Учебный год 2026 / Uchebnik_po_administrativnomu_pravu

чести и доброго имени, недопустимость сбора, хранения информации о частной жизни лица без его согласия, свободу совести и свободу ве роисповедания, право на свободное использование своих способно стей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и ряд других. В четвертых, лю бые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Данные конституционные положения создают определенные гра ницы или юридические ориентиры для государственных органов и их должностных лиц, реализующих судебные и внесудебные гарантии прав и обязанностей граждан.

Разумеется, судебные гарантии являются предпочтительными, ибо суды и единолично судьи, в целом система правосудия выделяются Конституцией РФ и по справедливости ставятся на первое место в за щите прав и свобод граждан (ст. 18 и 46).

Суды, рассматривая уголовные, гражданские и другие категории дел, в том или ином виде осуществляют контроль за соблюдением ор ганами исполнительной власти и их должностными лицами прав и свобод граждан, созданием условий для выполнения ими своих обя занностей. Суд и судьи все в большем объеме рассматривают дела, вытекающие из административных правоотношений, возникающих в процессе повседневной деятельности органов государственного управления и должностных лиц в связи, например, с решением во просов о выдаче лицензий, разрешений, различных документов и т. д., а также в связи с совершением административных правонару шений как физическими, так и юридическими лицами.

Как положительную тенденцию необходимо отметить все более расширяющийся спектр административной юрисдикции — судов и судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Безусловно, суды и судьи, профессионально добиваясь всесторонне го, своевременного, полного и объективного выяснения обстоя тельств каждого дела, разрешения его в соответствии с законом, при званы в первую очередь на основе ст. 2 Конституции РФ обеспечи вать защиту прав и свобод граждан, выполнение ими своих обязанностей.

Особое место среди судебных гарантий прав и обязанностей граж дан в сфере государственного управления занимает деятельность Конституционного Суда РФ, обеспечивающего и защиту прав и сво бод граждан и организаций.

Внесудебные гарантии, естественно, гораздо шире и многообразнее по содержанию, формам, порядку осуществления и субъектному со ставу. По существу, вся система органов исполнительной власти, местного самоуправления и их должностных лиц, собственно, для то го и создана, функционирует, а должностные лица, государственные и муниципальные служащие получают заработную плату, чтобы слу жить людям, обеспечивать защиту и реализацию гражданами их прав, свобод, законных интересов и выполнение возложенных на них обя занностей.

Органы государственного управления и их должностные лица призваны создавать материальные, организационные, правовые и другие необходимые условия для реализации прав граждан, рассмат ривать конкретные индивидуальные административные дела, возни кающие либо по инициативе граждан, либо в процессе контрольно надзорной деятельности. Эти органы и должностные лица призваны создавать необходимые условия для свободного использования граж данами своих прав, своевременно пресекать их нарушения, восста навливать нарушенные права и применять соответствующие меры воздействия к виновным в таких нарушениях.

Важнейшей гарантией является ответственность должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан или препятствующих их осуществлению. Если акты управления ущемляют права граждан, то они в установленном порядке отменяются. Вышестоящие органы управления контролируют и направляют работу нижестоящих орга нов, подчиненных организаций в области удовлетворения законных интересов граждан и охраны их прав и свобод.

Защиту прав граждан обеспечивает Уполномоченный по правам человека, осуществляющий свою деятельность на основании Феде рального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». В соответствии с данным Законом Уполномоченный по правам человека способствует: а) восстановлению нарушенных прав; б) со вершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина; в) гармонизации его с общепризнанными принципами и нормами международного права; г) выявлению нару шенных прав; д) устранению выявленных нарушений; е) правовому просвещению в области прав и свобод человека, форм и методов их

защиты.

Важную роль в защите прав граждан и организаций выполняют уполномоченные при Президенте РФ по правам ребенка и по защите прав предпринимателей в Российской Федерации.

Важное место в защите прав и свобод граждан занимает Админи страция Президента РФ и его управления — по обеспечению консти туционных прав граждан и по работе с обращениями граждан и орга низаций, основной задачей которых является содействие реализации полномочий Президента РФ как гаранта основных прав и свобод че ловека.

Конституция РФ, гарантируя государственную защиту прав и сво бод человека, предоставляет гражданам возможность защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45 Конституции РФ). Например, проводить пикетирование, использо вать право обращения за защитой своих прав во все органы — от Пре зидента РФ до местной администрации.

§ 4. Обращения граждан

Одним из важных элементов административно правового статуса граждан является их конституционное право (ст. 33 Конституции РФ) обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллектив ные обращения в государственные органы, органы местного само управления и должностным лицам (Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»). Сово купность правовых норм, регулирующих обращения граждан, пред ставляют собой сложный и достаточно разветвленный институт адми нистративного права, который служит эффективным средством демо кратизации общества, формирования правового государства, широким каналом участия граждан в управлении делами общества и государства.

Обращения граждан могут быть трех видов. Предложение (реко мендация) — это обращение граждан в государственные, муници пальные или общественные организации, не связанные с нарушени ем каких либо субъективных прав или ущемлением законных интере сов граждан, они обычно направлены на совершенствование законов и иных нормативных правовых актов, улучшение работы органов го сударственной власти, органов местного самоуправления, их долж ностных лиц, государственных служащих. Заявление — это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообще ние о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, не достатках в работе государственных органов, органов местного само управления и должностных лиц, либо критика деятельности указан ных органов и должностных лиц; жалоба — просьба гражданина о

восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или закон ных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Право на обращение является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может обратиться в любую государственную или негосударственную организацию, к любому должностному лицу, по любому значимому для него поводу и в любое время. Этому праву граждан корреспонди рует обязанность государственных органов, органов местного само управления и их должностных лиц принимать граждан, принимать обращения, регистрировать их, рассматривать эти обращения и да вать на них своевременные ответы. Так, в соответствии с Федераль ным законом «О системе государственной службы Российской Феде рации» к основным обязанностям государственных служащих отно сится обязанность в пределах своей компетенции своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также организаций, государственных и муниципальных органов и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ.

В целях совершенствования работы с обращениями граждан Ука зом Президента РФ от 17 февраля 2010 г. № 201 создано специальное Управление в структуре Администрации Президента по работе с об ращениями граждан и организаций. В Положении о нем к основным функциям Управления отнесены централизованный учет поступаю щих на имя Президента и Администрации Президента письменных и устных обращений граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства; обеспечение рассмотрения адресованных Президенту и Администрации Президента обращений граждан и организаций; ин формирование Президента и руководителя Администрации Прези дента о количестве и содержании обращений граждан и принятых по ним мерах.

Существенное развитие получает работа с обращениями, посту пающими по сети Интернет. Такую возможность для работы с обра щениями граждан и организаций получили многие федеральные ор ганы исполнительной власти и регионы страны.

Структурные подразделения по работе с обращениями граждан имеются в составе федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ. Например, приказом Министерства оборо ны РФ от 18 августа 2014 г. № 555 утверждена Инструкция по работе с обращениями граждан в Вооруженных Силах РФ, в которой, в част ности, определен единый порядок приема, регистрации, рассмотре ния письменных и устных обращений граждан РФ, проверки состоя

ния работы с обращениями, контроля за их рассмотрением, а также организация приема граждан. Аналогичные правовые акты действуют и в других федеральных органах исполнительной власти.

Руководители федеральных органов исполнительной власти и ор ганов исполнительной власти субъектов РФ обязаны рассматривать сообщения СМИ о допущенных должностными лицами и другими государственными служащими нарушениях федеральных законов и указов Президента РФ, о неисполнении или ненадлежащем исполне нии указанных актов и вступивших в законную силу решений су дов — не позднее трех дней. Ответ редакциям должен последовать не позднее двух недель с момента опубликования сообщений в средствах массовой информации. В федеральных органах исполнительной вла сти копии решений по этим сообщениям должны направляться в Контрольное управление Администрации Президента РФ.

Основным нормативным правовым актом, определяющим юриди ческую природу, механизм реализации и порядок осуществления об ращений граждан, является Федеральный закон «О порядке рассмот рения обращений граждан Российской Федерации». В соответствии с ним гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение постав ленных в обращении вопросов, где оно подлежит обязательной реги страции в течение трех дней с момента поступления.

Гражданин в своем письменном обращении в обязательном по рядке указывает либо наименование государственного органа или ор гана местного самоуправления, в которые направляет письменное об ращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должност ного лица или его должность, а также свою фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уве домление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.

В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражда нин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии.

Если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Однако, если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, со вершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о ли це, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обра

щение подлежит направлению в государственный орган в соответст вии с его компетенцией.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в кото ром содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угро зы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение без ответа по существу постав ленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обра щение, о недопустимости злоупотребления правом.

Законом запрещается преследование гражданина в связи с его об ращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных орга нов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов других лиц.

Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу в соответ ствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации. В исключительных случаях, а также при направлении запроса руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

Среди трех видов обращений отдельно выделяют жалобу, которая может рассматриваться как в административном (внесудебном), так и

всудебном порядке1$.

§5. Особенности административноAправового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства

Правовое положение иностранных граждан на территории России регулируется российским законодательством, а также международ ными договорами. Основными актами, определяющими правовое по ложение иностранных граждан и лиц без гражданства, являются: Конституция РФ (ст. 27, 62, 63), федеральные законы от 25 июля 2002 г. № 115 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и от 15 августа 1996 г. № 114 ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федера цию», правительственные акты.

1 Подробнее порядок разрешения жалоб рассмотрен в § 2 гл. 38.

Согласно законодательству иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установ ленных федеральным законом и международным договором Россий ской Федерации. При этом они обязаны соблюдать действующие за коны независимо от того, проживают они в России постоянно или временно.

Все иностранные граждане во время их пребывания в Российской Федерации вступают в административно правовые отношения с ор ганами исполнительной власти в различных сферах.

Регулируя отношения с иностранными гражданами, государство не только определяет их права и обязанности, но и обеспечивает реа лизацию и защиту их правового статуса.

Юридические гарантии закреплены в законах и подзаконных ак тах. Они содержат меры по защите принадлежащих иностранному гражданину личных, имущественных, семейных и иных прав, право обратиться в суд и иные государственные органы и найти там необхо димую защиту своих субъективных прав, а также восстановить их в случае нарушения.

Вместе с тем органы исполнительной власти осуществляют меры надзора и контроля за правомерным поведением иностранных граж дан с целью выявления правонарушений, предупреждения, пресече ния противоправных действий, применения мер юридической ответ ственности.

Особенности административно правового статуса иностранных граждан представляют собой ряд ограничений их прав и обязанностей, предусмотренных законодательством. Они не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах ее субъектов. Постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными зако нами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме.

Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место сво его проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего про живания вне пределов субъекта РФ.

Иностранный гражданин не имеет права находиться на государст венной или муниципальной службе; быть принятым на работу на

объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспече нием национальной безопасности Российской Федерации, занимать ся иной деятельностью и замещать иные должности, допуск ино странных граждан к которым ограничен федеральным законом. Вме сте с тем иностранные граждане могут приниматься на военную службу по контракту на должности солдат, матросов, сержантов, старшин.

За нарушение законодательства (иммиграционных правил) лишь к иностранным гражданам и лицам без гражданства применяются та кие меры административного принуждения, как депортация (мера пресечения), применяемая органами внутренних дел и миграционной службы, и административное выдворение за пределы Российской Фе дерации (мера административного наказания), назначаемая судом (судьей). Эти меры осуществляются в контролируемом добровольном либо принудительном порядке.

Являясь субъектами права, иностранные граждане обычно подле жат ответственности (например, административной) на тех же осно ваниях, что и российские граждане, за исключением лиц, пользую щихся соответствующими привилегиями и иммунитетом. В силу принципа суверенитета каждое государство устанавливает пределы ответственности иностранных граждан самостоятельно. КоАП РФ ус тановлено, что находящиеся на территории России иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административной ответ ственности на общих основаниях с гражданами России. Вопрос об от ветственности за административные правонарушения, совершенные на территории Российской Федерации иностранными гражданами, которые, согласно действующему закону и международным догово рам, пользуются иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации, разрешается дипломатическим путем.

Федеральный закон «О правовом положении иностранных граж дан в Российской Федерации» и КоАП РФ к нарушениям правил пре бывания и транзитного проезда через нашу территорию относят в частности: нарушение режима Государственной границы РФ, нару шение правил привлечения и использования в Российской Федера ции иностранной рабочей силы; проживание без документов на право жительства или проживание по недействительным документам; укло нение от выезда по истечении определенного срока пребывания; не соблюдение установленного порядка регистрации либо передвиже ния и выбора места жительства; нарушение правил транзитного про езда через территорию страны.

Уклоняющиеся от выезда иностранные граждане и лица без граж данства подлежат административному задержанию, депортации или выдворению в принудительном порядке. Задержание при этом допус кается на срок не более 48 часов (ст. 22 Конституции РФ). Если для осуществления административного выдворения или депортации не обходим более длительный срок задержания, то оно допускается только по решению суда. Иностранным гражданам и лица без граж данства в Российской Федерации на основании Конституции РФ (ст. 63) предоставляется политическое убежище в соответствии с об щепризнанными нормами международного права.

Глава 5. Органы исполнительной власти

всистеме субъектов административного права

§1. Понятие и виды органов исполнительной власти

Исходя из сущности исполнительной власти, ее органы призваны осуществлять деятельность, состоящую в практическом проведении в жизнь политики государства. Поэтому такие органы государства являются всегда исполнительными и в значительной степени распо рядительными. Распорядительный характер деятельности органов исполнительной власти служит средством практического осуществ ления их основного, исполнительного назначения. Через распоряди тельное воздействие органы исполнительной власти реализуют государственно властные полномочия.

В процессе исполнительно распорядительной деятельности орга ны исполнительной власти используют юридические средства право вого характера. Но издаваемые органами исполнительной власти пра вовые акты не подменяют собой акты законодательных органов госу дарственной власти, поскольку предназначены для исполнения требований, содержащихся в законах.

Деятельность органов исполнительной власти носит и правопри менительный характер. Основным в содержании правоприменения органа исполнительной власти является соблюдение процедуры, по следовательных стадий разрешения всех вопросов, касающихся по рядка достижения положительного юридического результата. Оно яв ляется активной и целеустремленной деятельностью всех субъектов исполнительной власти и выступает в качестве процессуальной фор мы осуществления и реализации исполнительной власти в целом.

Правовое положение органов исполнительной власти и их отгра ничение от других государственно властных органов прежде всего определяется их компетенцией. По ней судят о социальном характере и общей направленности органа исполнительной власти. Компетен ция органа исполнительной власти всегда выступает как явление юридическое, характеризуется совокупностью и объемом конкретных прав и обязанностей, предоставленных субъектам исполнительной власти в экономической, социальной, политической сферах жизни общества; устанавливается Конституцией РФ, законами, другими нормативными актами. Орган исполнительной власти не вправе ук лоняться от реализации своей компетенции, выходить за ее рамки.

Каждый из органов исполнительной власти обладает организаци онной самостоятельностью. Как правило, на это указывают порядок их создания и финансовая самостоятельность. Отсюда не каждая го сударственно управленческая структура может выступать органом исполнительной власти. Таковыми не являются консультативные и координационные органы — по своей сути это «внутренние» подраз деления органа исполнительной власти, не обладающие юридической самостоятельностью и действующие в рамках компетенции и финан совых возможностей самого государственного органа, помогая ему в наиболее полной мере осуществлять возложенные на него функции. Например, федеральные министерства в установленной сфере дея тельности могут создавать координационные, совещательные и экс пертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные. В частности, координационные органы имену ются межведомственными комиссиями или организационными ко митетами и образуются заинтересованными органами исполнитель ной власти для обеспечения согласованных действий при решении определенного круга задач. Совещательные органы именуются сове тами и образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный харак тер. Межведомственная комиссия (совет) возглавляется председате лем или сопредседателями из числа руководителей (заместителей ру ководителей) федеральных органов исполнительной власти, руковод ство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ. Координационные и совещательные органы фор мируются на представительной основе. В их состав в зависимости от вопросов, для решения которых они образуются, включаются пред ставители соответствующих органов исполнительной власти. В них могут также включаться с правом совещательного голоса представи тели органов законодательной власти, научных организаций, общест

венных объединений и религиозных организаций. Состав утвержда ется приказом руководителя федерального органа исполнительной власти, обеспечивающего деятельность межведомственной комиссии (совета).

Органы исполнительной власти следует отграничивать от коммер ческих и некоммерческих организаций, где их администрации явля ются исполнительным органом. Последние непосредственно осуще ствляют управление предприятием и учреждением, акционерным об ществом и т. д., и их деятельность не носит государственно властного характера. Управленческие решения направлены на реализацию ус тавных целей. Юридически властные полномочия исполнительных органов коммерческих и некоммерческих организаций ограничены пределами ведения соответствующего предприятия, учреждения, ак ционерного общества. Руководители коммерческих и некоммерче ских организаций не имеют права устанавливать новые правовые нормы для подчиненных им рабочих и служащих.

Наличие государственно властных полномочий отличает органы исполнительной власти и от исполнительных органов общественных объединений, действующих от имени и в интересах объединяемых ими коллективов граждан.

В конституционном смысле следует разграничивать орган испол нительной власти и местную администрацию муниципального обра зования, являющуюся связующим звеном между государством и об ществом. Местная администрация наделяется уставом муниципаль ного образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государст венных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. В структуру мест ной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Местной админи страцией руководит глава местной администрации на принципах еди ноначалия. Глава местной администрации в пределах своих полномо чий издает постановления по вопросам местного значения и вопро сам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления феде ральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. Вместе с тем органы местного самоуправления по своей юридической природе являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуще ствления управленческих функций. Местная администрация как юридическое лицо действует на основании общих для организаций

данного вида положений применительно к учреждениям. Основания ми для государственной регистрации органов местного самоуправле ния в качестве юридических лиц являются устав муниципального об разования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. В отдельных случаях основанием для государственной регистрации органов местного са моуправления в качестве юридических лиц являются решение пред ставительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юри дического лица.

Таким образом, орган исполнительной власти — часть организациA

онноAправового механизма государства, которому в соответствии с принA ципом разделения властей оно поручает практическое осуществление исA полнительноAраспорядительной деятельности в различных областях хоA зяйственной, социальноAкультурной и административноAполитической жизни общества.

Органы исполнительной власти можно классифицировать по раз личным основаниям.

С учетом решаемых задач органы исполнительной власти можно группировать по следующим блокам:

1)обеспечение государственного суверенитета страны (оборона, внутренние и иностранные дела, юстиция, безопасность);

2)экономическое регулирование (экономика, финансы, налоги, управление государственным имуществом, антимонопольная полити ка и поддержка предпринимательских структур);

3)материальное производство и производственная инфраструкту ра (промышленность, строительство, транспорт, топливо и энергети ка, связь, сельское хозяйство, наука и техническая политика);

4)социальная политика (социальное развитие, труд и занятость, культура, здравоохранение, образование, печать, информация);

5)ресурсы (экология, государственные резервы, геология и ис пользование недр).

В зависимости от содержания деятельности органы исполнитель ной власти подразделяются на органы общей, отраслевой, межотрас левой компетенции. Органы исполнительной власти общей компе тенции осуществляют свои функции по широкому кругу вопросов (Правительство РФ, правительства и администрации субъектов РФ); отраслевой — в отношении порученных им сфер отраслевой деятель ности (это могут быть федеральные и республиканские министерства, федеральные агентства); межотраслевой — различного рода разреши тельные, контрольные и надзорные функции в различных сферах

управленческой деятельности (таковыми могут быть как федеральные министерства, так и федеральные службы).

По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются коллегиальные и единоначальные органы исполнительной власти. К числу коллегиальных относятся правительства, а также админист рации субъектов РФ, если это прямо зафиксировано в их статусе. Единоначальными являются, как правило, все остальные (министер ства, службы, агентства).

По способу создания выделяются органы исполнительной власти, образуемые в установленном порядке. Таких органов большинство на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов (например, об разование министерств, федеральных служб, агентств, департаментов и т. д.). В отдельных случаях используется способ избрания. Однако он не распространяется на тот или иной орган исполнительной власти в целом, а характеризует, как правило, правовое положение высшего должностного лица — руководителя высшего исполнительного орга на государственной власти субъекта РФ, главы республики; губерна тора края, главы администрации области; мэра города федерального значения.

По наименованию организационно правовой формы выделяются Правительство РФ и правительства субъектов РФ, федеральные ми нистерства и министерства, образуемые в субъектах РФ, федеральные службы и агентства, департаменты, главные управления (управления) субъектов РФ.

В зависимости от федеративного устройства Конституцией РФ предусмотрено установление системы федеральных органов исполни тельной власти и органов исполнительной власти в субъектах РФ. При этом федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы, действующие в границах одного субъекта РФ (например, территори альные управления Федеральной службы государственной регистра ции, кадастра и картографии; региональные управления Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков), действующие в рамках нескольких субъектов РФ (региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации по следствий стихийных бедствий и подчиненные им в пределах установ ленных полномочий главные управления МЧС России по субъек там РФ; межрегиональные территориальные округа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору). В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов РФ вправе создавать свои территориальные органы.

С точки зрения подведомственности различаются органы исполни тельной власти, руководство деятельностью которых осуществляет:

1)Президент РФ (Министерство внутренних дел РФ; Министерство юстиции РФ и отнесенные к его ведению федеральные службы);

2)Правительство РФ (федеральные службы: антимонопольная, по та рифам, таможенная; федеральные агентства: по обустройству Госу дарственной границы РФ, космическое, научных организаций);

3)федеральные министерства, руководство которыми осуществляет Правительство РФ; федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам (например, Министерство здравоохранения РФ и находящиеся в его ведении фе деральная служба по надзору в сфере здравоохранения и медико био логическое агентство).

§ 2. Принципы организации и деятельности органов исполнительной власти

К основополагающим принципам организации и функционирова ния органов исполнительной власти относятся: разделение властей, федерализм, законность, гласность, обеспечение прав и свобод чело века и гражданина, народовластие, ответственность.

Принцип разделения властей обеспечивает сбалансированность политического влияния трех ветвей государственной власти — зако нодательной, исполнительной, судебной — и исключение сосредото чения всех полномочий или большей их части в ведении одного орга на государственной власти либо должностного лица.

Современная Россия восприняла из теории разделения властей многие общедемократические идеи. Согласно ст. 10 Конституции РФ органы законодательной, исполнительной и судебной власти само стоятельны. Это означает, что органы исполнительной власти не на ходятся в организационном подчинении у органов законодательной и судебной ветвей государственной власти и используют только ей при сущие правовые формы властвования, позволяющие разрабатывать и проводить в жизнь государственную политику. Безусловно, самостоя тельность органов государственной власти не должна означать их противостояния. Напротив, разделение властей предполагает их тес ное взаимодействие, что отражено в деятельности органов как испол нительной, так и законодательной и судебной ветвей государствен ной власти.

Так, Правительство РФ активно участвует в законопроектной дея тельности. Ему принадлежит право законодательной инициативы в

Федеральном Собрании РФ. Оно может направлять в палаты Феде рального Собрания РФ официальные отзывы о рассматриваемых па латами законопроектах, дает письменные заключения на законопро екты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их упла ты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Члены Прави тельства РФ вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий в соответст вии с регламентами палат; по приглашению палат Федерального Соб рания РФ обязаны присутствовать на их заседаниях и отвечать на во просы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Правительство РФ отчитывается перед Государственной Думой об исполнении федерального бюджета. В свою очередь Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству РФ. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы направляют запросы в Правительство РФ. Комитеты и комиссии палат Федерального Соб рания РФ вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства РФ и руководителям федераль ных органов исполнительной власти.

Для представления в палатах Федерального Собрания РФ внесен ного Правительством РФ законопроекта назначается официальный представитель Правительства РФ. Его функции осуществляются, как правило, министрами. Полномочные представители Правительства в палатах Федерального Собрания РФ участвуют без специального ре шения Правительства РФ в работе их комитетов, комиссий и других органов; выступают от имени Правительства РФ и тем самым пред ставляют согласованную позицию Правительства РФ по рассматри ваемым законопроектам. Полномочные представители Правительст ва в палатах Федерального Собрания РФ координируют работу статс секретарей — заместителей (первых заместителей) руководителей фе деральных органов исполнительной власти по вопросам, связанным с законодательным процессом. Статс секретари назначаются на долж ность и освобождаются от должности Правительством. Основной их служебной обязанностью является обеспечение взаимодействия с па латами Федерального Собрания РФ.

Во взаимодействии с судебной властью Правительство РФ в пре делах своих полномочий производит финансирование судов только из федерального бюджета, чем и обеспечивает возможность полного и независимого осуществления правосудия. Правительство РФ во взаимодействии с представителями Конституционного Суда РФ, Вер

ховного Суда РФ, Генеральным директором Судебного департамента при Верховном Суде РФ и с Советом судей РФ разрабатывает проект федерального бюджета в части финансирования судов.

На Правительство РФ также возложено обеспечение исполнения судебных решений.

Органы судебной власти взаимодействуют также с органами ис полнительной власти, осуществляя в различных формах контроль за сферой государственного управления.

Такой контроль вытекает из содержания правосудия как имма нентного проявления судебной власти и связан прежде всего с обес печением права человека и гражданина на государственную защиту, в том числе и на судебную (ст. 2, 18, 45, 46 Конституции РФ).

Основы взаимодействия органов исполнительной и законодатель ной ветвей власти субъекта РФ установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представитель ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Например, правовые акты высшего долж ностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) направляются в законо дательный (представительный) орган государственной власти субъек та РФ в сроки, установленные конституцией (уставом) или законом субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе обратиться в зако нодательный (представительный) орган с предложением о внесении изменений и дополнений в постановления законодательного (пред ставительного) органа государственной власти субъекта РФ либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные постановления в су дебном порядке.

На заседаниях законодательного (представительного) органа госу дарственной власти субъекта РФ вправе присутствовать с правом со вещательного голоса руководители органов исполнительной власти субъекта РФ или лица, уполномоченные указанными руководителя ми.

Законодательный (представительный) орган государственной вла сти субъекта РФ может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов ис полнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным зако

ном. Формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, а в отношении руководителей территориаль ных органов федеральных органов исполнительной власти также фе деральным законом.

Законодательный (представительный) орган государственной вла сти субъекта РФ вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых он при нимал участие.

Споры между законодательным (представительным) органом госу дарственной власти субъекта РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными про цедурами, предусмотренными Конституцией РФ, конституцией (ус тавом) и законом субъекта РФ, либо в судебном порядке.

Согласованное функционирование и взаимодействие органов го сударственной власти в системе разделения властей обеспечивается Президентом РФ.

Значимость федерализма как основополагающего начала в органи зации и деятельности органов исполнительной власти обусловлена таким объективным фактором, как государственно территориальное устройство Российской Федерации. При определении содержания принципа федерализма следует ориентироваться на ст. 71—73 Кон ституции РФ. Именно эти конституционные положения содержат сведения о том, по каким направлениям могут создаваться и функ ционировать федеральные органы исполнительной власти, а по ка ким — требуется совместное их функционирование с органами ис полнительной власти субъектов РФ.

В силу ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится принятие федеральных законов и контроль за их соблюде нием, установление правовых основ единого рынка, финансовое, ва лютное, кредитное, таможенное регулирование, федеральные про граммы в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития страны. Это относится к фе деральному бюджету, федеральным налогам и сборам, к международ ным и внешнеэкономическим отношениям Российской Федерации, к управлению федеральными энергетическими системами, ядерной энергетикой, путями сообщения, информацией и связью, деятельно стью в области космоса, обороны и безопасности страны, защиты Го сударственной границы РФ.

Содержание ст. 72 Конституции РФ определяет предметы со вместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Здесь так

же обнаруживаются аспекты государственно управленческой дея тельности (владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, режим пограничных зон, вопросы образования, науки и культуры).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы ис полнительной власти субъектов РФ образуют единую систему испол нительной власти в Российской Федерации, обеспечивающую госу дарственно управленческую вертикаль на всей территории России, единство государственной власти в целом.

Направленность на обеспечение единства исполнительной власти проявляется прежде всего в деятельности Правительства РФ. Прави тельство РФ в этих целях:

координирует деятельность органов исполнительной власти субъ ектов РФ;

рассматривает внесенные в установленном порядке в Правитель ство РФ предложения законодательных (представительных) и испол нительных органов государственной власти субъектов РФ по предме там ведения Российской Федерации и по предметам совместного ве дения Российской Федерации и субъектов РФ и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений;

направляет в законодательные (представительные) и исполнитель ные органы государственной власти субъектов РФ проекты своих ре шений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правитель стве РФ;

в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятель ностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Рос сийской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ — также за деятельностью органов испол нительной власти субъектов РФ;

обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнитель ной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, спо собствует взаимодействию указанных органов; в пределах своих пол номочий разрешает споры и устраняет разногласия между федераль ными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. В этих целях создаются согласительные комис сии из представителей заинтересованных сторон;

вносит предложения Президенту РФ о приостановлении дейст вия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным за конам, федеральным законам, международным обязательствам Рос сийской Федерации или нарушения прав и свобод человека и граж данина.

Принцип федерализма постоянно получает новые формы. Так, все шире используется политика дифференцированного взаимодействия всех звеньев системы исполнительно распорядительных органов на основе договоров и соглашений.

Ценностный смысл принципа законности состоит в создании та кой организации функционирования органов исполнительной вла сти, которая обеспечила бы баланс интересов государства и гражда нина, постоянный контроль за деятельностью органов исполнитель ной власти. Законность придает организованный, целенаправленный характер действиям органов исполнительной власти. Она проявляет ся многогранно. Органы исполнительной власти руководствуются Конституцией РФ, федеральными конституционными и текущими федеральными законами. Управленческие решения принимаются ор ганами исполнительной власти по вопросам, отнесенным к их компе тенции, причем в установленном порядке и в специальной правовой форме (указы, постановления, приказы, инструкции). Все акты управления издаются в соответствии с требованиями к их содержа нию, порядку разработки, принятия, издания и вступления в силу. При несоблюдении хотя бы одного из названных юридических требо ваний встает вопрос либо о недействительности, ничтожности, либо об оспоримости такого акта.

Обеспечение законности достигается через систему контрольных механизмов, важнейшими из которых являются: президентский, пар ламентский, судебный, административный контроль, общий надзор прокуратуры. Каждый из перечисленных органов призван осуществ лять контрольные функции в своей области. При этом отношения ор ганов исполнительной власти строятся в пределах их скоординиро ванных прав и обязанностей. Например, Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. Минюст России имеет право в случае несоответствия нормативного правового акта субъекта РФ Конституции РФ или федеральному закону вносить мотивированное заключение в орган государственной власти субъекта РФ, принявший акт, а также в соответствующие федеральные органы государственной

власти. Значительная роль в обеспечении законности отводится об щественному контролю.

Органы исполнительной власти связаны также международными обязательствами и не могут отступать от общепризнанных норм и принципов международного права.

Гласность в организации и деятельности органов исполнительной власти направлена прежде всего на обеспечение прав граждан на ин формацию, провозглашенных Конституцией РФ; создание и поддер жание информационного потенциала на уровне, необходимом для устойчивого и безопасного развития общества; преодоление бюро кратизма и коррупции; повышение согласованности решений, при нимаемых федеральными органами исполнительной власти, органа ми исполнительной власти субъектов РФ; предоставление возмож ности контроля со стороны граждан и общественных организаций за деятельностью органов исполнительной власти.

Гласность имеет многообразные правовые формы выражения. Она проявляется в порядке формирования органов исполнительной вла сти и организации их работы; в нормотворческой деятельности субъ ектов исполнительной власти; во взаимоотношениях органов между собой, а также с гражданами, общественными объединениями, ком мерческими и некоммерческими организациями. Так, гласность предполагает присутствие представителей средств массовой инфор мации и проведение кино , видео и фотосъемок, а также звукозапи си на заседаниях Правительства РФ в порядке, определяемом руково дителем Аппарата Правительства. Аппарат Правительства представ ляет средствам массовой информации официальную информацию о повестках дня заседаний Правительства, организует пресс конферен ции (брифинги) членов Правительства по рассмотренным на заседа нии вопросам.

Постановления Правительства РФ, за исключением постановле ний, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официально му опубликованию.

Гласность создает основу для обмена информацией, повышает ка чество и эффективность управленческих решений. Поэтому приори тетным направлением в деятельности органов исполнительной вла сти является создание информационно справочных, консалтинговых структур, обеспечивающих контакт пользователя с системой дейст вующего законодательства.

Важной мерой по упорядочению правовой информации является создание федерального банка нормативных правовых актов субъек