Учебный год 2026 / Yarkov_Administrativnoe_sudoproizvodstvo_2016_3

§ 1. Общая характеристика производства по делам о защите избирательных прав 361

приобретают международные стандарты защиты избирательных прав

исоответствующая им прецедентная практика органов конвенционного контроля, в частности ЕСПЧ1.

Вюрисдикционной системе Российской Федерации защита избирательных прав реализуется в судебном и административном порядках. Судебный порядок защиты избирательных прав осуществляется посредством конституционного и административного судопроизводств КС РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ, ВС РФ, судами общей юрисдикции. Административный порядок защиты избирательных прав предусматривает возможность обжалования решений

идействий (бездействия) нижестоящих избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающих избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, в вышестоящую избирательную комиссию.

Институт судебной защиты избирательных прав направлен на обеспечение эффективной защиты избирательных прав в контексте права на судебную защиту, гарантированного Конституцией РФ (ст. 10, 18

и46), и принципа справедливого правосудия, закрепленного в п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий в сфере избирательных правоотношений.

Необходимость обособления норм, регулирующих судебную защиту избирательных прав, в рамках отдельной главы обусловлена присущей избирательным правоотношениям спецификой субъектного состава, предмета защиты и сроков. При этом необходимо учитывать, что оспаривание нормативных правовых актов по вопросам реализации избирательных прав и права на участие в референдуме осуществляется по правилам гл. 21 КАС2.

1См., например, постановления ЕСПЧ от 4 июля 2013 г. по делу «Анчугов и Гладков (Anchugov and Gladkov) против Российской Федерации» (жалобы № 11157/04, 15162/05), от 19 июня 2012 г. по делу «Коммунистическая партия России и другие (Communist party of Russia and Others) против Российской Федерации» (жалоба № 29400/05), от 19 июля 2007 г. по делу «Краснов и Скуратов (Krasnov and Skuratov) против Российской Федерации» (жалобы № 17864/04, 21396/04) и др. // СПС «КонсультантПлюс».

2В юридической литературе высказаны различные подходы к вопросу о правовой природе производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме. В соответствии с первым подходом предлагается выделить в рамках гражданского процессуального права особую категорию исков о защите избирательных прав, особенности рассмотрения которых должны предусматриваться не нормами гражданского процессуального права, а нормами конституционного законодательства в целях преодоления противоречий между нормами конституционного и гражданского процессуального законодательства (см.: Матейкович М.С. Указ. соч. С. 47–49). Сторонники второго подхода высказываются за необходимость сохранения отдельного производ-

2.источники правового регулирования. Порядок осуществления административного судопроизводства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме регулируется КАС и законодательством о выборах и референдуме, а именно:

– Законом о референдуме;

– Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»1;

– Законом об основных гарантиях избирательных прав;

– Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»2;

– Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3;

– Законом о выборах депутатов;

– Федеральным законом от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»4 и др.

К числу источников правового регулирования также необходимо отнести акты КС РФ по вопросам защиты избирательных прав и права на участие в референдуме.

В период регулирования производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме ГПК было принято постановление Пленума ВС РФ от 31 марта 2011 г. № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Представляется, что до принятия ВС РФ разъяснений по вопросам применения гл. 24 КАС указанное Постановление может применяться в части, не противоречащей данному Кодексу.

3.Субъекты права на обращение в суд. В соответствии со ст. 239 КАС

кчислу административных истцов, обладающих правом в установлен-

ства по делам о защите избирательных прав в системе процессуального законодательства (см.: Кончева В.А. Указ. соч. С. 14–16). Третья позиция сводится к отсутствию необходимости выделения правил рассмотрения дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме в отдельной главе, поскольку процессуальная специфика рассмотрения данной категории дел могла бы найти отражение в рамках производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления либо производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов (см.: Слепченко Е.В. Гражданское судопроизводство: проблемы единства и дифференциации. СПб., 2011. С. 134–135).

1Собрание законодательства РФ. 1996. № 49. Ст. 5497.

2Там же. 2003. № 2. Ст. 171.

3Там же. № 40. Ст. 3822.

4Там же. 2014. № 8. Ст. 740.

§ 1. Общая характеристика производства по делам о защите избирательных прав 363

ном гл. 24 указанного Кодекса порядке обратиться в суд, относятся следующие категории субъектов:

1)избиратели (подп. 18 ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав);

2)участники референдума (подп. 60 ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав);

3)кандидаты и их доверенные лица (подп. 35, 36 ст. 2, ст. 43 Закона об основных гарантиях избирательных прав);

4)избирательные объединения и их доверенные лица (подп. 25 ст. 2, ст. 43 Закона об основных гарантиях избирательных прав);

5)политические партии, их региональные отделения и иные структурные подразделения (ст. 3 Закона о политических партиях);

6)другие общественные объединения (подп. 25 ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав);

7)инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума

иих уполномоченные представители (ст. 4, 15 Закона о референдуме);

8)наблюдатели (подп. 42, 43 ст. 2, п. 3, 4, 6, 7 ст. 30 Закона об основных гарантиях избирательных прав);

9)члены избирательной комиссии, комиссии референдума (ст. 29 Закона об основных гарантиях избирательных прав);

10)избирательная комиссия, комиссия референдума (подп. 21–24, 38–41 ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав, п. 8 ч. 2 ст. 4 Закона о референдуме);

11)прокурор (ч. 6 ст. 239 КАС);

12)органы государственной власти, органы местного самоуправления (подп. 47–49 ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав);

13)указанные в ч. 14 ст. 239 КАС группы депутатов, обладающие правом на обращение в суд с административным исковым заявлением о расформировании избирательной комиссии (комиссии референдума).

Специфика административной процессуальной правоспособности по делам рассматриваемой категории выражается в том, что КАС дифференцирует возможность обращения указанных лиц в суд в зависимости от их правового положения в регулируемых законодательством о выборах и референдуме правоотношениях1. В частности, из-

1По вопросам реализации права избирателей на обращение в суд за защитой своих избирательных прав в связи с состоявшимся голосованием, права наблюдателей от политических партий на обжалование в суд решений и действий (бездействия) избирательных комиссий, нарушающих права непосредственно самих наблюдателей, связанные с осуществлением ими полномочий по наблюдению за выборами, права регионального отделения политической партии на обращение в суд с заявлением о защите своих

биратели, участники референдума, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии, их региональные отделения и иные структурные подразделения, другие общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители вправе в порядке гл. 24 КАС обращаться в суд за защитой принадлежащих им избирательных прав и права на участие в референдуме (ч. 1 и 2 ст. 239 КАС). Наблюдатели, члены избирательной комиссии (комиссии референдума) вправе оспаривать в суде решения, действия (бездействие), нарушающие соответственно права наблюдателей, членов таких комиссий, связанные с осуществлением ими своих полномочий (ч. 3 и 4 упомянутой статьи). Административная процессуальная правоспособность избирательных комиссий (комиссий референдума) определяется с учетом их полномочий, предусмотренных законодательством о выборах и референдуме (ч. 5 названной статьи). Прокурор вправе обратиться в суд в защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации

вслучаях, предусмотренных ст. 239 и ч. 1 ст. 39 КАС. В отношении отдельных требований, рассматриваемых по правилам гл. 24 КАС, закрепляются исчерпывающие перечни лиц, которые вправе обращаться в суд с соответствующими административными исковыми заявлениями (ч. 7–15 ст. 239 КАС).

Таким образом, определение круга лиц, наделенных в установленном гл. 24 КАС порядке правом обратиться в суд, и их процессуального положения должно осуществляться во взаимосвязи с законодательством о выборах и референдуме в целях исключения возможности отказа

всудебной защите лицам, являющимся участниками избирательных правоотношений.

Предъявление административного искового заявления лицом, не имеющим права на обращение в суд по рассматриваемой категории дел в соответствии с гл. 24 КАС, влечет отказ в принятии поданного административного искового заявления по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ст. 128 КАС. Установление указанного обстоятельства после возбуждения производства по делу влечет за собой прекращение производства по делу по правилам гл. 17 КАС (ч. 1 ст. 242 КАС).

избирательных прав, связанных с участием в соответствующих выборах в качестве избирательного объединения, а также с заявлением о защите прав и законных интересов самой политической партии в случае, если это допускается уставом политической партии, см. правовые позиции, сформулированные в постановлении КС РФ от 22 апреля 2013 г. № 8-П (Собрание законодательства РФ. 2013. № 18. Ст. 2292).

§ 1. Общая характеристика производства по делам о защите избирательных прав 365

4. Сроки обращения за судебной защитой. КАС устанавливает специальные сроки обращения в суд с административными исковыми заявлениями о защите избирательных прав и права на участие в референдуме. Эти сроки связаны со сроками совершения избирательных действий и действий по организации и проведению референдумов, установленными соответственно в законодательстве о выборах и референдуме.

Статья 240 КАС называет два вида сроков. Во-первых, это общий срок подачи административных исковых заявлений о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, который составляет три месяца (ч. 1 упомянутой статьи). Он исчисляется со дня, когда административному истцу стало известно (или должно было стать известно) о нарушении его избирательных прав или права на участие в референдуме, законодательства о выборах и референдуме, и может быть продлен судом в случае его пропуска.

Во-вторых, это специальные (сокращенные) сроки подачи административных исковых заявлений, которые распространяются на определенные виды избирательных споров, перечисленные в ч. 2–6 ст. 240 КАС. В отличие от общего трехмесячного срока начало течения специальных сроков определяется конкретным событием или периодом времени до наступления дня голосования, безотносительно того, знал ли административный истец в соответствующий момент времени о нарушении своих прав. Кроме того, специальные сроки во всех случаях являются пресекательными: они не могут быть восстановлены независимо от причин пропуска. К административным исковым заявлениям о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, которые должны быть поданы с соблюдением специальных (сокращенных) сроков, КАС относит следующие:

–об отмене решения избирательной комиссии или комиссии референдума об итогах голосования – в течение 10 дней со дня принятия решения об итогах голосования (ч. 2 ст. 240);

–об отмене решения избирательной комиссии или комиссии референдума о результатах выборов или референдума – в течение трех месяцев со дня официального опубликования результатов соответствующих выборов, референдума (ч. 3 ст. 240);

–об оспаривании решения избирательной комиссии или комиссии референдума о регистрации кандидата, списка кандидатов или инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума; решения об отказе в такой регистрации, решения о заверении или об отказе в заверении списка кандидатов, списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избиратель-

ным округам – в течение 10 дней со дня принятия соответствующей комиссией обжалуемого решения (ч. 4 ст. 240);

–об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов – не позднее чем за восемь дней до дня голосования (ч. 5 ст. 240);

–о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума – в данном случае срок подачи административного искового заявления зависит от статуса комиссии. Заявление о расформировании комиссии, организующей выборы (референдум), может быть подано только после окончания избирательной кампании или кампании референдума, но не позднее чем через три месяца с момента такого окончания. В эти же сроки, а также не позднее чем за 30 дней до дня голосования может быть подано заявление о расформировании любой другой избирательной комиссии или комиссии референдума. В случае же проведения повторного голосования заявление о расформировании участковой комиссии может быть подано после установления итогов голосования на соответствующем участке, но не позднее чем за семь дней до дня повторного голосования (ч. 6 ст. 240).

Следует отметить, что истечение установленного законом срока подачи административного искового заявления не является основанием для отказа в принятии такого заявления судом, о чем прямо говорится

вч. 8 ст. 240 КАС, а также в п. 1 ст. 78 Закона об основных гарантиях избирательных прав. Причины пропуска, согласно ч. 8 ст. 240 КАС, должны быть выяснены в предварительном судебном заседании или

всудебном заседании. Восстановлен судом может быть только общий срок, если суд признает причины его пропуска уважительными (ч. 9 ст. 240 КАС). Если уважительные причины пропуска общего срока судом не установлены, а в случае пропуска специального срока – независимо от наличия или отсутствия уважительной причины, суд, рассматривая дело по существу, отказывает в удовлетворении заявленных требований.

Необходимо обратить внимание на то, что сроки для обращения

всуд, в том числе специальные, предусмотрены не только КАС, но и нормами материального права – Законом об основных гарантиях избирательных прав и другими законами о выборах. Сроки, установленные в законодательстве о выборах, аналогичны срокам, установленным процессуальным законодательством. Однако порядок исчисления сроков различен. Так, в соответствии с п. 1 ст. 11.1 Закона об основных гарантиях избирательных прав если какое-либо действие может (должно) осуществляться со дня наступления какого-либо события, то первым днем, в который это действие может (должно) быть осуществлено, является календарная дата наступления соответствующего события, но не ранее времени наступления этого события. Следуя данному пра-

вилу, при исчислении, например, 10-дневного срока на оспаривание решения избирательной комиссии о регистрации кандидата (или об отказе в регистрации) первым днем срока следует считать день принятия данного решения. Кроме того, избирательному законодательству неизвестен институт автоматического перенесения даты окончания срока на ближайший следующий рабочий день, если последний день срока приходится на выходной или праздничный день. Это связано с тем, что режим работы избирательных комиссий устанавливается в соответствии с избирательным, а не с трудовым законодательством. По этой причине Закон об основных гарантиях избирательных прав обязывает суды и органы прокуратуры также организовывать свою работу в том числе в выходные дни, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб (п. 11 ст. 75).

КАС предусматривает иные правила исчисления тех же сроков: течение процессуального срока, исчисляемого годами, месяцами или днями, начинается на следующий день после даты или наступления события, которыми определено его начало (ч. 3 ст. 92 КАС). Согласно ч. 2 ст. 93 КАС в случае, если последний день процессуального срока приходится на нерабочий день, днем окончания процессуального срока считается следующий за ним рабочий день.

Ранее подобная законодательная коллизия существовала между Законом об основных гарантиях избирательных прав и ГПК. При этом Пленум ВС РФ в Постановлении «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» разъяснил, что положения ст. 11.1 названного Закона «не распространяются на исчисление процессуальных сроков, в том числе на сроки обращения в суд». Таким образом, для исчисления срока подачи административного искового заявления о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации следует руководствоваться требованиями ст. 92–95 КАС, а не нормами законодательства о выборах.

§2. Подведомственность и подсудность административных дел

озащите избирательных прав и права на участие в референдуме

1.Подведомственность. КАС и законодательством о выборах и референдуме предусмотрена судебная и административная подведомственность дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме.

ВС РФ и суды общей юрисдикции в порядке административного судопроизводства рассматривают административные дела об оспаривании нормативных правовых актов по вопросам реализации избиратель-

ных прав (права на участие в референдуме), а также административные дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме. В частности, указанные суды рассматривают административные дела о признании нормативных правовых актов по вопросам реализации избирательных прав и права на участие в референдуме недействующими, за исключением случаев, если проверка конституционности этих правовых актов в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами отнесена к компетенции КС РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ (ч. 5 ст. 208 КАС).

Административный порядок защиты избирательных прав предполагает возможность рассмотрения и разрешения вышестоящими избирательными комиссиями жалоб на нарушения избирательных прав в соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав.

В случаях, предусмотренных законодательством о выборах и референдуме, по делам рассматриваемой категории установлена исключительная подведомственность. Так, например, в соответствии с п. 6 ст. 76 вышеназванного Закона решение избирательной комиссии о регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть отменено только судом.

2. Подсудность. В соответствии с КАС родовая подсудность административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме определяется по общему правилу в зависимости от характера заявленных требований, уровня избирательной комиссии, решение, действие (бездействие) которой оспариваются (ст. 19–21 КАС).

Согласно п. 1, 7–10 ст. 21 КАС к подсудности ВС РФ в качестве суда первой инстанции отнесены дела: об оспаривании нормативных правовых актов Центральной избирательной комиссии РФ; об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии РФ (независимо от уровня выборов, референдума), за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума; об отмене регистрации кандидата на должность Президента РФ, регистрации федерального списка кандидатов, регистрации кандидата, включенного в зарегистрированный федеральный список кандидатов, а также об исключении региональной группы кандидатов из федерального списка кандидатов при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ; о прекращении деятельности инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации, инициативной агитационной группы; о расформировании Центральной избирательной комиссии РФ.

В соответствии с п. 7–12 ст. 20 КАС к подсудности верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа

вкачестве суда первой инстанции отнесены дела: об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов РФ (независимо от уровня выборов, референдума), окружных избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума; об отмене регистрации кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, выдвинутого по одномандатному избирательному округу; об отмене регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ); об отмене регистрации кандидата, в том числе включенного в зарегистрированный список кандидатов, регистрации списка кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ; о расформировании избирательных комиссий, за исключением расформирования Центральной избирательной комиссии РФ; об определении срока назначения выборов в органы государственной власти субъектов РФ, а также

ворганы местного самоуправления.

Исходя из положений ст. 19 КАС родовая подсудность административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме районным судам сформирована по остаточному принципу: районные суды в качестве суда первой инстанции рассматривают все административные дела вышеуказанной категории, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к подсудности других судов.

Дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме не отнесены КАС к подсудности мировых судей и военных судов.

Территориальная подсудность административных исков к избирательной комиссии (комиссии референдума) определяется по месту нахождения соответствующей комиссии (ч. 1 ст. 22 КАС). Представляется, что все категории избирательных споров должны рассматриваться судами по правилам общей территориальной подсудности, закрепленным в ст. 22 КАС, поскольку гл. 24 КАС не содержит специальных предписаний относительно подсудности дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме. При этом дела рассматриваемой категории не отнесены данным Кодексом к исключительной подсудности (ст. 23 КАС).

Предъявление административного искового заявления с нарушением правил родовой и территориальной подсудности административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме влечет возвращение соответствующего заявления (п. 2 ч. 1 ст. 129 КАС),

ав случае, если указанное обстоятельство выяснилось при рассмотрении административного дела, суд передает административное дело на рассмотрение другого суда, к подсудности которого оно отнесено законом (п. 2 ч. 2 ст. 27 КАС).

§3. Порядок рассмотрения административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме

1.Процессуальные особенности рассмотрения. Порядок рассмотрения административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме определяется общими правилами производства в суде первой инстанции с учетом специальных предписаний, предусмотренных гл. 24 КАС. К числу основных процессуальных особенностей рассмотрения данной категории административных дел можно отнести:

– особый состав лиц, участвующих в деле (ст. 239 КАС);

– сокращенные сроки рассмотрения и разрешения дел, включая сокращенные сроки принятия судом решений по отдельным категориям избирательных споров (ст. 241 КАС);

– специальные основания прекращения судебного производства по административному делу (ч. 2 ст. 242 КАС);

– специфику мер предварительной защиты (ч. 5 ст. 243 КАС);

– недопустимость рассмотрения дел указанной категории по правилам упрощенного (письменного) производства (ч. 6 ст. 243 КАС),

атакже возможность заключения соглашения о примирении в порядке ст. 137 КАС.

По общему правилу административные дела данной категории рассматриваются в суде первой инстанции судьей единолично, за исключением дел о расформировании избирательных комиссий, комиссий референдума, а также об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии РФ о результатах выборов Президента РФ, о результатах выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, о результатах референдума Российской Федерации, которые рассматриваются судом коллегиально в составе трех судей (ч. 2 ст. 29 и ч. 2 ст. 243 КАС).

О принятии к производству суда административного искового заявления о признании незаконными решения, действия (бездействия) избирательной комиссии, комиссии референдума суд информирует