно-процессуальная форма" разрешения публично-правовых споров и чем она кардинально отличается от применявшейся до недавнего времени для разрешения таких споров гражданско-процессуальной формы. Если попытаться сравнить нормы КАС и ГПК РФ, то нельзя не увидеть, что они удивительно похожи друг на друга.

По сравнению с ГПК, КАС не содержит почти ничего нового.

Согласно подсчетам аспирантки кафедры гражданского и административного судопроизводства МГЮА М.С. Караськиной, объем совпадений структуры КАС со структурой ГПК РФ составляет 84,6%.

Так называемый административный иск не слишком отличается от обычного иска. Соответственно, не было смысла принимать КАС, предназначенный для рассмотрения крайне ограниченного числа административных исков и повторяющий положения ГПК. В существовании этого Кодекса нет ни малейшей необходимости в силу множества причин.

Системы административных судов нет, и вряд ли в ближайшее время она будет создана, а КАС, по сути, является неким слепком с ГПК.

Далее автор сравнивает положение сторон в гражданском и административном процессе и не находит между ними принципиальных отличий: "Начнем с положения сторон. Сходство с гражданским процессом состоит здесь в том, что и в адм. процессе имеются две спорящие о праве стороны, различием же является тот факт, что в последнем одною из сторон всегда представляется интерес публичный, право публичное, другою же - также всегда являются интересы и права частные; в подавляющем большинстве случаев первые представляются адм. органом, действующим при этом не как частное лицо, а именно в качестве государственного органа; на практике почти всегда бывает, что частное лицо является истцом, админ. орган ответчиком, но это, конечно, не исключает возможности и обратного соотношения сторон, в котором частное лицо будет ответчиком, а адм. орган истцом"

Ведь за исключением нововведенных терминов "административный иск", "административный истец" и "административный ответчик", нормы КАС принципиально не отличаются от норм ГПК, включая правила подраздела III раздела II ГПК, ныне признанные утратившими силу. Разрешают административные иски те же самые судьи, которые рассматривают иски гражданские и обладают тем же набором юридических знаний и умений и аналогичным судейским менталитетом.

Таким образом, как мы старались показать, КАС в отсутствие системы административных судов абсолютно не нужен. Более того, по некоторым моментам он еще и вреден, поскольку порой затрудняет определение необходимой в конкретном случае формы судебной защиты.

В частности, речь идет о следующем.

Как мы уже говорили, КАС РФ введен в действие с 15 сентября 2015 г. Менее чем через два месяца после этого вдогонку КАС в областные и им соответствующие суды было направлено письмо Верховного Суда РФ от 05.11.2015 N 7-ВС-7105/15 (далее - письмо), содержание которого в сопроводительном документе обозначено как "информация по категориям гражданских дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции в исковом порядке". Что же касается самого сопроводительного документа, то ему дан заголовок "Категории дел, вызывающие вопросы по определению вида судопроизводства и рассматриваемые судами общей юрисдикции в исковом порядке". Определенную необычность письму придает то, что, хотя его содержание и согласовано с судебными коллегиями по гражданским, административным делам и по экономическим спорам, оно подписано председателем судебного состава Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ В.В. Горшковым.

В двух вводных абзацах письма внимание нижестоящих судов обращалось на то, что "критерием правильного определения вида судопроизводства (исковое или административное), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, оспаривающих решения, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иных государственных органов, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, является характер правоотношений, который предопределяется не только участием в них в качестве одного из субъектов таких органов, но и тем, что участники таких правоотношений не обладают равенством и один из них наделен властными полномочиями по отношению к другому. При этом избранная лицом форма обращения в суд (подача административного искового заявления или искового заявления) не является определяющей для возбуждения гражданского или административного судопроизводства.

Учитывая, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (статья 8 Гражданского кодекса Российской Федерации), споры об осуществлении этих прав, соединенные с требованиями о признании недействительными (незаконными) ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, и являющихся основанием их возникновения, а также споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства".

Последующий текст письма разбит на три раздела:

"1. Рассмотрение в исковом порядке гражданских дел, вызывающих вопросы по определению вида судопроизводства. <...>

2. Рассмотрение в исковом порядке трудовых, пенсионных и социальных дел, вызывающих вопросы по определению вида судопроизводства. <...>

3. Рассмотрение в исковом порядке семейных дел и дел о защите прав детей, вызывающих вопросы по определению вида судопроизводства",

в каждом из которых перечисляются категории дел (в общей сложности их свыше тридцати), которые, по мнению судьи В.В. Горшкова и Верховного Суда в целом, должны рассматриваться в порядке не административного, а гражданского судопроизводства.

Текст письма был немедленно принят на вооружение нижестоящими судами. В определениях судов первой и апелляционной инстанций в качестве мотивировки необходимости рассмотрения того или иного конкретного дела в порядке гражданского либо, напротив, административного судопроизводства, как правило, цитируются или пересказываются два процитированных вводных абзаца письма, причем текст самого письма в ряде случаев понимается совершенно по-разному. Но во всем ли прав Верховный Суд?

Вот достаточно характерное дело, из которого ясно видно, как одновременное действие двух конкурирующих Кодексов порой запутывает не только заинтересованных лиц, но и самих судей. До разрешения дела по существу они порой совершенно непроизводительно тратят как собственное, так и заинтересованных лиц время, чтобы определить, в каком процессуальном порядке дело следует разрешить.

Ж.Е. и Ж.Д. обратились в Железнодорожный районный суд г. Новосибирска с административным исковым заявлением. Они просили признать незаконным решение департамента земельных и имущественных отношений мэрии г. Новосибирска, обязать департамент утвердить на кадастровой карте схему расположения конкретного земельного участка, а также подготовить проект межевания соответствующей территории. В принятии административного иска на основании п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС было отказано, так как, по мнению судьи, это заявление должно рассматриваться и разрешаться в ином судебном порядке.

В частной жалобе истцы указали, что судом не был принят во внимание тот факт, что реализовать право на судебную защиту, кроме как в порядке административного судопроизводства, они не могут. Для искового порядка отсутствует предмет иска, так как в настоящее время земельный участок с индивидуальными характеристиками отсутствует. Ввиду отсутствия предмета иска <37> не представляется возможным определить цену иска и оплатить государственную пошлину, что повлечет оставление судом заявления без движения. Административные истцы полагали, что спора о праве на земельный участок в данном случае нет. Они обжалуют исключительно решение органа государственного управления, отказавшего в их просьбе.

<37> В данном случае в качестве предмета иска административные истцы неточно указали материальный объект иска, который входит в предмет иска в качестве его составной части.

Отклоняя частную жалобу, судебная коллегия по административным делам Новосибирского областного суда, в частности, указала: "...судья пришел к выводу об отказе в принятии административного искового заявления, поскольку требования Ж.Е. и Ж.Д. не относятся к требованиям, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства. Судебная коллегия полагает выводы суда правильными.

...критерием правильного определения вида судопроизводства (исковое или административное), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, оспаривающих решение, действия (бездействие) органа государственной власти или должностного лица, является характер правоотношений, который предопределяется не только участием в них в качестве одного из субъектов таких органов, но тем, что участники таких правоотношений не обладают равенством и один из них наделен властными полномочиями по отношению к другому. При этом избранная лицом форма обращения в суд (подача административного искового заявления или искового заявления) не является определяющей для возбуждения гражданского или административного судопроизводства.

Учитывая, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 8 ГК РФ), споры об осуществлении этих прав, соединенные с требованиями о признании недействительными (незаконными) ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, и являющихся основанием их возникновения, а также споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.

Как следует из административного иска Ж-вых, оспаривая принятые решения государственных органов, истцы просят предоставить им земельный участок в собственность.

Следовательно, судебная коллегия полагает правильными выводы судьи о том, что требования подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку имеет место спор о праве" <38>.

<38> Определение судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 19.01.2016 по делу N 33а-820-2016.

Между тем решение вопроса о предоставлении земельного участка в собственность в соответствии с действующим законодательством относится к компетенции властной структуры, чье бездействие было оспорено истцами в судебном порядке. Какого-либо спора о праве гражданском (земельном) между заинтересованными лицами нет. И иск гражданский, в отличие от иска административного, им предъявить просто не к кому. Если же речь идет о простом переименовании сторон спорного и в первую очередь отнюдь не гражданского, а публично-правового отношения, то ответ на этот вопрос, и ответ совершенно верный, уже дан в письме ВС РФ и воспроизводящем его определении судебной коллегии по административным делам. В названных документах совершенно правильно подчеркивается, что "избранная лицом форма обращения в суд (подача административного искового заявления или искового заявления) не является определяющей для возбуждения гражданского или административного судопроизводства". Представляется, что в данном случае уважаемые высокие судебные структуры противоречат сами себе. Если назвать вещи своими именами, то процессуальные действия, о которых идет речь как в письме ВС РФ, так и в определении коллегии областного суда, в сущности, главным образом сводятся к переименованию процессуального документа, которым надлежало возбудить настоящее дело.

В рассматриваемом нами аспекте определенный интерес представляет и следующее дело. Луховицкий городской прокурор обратился в суд в интересах И.Ю. Лесного с требованиями к администрации Луховицкого муниципального района о признании незаконным и недействующим п. 10 Постановления администрации Луховицкого муниципального района Московской области от 26.08.2015 N 1461 "Об исключении из списка граждан, указанных в части 2 статьи 1 Закона Московской области от 26 июля 2006 г. N 125/2006-ОЗ", об обязании изменить Постановление, исключив из него п. 10.

Определением судьи Луховицкого районного суда Московской области от 27.11.2015 в принятии указанного заявления было отказано. В апелляционном представлении Луховицкий городской прокурор просил об отмене определения судьи, ссылаясь на его незаконность.

Обсудив доводы представления, судебная коллегия пришла к следующему выводу:

"Разрешая вопрос о порядке рассмотрения требований Луховицкого городского прокурора об оспаривании пункта 10 Постановления администрации Луховицкого муниципального района Московской области от 26 августа 2015 г. N 1461 "Об исключении из списка граждан, указанных в части 2 статьи 1 Закона Московской области от 26 июля 2006 г. N 125/2006-ОЗ", судья обоснованно исходил из того, что в данном случае имеет место спор между администрацией Луховицкого муниципального района и Лесным И.Ю. в отношении права Лесного на обеспечение жилым помещением за счет средств федерального бюджета. Каких-либо оснований считать, что требования прокурора, предъявленные в интересах Лесного, связаны с защитой его интересов как участника публичных правоотношений, в данном случае не имеется.

При этом судьей не учтено, что требования прокурора подлежали рассмотрению в порядке искового производства по правилам, предусмотренным ГПК РФ (в том числе о подсудности дел), - в том же суде по месту нахождения ответчика (администрации Луховицкого муниципального района). Вид судопроизводства (гражданское исковое или административное) подлежал определению самим судом и не зависел от формы обращения прокурора в суд.

Следовательно, поданное Луховицким городским прокурором административное исковое заявление могло являться основанием для возбуждения в том же суде гражданского дела, если судья признает соблюденными все установленные ГПК РФ требования.

В связи с этим отказ в принятии судьей Луховицкого районного суда заявления прокурора является неверным.

Материал подлежит возвращению в тот же суд для передачи судье, рассматривающему гражданские дела" <39>.

<39> Определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 18.01.2016 по делу N 33-1320/2016.

Позволим себе заметить, что в обоих вышеприведенных Определениях судов апелляционной инстанции не указано, в чем, собственно говоря, заключалось возникновение спора о праве гражданском и между какими субъектами возник этот спор. Судя по всему, под возникновением спора суды имели в виду оспаривание административными истцами незаконных, с их точки зрения, действий (бездействия) властных структур, выразившихся в неприменении предоставленных им законом полномочий цивилистического свойства. Другими словами, субъектами спора в рассматриваемых случаях являлись исключительно заинтересованное лицо и муниципальный орган. Каких-либо имущественных интересов иных лиц оба обращения в суд не затрагивали. В связи с этим констатировать возникновение спора о праве гражданском невозможно. Спор в обоих случаях был, но исключительно публично-правового характера.

В то же время в судебной практике можно найти абсолютно однотипные с вышеизложенными дела, которые разрешаются абсолютно иначе, причем разрешаются правильно.

Так, С.В.В. обратился в суд с административным иском к Управлению Росреестра по Смоленской области (далее - Росреестр) об оспаривании отказа в государственной регистрации перехода права собственности на объекты недвижимого имущества - земельный участок с соответствующим кадастровым номером и объект незавершенного строительства.

Со ссылкой на п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ судья Ленинского районного суда г. Смоленска в принятии административного искового заявления отказал. Отменяя это определение, судебная коллегия по административным делам Смоленского областного суда, в частности, совершенно правильно отметила:

"Вынося обжалуемое определение, судья пришел к выводу о том, что требования об оспаривании отказа Росреестра в государственной регистрации перехода права собственности на объекты недвижимого имущества подлежат рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку препятствием в государственной регистрации послужили противоречия, содержащиеся в государственном кадастре, которые могут быть устранены только в гражданском судопроизводстве.

Судебная коллегия не может согласиться с указанным выводом, поскольку он не основан на нормах процессуального права.

<...> Споры об осуществлении гражданских прав и обязанностей, вытекающих из актов государственных органов и органов местного самоуправления, соединенные с требованиями о признании недействительными (незаконными) ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, и являющихся основанием их возникновения, а также споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.

В данном случае при оспаривании решения Росреестра требований, направленных на возникновение, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей истца, заявлено не было, спора о праве на объекты недвижимого имущества, в отношении которого решается вопрос о государственной регистрации перехода права собственности к истцу, не имеется.

При указанных обстоятельствах вывод судьи о том, что административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства, является ошибочным, определение судьи подлежит отмене, а материал направлению в суд первой инстанции со стадии принятия" <40>.

<40> Определение судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 09.02.2016 по делу N 33а-727/2016.

Аналогичным образом было разрешено и следующее дело. Б. обратилась в Заельцовский районный суд г. Новосибирска с административным исковым заявлением. Она просила признать незаконным заключение межведомственной комиссии по признанию муниципальных помещений г. Новосибирска жилыми помещениями, пригодными (непригодными) для проживания граждан, и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции. Также она просила признать незаконным распоряжение мэра г. Новосибирска о признании аварийным конкретного многоквартирного дома и два постановления мэрии г. Новосибирска об изъятии для муниципальных нужд конкретной квартиры.

Определением от 03.12.2015 судья Заельцовского районного суда г. Новосибирска отказал в принятии административного искового заявления на основании п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ. Судья указал, что данное заявление не подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства, так как разрешается в ином судебном порядке, в том числе в порядке гражданского судопроизводства.

Отменяя это определение, судебная коллегия по административным делам Новосибирского областного суда указала:

"С выводом суда согласиться нельзя, так как он основан на неправильном применении норм материального права...

Как следует из заявления и приложенных к нему материалов, административный истец обжалует решение органа местного самоуправления, который имеет властные полномочия и реализует их в установленном порядке, обязательном для участников возникших правоотношений, то есть требования Б. к мэрии г. Новосибирска возникли из публичных правоотношений.

Таким образом, содержащиеся в административном иске требования ошибочно расценены судом как наличие спора о праве, подлежащего рассмотрению в порядке искового производства" <41>.

<41> Определение судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 12.01.2016 по делу N 33а-11907/2015. См. также: Определение той же коллегии от 02.02.2016 по делу N 33а-1639-2016.

Но еще раз обратимся к тексту письма ВС РФ и постараемся определить, какие сформулированные в нем положения верны, а с какими невозможно согласиться. Вводные абзацы письма особых возражений не вызывают. В частности, в абз. 2 правильно разъяснено, что споры об осуществлении гражданских прав, соединенные с требованиями о признании недействительными (незаконными) ненормативных актов властных структур, подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства <42>.

<42> Автору этих строк особенно приятно повторить данный верный теоретический вывод в связи со следующим. Ровно 50 лет тому назад он впервые был сформулирован в его кандидатской диссертации. Это положение изложено там следующим образом: "Если предметом судебного рассмотрения является исключительно проверка законности и обоснованности действий органа управления (более точно - административное правоотношение, не осложненное элементами иных правоотношений), дело должно быть отнесено к числу возникающих из административно-правовых отношений. И наоборот, если такая проверка лишь преюдицирует разрешение вопроса гражданского, жилищного или семейного права, дело должно быть признано исковым" (Боннер А.Т. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1966. С. 7 - 8).

Прежде всего необходимо подчеркнуть, что в делах, возникающих из публично-правовых отношений, всегда имеет место спор о праве. Недаром же в КАС многие из рассматриваемых в таком порядке дел совершенно верно именуются административными делами об оспаривании тех или иных действий и решений властных структур (п. п. 1 - 5 ч. 2 ст. 1 КАС). Спорный характер дел, рассматриваемых по нормам КАС, подчеркивается и в ч. 1 ст. 4 Кодекса, в соответствии с которой каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

Нет сомнения в том, что в ряде случаев гражданские права и обязанности возникают из актов государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 8 ГК РФ). Однако из этого вовсе не вытекает, что реализация предоставленных властной структуре полномочий автоматически создает ситуацию возникновения спора о гражданском праве.

Несогласное с указанными действиями заинтересованное лицо оспаривает правомерность действий органа управления или должностного лица, вследствие которых нарушены его права, в том числе и в имущественной сфере. Предметом спора прежде всего является законность действий властной структуры, которые в определенных ситуациях приводят к негативным для гражданина имущественным последствиям.

Говорить о возникновении спора о гражданском праве вообще невозможно. Этот спор, если он действительно возник, всегда имеет место между определенными субъектами. Если же нет иного субъекта, гражданско-правовые интересы которого противоположны интересам лица, оспаривающего законность действий властной структуры, то никакого спора о праве гражданском здесь нет и быть не может.

Из числа перечисленных в письме категорий дел только некоторые в определенной ситуации могут характеризоваться как связанные со спором о гражданском праве, а потому подлежащие разрешению по нормам ГПК. В частности, к их числу можно отнести следующие категории дел:

• о признании недействительным (незаконным) ненормативного акта о постановке земельного участка на кадастровый учет или снятии с кадастрового учета, соединенного со спором о праве на земельный участок;

• об оспаривании зарегистрированных прав на недвижимое имущество;

• об определении размера задолженности по алиментам, определенной (точнее было бы сказать - исчисленной) судебным приставом-исполнителем.

Одновременно обратим внимание на то, что перечисленные категории дел могут быть квалифицированы в качестве гражданских исковых и подлежащих рассмотрению по нормам ГПК при одном непременном условии. Речь идет о наличии иного заинтересованного субъекта (гражданина или юридического лица), вступившего с административным истцом в гражданско-правовой спор или иным образом нарушившего его права. Например, на этого субъекта зарегистрирован весь или часть принадлежащего административному истцу земельного участка; зарегистрированы иные права на недвижимое имущество; определенный судебным приставом-исполнителем размер задолженности по алиментам нарушает не только права административного истца, например плательщика алиментов, но и другой стороны в алиментном правоотношении (в типичной ситуации - получателя алиментов).

Совершенно очевидно, что по нормам ГПК должны рассматриваться и дела о признании недействительными (незаконными) решений работодателя об отказе в заключении трудового договора, в приеме на работу. Данный спор возник из цивилистических (вернее, трудовых) правоотношений, и рассматривать его по нормам КАС было бы странно.

Что же касается иных категорий дел, перечисленных в письме, то по своей правовой природе все они характеризуются наличием спора, но спора публично-правового характера. Разрешив этот спор, суд должен ответить на вопрос, надлежащим ли образом в рамках предоставленных ему властных полномочий государственным (муниципальным) органом или должностным лицом (муниципальным служащим) реализованы соответствующие нормы гражданского, земельного, пенсионного, семейного и другого права. Субъектный состав спора здесь ограничивается той или иной властной структурой, совершившей оспариваемые действия либо уклонившейся от их совершения, и полагающим такое поведение неправомерным гражданином или юридическим лицом. Какого-либо особого или дополнительного спора о праве гражданском здесь не возникает. Соответственно, в рамках действующего законодательства нет необходимости и рассматривать его по нормам ГПК.

Ситуация может измениться лишь в том случае, если к рассмотрению возникшего между гражданином или юридическим лицом спора исходя из обстоятельств дела должно быть привлечено еще одно лицо (группа лиц), чьи имущественные интересы оказались этим спором затронуты.

Таким образом, нам представляется, что в письмо, которым ныне руководствуются суды Российской Федерации, следовало бы внести достаточно серьезные уточнения. В нем следовало бы записать, что, отказывая в принятии заявлений по мотивам наличия в конкретном случае спора о праве гражданском, суды должны указывать, в чем конкретно заключается этот спор и между какими субъектами он возник.

Кроме того, должен быть существенно уточнен (сокращен) перечень дел, в которых, по мнению Верховного Суда РФ, имеется спор о праве гражданском. Споры, возникающие из публично-правовых отношений, хотя бы и связанные с осуществлением властными структурами предоставленных им законом полномочий цивилистического свойства (подп. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ), в качестве спора о праве гражданском квалифицированы быть не могут.

Так существует ли в Российской Федерации административное судопроизводство и это миф или реальность? Поскольку в России принят и действует КАС, то формально-юридически административное судопроизводство существует. Однако порядок его регламентации в весьма малой степени отличается от действовавшего до недавнего времени порядка рассмотрения гражданских дел, возникающих из публично-правовых отношений (подраздел III раздела II ГПК РФ). Так что административное судопроизводство в РФ, в полной мере использующее гражданско-процессуальную форму рассмотрения дел, вряд ли может быть названо административно-процессуальной формой рассмотрения дел или административным процессом. Это, по существу, слегка подправленное гражданское судопроизводство, которое к тому же создает для граждан и судей ряд серьезных, а порой и трудноразрешимых проблем.