Учебный год 2026 / Yarkov_Administrativnoe_sudoproizvodstvo_2016_3

Однако их обращение с представлением в порядке надзора ограничено условием – ранее в деле должен был участвовать прокурор. При этом, как и при оспаривании судебных актов прокурором в апелляционном

икассационном порядках, для подачи надзорного представления не имеет значения, в какой форме прокурор участвовал в деле – путем обращения в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований или путем вступления в судебный процесс и дачи заключения по административному делу в случаях, предусмотренных КАС. Тем самым законодатель не делает для работников прокуратуры исключения по сравнению с другими участвующими в административном деле лицами, право обжалования решения для которых является производным от их статуса как лиц, участвующих в деле. В этом смысле можно говорить об унификации российского и международного процессуального права, поскольку и в российском, и в международном праве закрепляется единый подход к решению вопроса об условиях возникновения права обжалования решения.

Следует отметить, что действующее административное процессуальное законодательство не предоставляет Председателю ВС РФ

иего заместителям право обращаться с представлением в надзорную инстанцию ни самостоятельно (по собственной инициативе), ни по инициативе лиц, обратившихся к нему с жалобой (заинтересованные лица) или представлением (прокурор). Дело в том, что в КАС отсутствуют нормы, аналогичные правилам, которые закреплены в ст. 391.11 ГПК. Согласно данной статье председатель ВС РФ или заместитель Председателя ВС РФ обладают правом внести в Президиум ВС РФ мотивированное представление о пересмотре судебных постановлений в порядке надзора в целях устранения фундаментальных нарушений норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на законность обжалуемых судебных постановлений

илишили участников спорных материальных или процессуальных правоотношений возможности осуществления прав, гарантированных ГПК, в том числе права на доступ к правосудию, права на справедливое судебное разбирательство на основе принципа состязательности

иравноправия сторон, либо существенно ограничили эти права.

Сроки на надзорное обжалование. Срок на подачу надзорных жало-

бы, представления составляет три месяца со дня вступления обжалуемого судебного акта в законную силу (ч. 2 ст. 333 КАС). По сравнению с двумя другими сроками на оспаривание судебного акта (в апелляционную и кассационную инстанции) данный срок занимает промежуточное положение, что представляется оправданным. Месячный срок

на подачу апелляционной жалобы является оптимальным, учитывая два обстоятельства: во-первых, апелляционная инстанция, как правило, территориально располагается ближе к сторонам спора, чем кассационная и надзорная; во-вторых, судебная ошибка, вызывающая необходимость такого обжалования, обычно носит очевидный для апеллятора характер. Что касается шестимесячного срока на кассационное обжалование, то он является единым для двух кассационных инстанций и уже по этой причине не может считаться избыточным. Определяя продолжительность срока надзорного обжалования, законодатель, очевидно, учитывал, что, с одной стороны, основания такого обжалования требуют предварительной профессиональной подготовки жалобы, представления и прилагаемых к ним документов, а с другой стороны, существование единственного суда надзорной инстанции

вусловиях Российской Федерации требует определенного времени для реализации права на обращение в данную судебную инстанцию.

Возможность восстановления пропущенного срока на подачу надзорных жалобы, представления, как и срока на кассационное обжалование, является ограниченной. По общему правилу, закрепленному

вч. 1 ст. 95 КАС, для восстановления пропущенного срока лицу, его пропустившему, необходимо лишь одно условие – признание судом причины пропуска срока уважительной. Применительно к сроку на надзорное обжалование (как и на кассационное) закон устанавливает дополнительное условие, которое касается времени наступления обстоятельств, послуживших причиной пропуска: срок подачи надзорных жалобы, представления, пропущенный по уважительной причине лицом, обратившимся с такими жалобой, представлением, в том числе в связи с отсутствием у него сведений об обжалуемом судебном акте, по заявлению указанного лица может быть восстановлен судом надзорной инстанции только в случае, если эти обстоятельства наступили в период не позднее 12 месяцев со дня вступления обжалуемого судебного акта в законную силу или если заявление подано лицом, не участвовавшим в деле, о правах и об обязанностях которого суд принял судебный акт, со дня, когда это лицо узнало или должно было узнать о нарушении его прав, свобод и законных интересов обжалуемым судебным актом. По сути, данная норма вводит пресекательный срок на подачу заявления о восстановлении пропущенного срока на подачу надзорных жалобы, представления.

При этом должно быть соблюдено условие, что заявители исчерпали иные установленные КАС способы обжалования судебного постановления, которое является предметом надзорного пересмотра. Данное условие направлено на то, чтобы лица, участвующие в деле, соблюдали установленную законом инстанционность движения административ-

ного дела. Лицо, не обжаловавшее судебное постановление в порядке апелляции или кассации, соответственно лишается права на обращение

внадзорную инстанцию. Данное правило также способствует существенному снижению количества дел, рассматриваемых в порядке надзора.

§2. возбуждение надзорного производства

1.Порядок подачи надзорных жалобы, представления. Надзорные жалоба или представление прокурора подаются непосредственно в суд надзорной инстанции. Единственным судебным органом, осуществляющим полномочия по судебному надзору (в том числе по административным делам), по действующему законодательству является Президиум ВС РФ (п. 1 ч. 1 ст. 7 Закона о Верховном Суде РФ, ч. 1 ст. 332 КАС).

КАС, в отличие от ГПК, предусматривает только один вариант обращения заинтересованных лиц в орган, осуществляющий пересмотр судебных постановлений в порядке надзора, – непосредственное обращение с надзорными жалобой, представлением в Президиум ВС РФ. Возможности опосредованного обращения в надзорную инстанцию (через Председателя ВС РФ или его заместителя) КАС не предусматривает.

С учетом экстраординарности судебного надзора как способа проверки судебных актов законодатель устанавливает три основания для обращения заинтересованных лиц, указанных в ч. 1, 3 ст. 332 КАС, с надзорными жалобой, представлением непосредственно в Президиум ВС РФ (ст. 341 КАС):

1) нарушение обжалуемым судебным актом прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации;

2) нарушение обжалуемым судебным актом прав и законных интересов неопределенного круга лиц или иных публичных интересов; 3) нарушение обжалуемым судебным актом единообразия в толко-

вании и применении судами норм права.

Для возбуждения надзорного производства заинтересованными лицами оформляется надзорная жалоба, прокурором – представление

всоответствии с требованиями ст. 334 КАС, прилагаются необходимые документы; в случаях, установленных в законе, оплачивается государственная пошлина, причем, что касается способа обращения, возможность подачи жалобы, представления посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в сети «Интернет», как это прямо предусмотрено для апелляционной и кассационной

жалоб (ч. 7 ст. 299, ч. 3 ст. 319 КАС), на надзорную инстанцию, исходя из содержания ст. 333 КАС, не распространяется.

2. Содержание надзорных жалобы, представления. Согласно ст. 341 КАС надзорные жалоба, представление должны содержать:

1)наименование суда, в который они подаются;

2)наименование лица, подающего жалобу или представление, его место жительства или место нахождения и процессуальное положение

вделе;

3)наименования других лиц, участвующих в деле, их место жительства или место нахождения;

4)указание на суды, рассматривавшие дело по первой, апелляционной или кассационной инстанции, и содержание принятых ими решений;

5)указание на судебные постановления, которые обжалуются;

6)указание на основания для пересмотра судебного постановления

впорядке надзора с приведением доводов, свидетельствующих о наличии таких оснований;

7)просьбу лица, подающего жалобу или представление.

В надзорной жалобе лица, не принимавшего участия в деле, должно быть указано, какие права, свободы или законные интересы этого лица нарушены вступившим в законную силу судебным актом.

Надзорная жалоба должна быть подписана лицом, подающим жалобу, или его представителем. К жалобе, поданной представителем, прилагаются доверенность или другой документ, удостоверяющие полномочия представителя в соответствии со ст. 56, 57 КАС, а также документ, подтверждающий наличие у него высшего юридического образования (ч. 3 ст. 55 КАС). В случае подачи надзорного представления оно должно быть подписано Генеральным прокурором РФ или его заместителем.

Кроме того, к надзорным жалобе, представлению прилагаются заверенные соответствующим судом копии судебных постановлений, принятых по делу. В отличие от арбитражного процесса в гражданском процессе и в административном судопроизводстве обязанность по рассылке копий процессуальных документов лежит не на инициаторе возбуждения производства в той или иной инстанции, а на самих судах. Поэтому надзорные жалоба, представление подаются с копиями, количество которых соответствует количеству лиц, участвующих в деле.

К надзорной жалобе должны быть приложены также документ, подтверждающий уплату государственной пошлины в установленных законом случаях, порядке и размере или право на получение льготы по уплате государственной пошлины, либо судебное постановление о предоставлении отсрочки, рассрочки ее уплаты или об уменьшении

размера государственной пошлины (ч. 5 ст. 334 КАС). При подаче надзорной жалобы подлежит уплате госпошлина в размере 50% размера государственной пошлины, подлежащей уплате при подаче искового заявления неимущественного характера, т.е. 150 руб. для физических лиц, 3 тыс. руб. для юридических лиц (подп. 4 п. 1 ст. 333.19 НК). Надзорная жалоба на определение госпошлиной не облагается независимо от того, на какое определение она подается.

На этапе подачи надзорных жалобы или представления прокурора заинтересованным лицом может быть поставлен вопрос о приостановлении исполнения решения суда до окончания производства в суде надзорной инстанции. Данное ходатайство может быть включено

всодержание надзорной жалобы или оформлено заинтересованным лицом в виде отдельного процессуального документа, являющегося приложением к надзорным жалобе, представлению. Поскольку в соответствии с принципом диспозитивности судья ВС РФ при рассмотрении надзорных жалобы, представления на предмет передачи их

вПрезидиум ВС РФ, а также Президиум ВС РФ при рассмотрении надзорных жалобы, представления по существу лишены права (по своей инициативе) рассматривать и разрешать этот вопрос, а явка лиц, участвующих в деле, в заседание Президиума ВС РФ не является обязательной, постановку вопроса о приостановлении исполнения оспариваемого акта на стадии возбуждения надзорного производства следует признать целесообразной и оправданной.

3.Действия суда надзорной инстанции на стадии возбуждения надзорного производства. Экстраординарный характер стадии надзорного обжалования предопределяет усложнение процедуры возбуждения дела в суде надзорной инстанции. В отличие от суда апелляционной инстанции на суд четвертой инстанции на стадии возбуждения надзорного производства возлагается обязанность не только проверить надзорную жалобу на соответствие требованиям, которые предъявляются к форме и содержанию (ст. 334 КАС), но и изучить материалы административного дела на предмет принятия решения о допустимости рассмотрения надзорных жалобы, представления в судебном заседании суда надзорной инстанции (ст. 337 КАС). С учетом этой специфики возбуждение надзорного производства осуществляется по итогам прохождения двух этапов. Рассмотрим этапы процедуры возбуждения дела в суде надзорной инстанции более подробно.

Первый этап – проверка соблюдения условий реализации права на по-

дачу надзорной жалобы и порядка обращения в суд надзорной инстанции.

При поступлении надзорной жалобы суд надзорной инстанции обязан проверить соблюдение следующих условий реализации права

на подачу надзорной жалобы:

–вступило ли в законную силу обжалуемое судебное постановление;

–обладает ли лицо, подавшее надзорные жалобу, представление, правом надзорного обжалования;

–соблюдены ли сроки подачи надзорных жалобы, представления. Помимо условий реализации права на обжалование необходимо

проверить соблюдение порядка обращения в суд надзорной инстанции,

аименно:

–соблюдены ли требования, предъявляемые к содержанию надзорной жалобы (ст. 334 КАС). У лиц, подающих надзорные жалобу, представление, могут возникнуть сложности в юридической квалификации допущенных нарушений законности, поэтому законодатель непосредственно в КАС (п. 1 ч. 1 ст. 335) исключил возможность возвращения надзорных жалобы, представления в двух случаях:

1) по причине неуказания жалобщиком на основания для пересмотра судебного акта в порядке надзора с приведением доводов, свидетельствующих о наличии таких оснований, а в случае, если основанием для пересмотра обжалуемого судебного акта в надзорных жалобе, представлении указывается на нарушение судом единства судебной практики, – неприведения примеров в подтверждение этих доводов;

2) в связи с неуказанием лицом, не принимавшим участия в административном деле, обжалующим решение, конкретных его прав, свобод и законных интересов, нарушенных этим решением;

–оплачена ли надзорная жалоба государственной пошлиной;

–соблюдены ли правила подсудности, установленные ч. 2 ст. 332 КАС.

Обязанности суда по вынесению определения о принятии надзорных жалобы или представления прокурора судьей надзорной инстанции КАС, как и действующий ГПК, не устанавливает. Однако представляется, что данное процессуальное действие суда надзорной инстанции по аналогии с апелляционным производством (ч. 3 ст. 301 КАС) должно оформляться в виде мотивированного определения, которое выносится судьей ВС РФ как один из возможных итоговых правоприменительных актов по результатам рассмотрения вопроса о принятии соответствующих надзорных жалобы, представления.

Основаниями для возвращения надзорных жалобы или представления без рассмотрения по существу являются следующие юридически значимые обстоятельства:

1) надзорные жалоба, представление не отвечают требованиям, предусмотренным п. 1–5 и 7 ч. 1, ч. 3–5 ст. 334 КАС;

2) надзорные жалоба, представление поданы лицом, не имеющим права на обращение в суд надзорной инстанции;

Судья ВС РФ, действуя единолично, должен в 10-дневный срок (ч. 2 ст. 335 КАС) разрешить вопрос о принятии надзорных жалобы или представления прокурора и передаче их для изучения в порядке ст. 337 КАС либо об их возвращении при выявлении оснований, указанных

вч. 1 ст. 335 КАС. С точки зрения целей и содержания действий, а также их процессуального оформления данный этап является своего рода аналогом стадии возбуждения дела в суде первой инстанции.

На втором этапе надзорные жалоба или представление изучаются

впорядке ст. 336–339 КАС. Переход ко второму этапу естественно связан с отсутствием оснований для возвращения надзорных жалобы или представления.

Цель деятельности судьи на этом этапе заключается в выяснении возможности передачи надзорной жалобы (представления) для рассмотрения по существу в судебном заседании суда надзорной инстанции. Такая возможность связывается с предварительным установлением судьей надзорной инстанции, изучавшим поступившую надзорную жалобу (представление), наличия оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного постановления (ст. 341 КАС).

Законом определяется должностное лицо, которое изучает надзорные жалобу или представление прокурора на данном этапе, – это судья ВС РФ единолично.

Сроки изучения надзорных жалобы или представления прокурора на данном этапе зависят от уровня сложности дела и от того, истребовалось ли дело из нижестоящего суда.

Надзорные жалоба, представление рассматриваются в ВС РФ не более чем два месяца, если дело не было истребовано, и не более чем три месяца, если дело было истребовано, не считая времени со дня истребования дела до дня его поступления в ВС РФ.

Председатель ВС РФ, заместитель Председателя ВС РФ в случае истребования дела с учетом его сложности могут продлить срок рассмотрения надзорных жалобы, представления, но не более чем на два месяца.

На этом этапе судья соответствующей надзорной инстанции обладает следующими полномочиями:

1)определить, достаточно ли представленных материалов с надзорными жалобой или представлением прокурора для вынесения одного из определений, указанных в ст. 338, 339 КАС;

2)определить необходимость истребования материалов дела, что повлечет в соответствии со ст. 336 КАС увеличение сроков для вынесения одного из определений, указанных в ст. 338, 339 данного Кодекса. По действующему законодательству (ГПК, АПК, КАС) органы прокуратуры правом истребования материалов дела по рассмотрен-

ному делу не обладают. Административное дело истребуется судьей суда надзорной инстанции лишь в том случае, если из содержания надзорной жалобы (представления прокурора) и приложенных к ней документов вытекает предположение о том, что обжалуемый судебный акт нарушает:

–права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации;

–права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы;

–единообразие в толковании и применении судами норм права. На данном этапе судья, рассматривающий надзорную жалобу (пред-

ставление), может лишь предполагать наличие вышеуказанных существенных нарушений;

3)в случае поступления просьбы, оформленной в самих надзорных жалобе или представлении прокурора либо в ином отдельном письменном ходатайстве лица, инициировавшего рассмотрение дела

внадзорной инстанции, разрешить вопрос о приостановлении исполнения решения суда до окончания производства в суде надзорной инстанции. Ответ суда на вышеуказанное ходатайство должен быть оформлен мотивированным судебным определением (ст. 359 КАС).

Приостановление исполнения судебного решения является правом, а не обязанностью судьи суда надзорной инстанции (ч. 2 ст. 337 КАС);

4)вынести одно из определений, указанных в ч. 3 ст. 337 КАС, по истечении срока, указанного в ст. 336 данного Кодекса. Содержание определения судьи об отказе в передаче надзорных жалобы или представления прокурора для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции закреплено в ст. 338 КАС, содержание определения о передаче надзорных жалобы или представления прокурора с делом для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции –

вст. 339 Кодекса.

При вынесении определения о передаче надзорных жалобы или представления прокурора с делом для рассмотрения в судебном заседании Президиума ВС РФ по существу в его содержание судьей должны быть включены:

1)дата и место вынесения определения;

2)фамилия и инициалы судьи, вынесшего определение;

3)наименование или фамилия, имя и отчество (при наличии) лица, подавшего надзорные жалобу, представление;

4)указание на судебные акты, которые обжалуются;

5)изложение содержания административного дела, по которому приняты судебные акты;

6)мотивированное изложение оснований для передачи надзорных жалобы, представления с административным делом для рассмотрения

всудебном заседании Президиума ВС РФ;

7)предложения судьи, вынесшего определение;

8)иные сведения, указанные в ч. 2 ст. 127 КАС.

Судья ВС РФ вместе с вынесенным им определением передает надзорные жалобу, представление и дело в Президиум ВС РФ.

Председателю ВС РФ, его заместителю предоставлено право не согласиться с определением судьи ВС РФ об отказе в передаче надзорных жалобы или представления прокурора для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции и вынести самостоятельно определение о его отмене и передаче надзорных жалобы или представления прокурора с делом для рассмотрения в судебном заседании Президиума ВС РФ. Возможности обжалования рассматриваемых определений Председателя ВС РФ, его заместителя КАС не предусматривает.

Перечня оснований, по которым указанные должностные лица могут не согласиться с мнением судьи надзорной инстанции, КАС также не содержит. Не установлены в КАС и временны́е границы, в течение которых Председатель ВС РФ или его заместитель могут проверить определение судьи в отношении отказа в передаче дела для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции. Представляется, что эти действия должны быть по возможности осуществлены в сроки, установленные в ст. 336 КАС, однако на практике это не всегда осуществимо, так как должностные лица могут не обладать соответствующей информацией в указанные сроки.

Окончание этапа изучения надзорных жалобы или представления прокурора может осуществляться в двух формах:

1)отказ в передаче надзорных жалобы или представления прокурора для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции.

Вслучае вынесения определения судьи об отказе в передаче надзорных жалобы или представления прокурора для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции надзорные жалоба или представление прокурора, а также копии обжалуемых судебных постановлений остаются в суде надзорной инстанции;

2)передача надзорных жалобы или представления прокурора с делом для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции.

Оба этих действия должны быть оформлены судебным определением, требования к которому содержатся в ст. 338 и 339 КАС соответственно.

Рассмотрение судьей в надзорном производстве вопросов о наличии или об отсутствии оснований для возвращения надзорной жалобы