Учебный год 2026 / Uchebnik_po_administrativnomu_pravu

Административное право не регулирует внутреннее управление в частных (акционерных) фирмах, ассоциациях, концернах и т. д. Их высшие органы сами устанавливают свои системы управления и пра вила их деятельности, которые, однако, не должны противоречить за конодательству.

Функция правоохраны административно правовых норм состоит в установлении границ должного поведения (предписания, запреты, дозволения), правовых стандартов, в пределах которых могут дейст вовать участники управленческих отношений. Тем самым достигается законность и государственная дисциплина в сфере реализации испол нительной власти, государственного управления.

Кроме того, административно правовые нормы обеспечивают ох рану общественных отношений, регулируемых нормами конституци онного, гражданского, финансового, трудового, экологического и других отраслей права, защищаемых административно правовыми санкциями.

Административно правовые нормы устанавливают различные ор ганизационно правовые режимы, например, чрезвычайного или во енного положения, Государственной границы, пользования опреде ленными предметами и веществами (например, оружие, взрывчатые вещества, радиоактивные изотопы), для охраны прав и свобод граж дан, их личной и имущественной безопасности, соблюдения закон ных интересов юридических лиц.

Воспитательная функция административно правовых норм обес печивается общим воздействием на сознание и поведение людей по различным информационным каналам (например, через СМИ), по зитивным и негативным правовым опытом граждан, наконец, неже ланием (страхом) подвергнуться государственным принудительным мерам, неблагоприятным последствиям противоправного поведения.

Данная функция норм административного права имеет огромное значение в развитии правосознания, правовой культуры граждан, преодолении негативного отношения к праву вообще.

При характеристике административно правовых норм следует ос тановиться на присущих им особенностях.

Во первых, эти нормы в отличие, например, от норм уголовного права, обладают различной юридической силой. Так, закон, указ Пре зидента РФ, постановление Правительства РФ, правовые акты иных органов исполнительной власти, нормативные акты руководителей государственных предприятий, учреждений и организаций по назван ному признаку далеко не равнозначны, т. е. здесь существует иерархия административно правовых норм.

Во вторых, рассматриваемые нормы подзаконны. Они создаются и действуют на основе и во исполнение закона (Конституции РФ, зако нов и нормативных указов Президента РФ).

Втретьих, они создают механизм реализации Конституции РФ и принятых законодательных актов. Так, конституционное право граж дан на свободу передвижения и выбора места жительства реализуется на основе соответствующих постановлений Правительства РФ, актов глав исполнительной власти субъектов Федерации, ведомственных инструкций. Правовые акты органов исполнительной власти, кон кретизируя, детализируя установленные законом общие правила по ведения, делают реально «работающими» данные правовые установ ления.

Вчетвертых, нормы административного права являются преиму% щественно правоисполнительными, правоприменительными, а право творческие полномочия органов исполнительной власти носят огра ниченный характер по отношению к нормам правоприменительным. Как исполнительная власть, так и нормы административного права служат исполнению законодательных актов, проведению их в жизнь.

Впятых, поскольку основной объем работы по исполнению зако нов ложится на органы исполнительной власти, постольку в нормо творчестве велико еще количество ведомственных административно правовых норм, т. е. нормативных правовых актов федеральных и ре гиональных органов исполнительной власти, принимаемых ими в по рученной сфере или отрасли государственного управления. В силу широты, разнообразия и динамизма государственного управления полностью избежать ведомственного нормотворчества невозможно.

Вместе с тем тенденция развития административно правового ре гулирования в современных условиях состоит в том, что основные во просы деятельности органов исполнительной власти стали решаться на более высоком правовом уровне — с помощью законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, а не ведомствен ных административно правовых актов.

Вшестых, административно правовые нормы нередко содержат в себе юридически обязательные правила поведения, обращенные ко всем субъектам административного права и в значительной мере к

субъектам исполнительной власти, т. е. устанавливают цели, функции, задачи, полномочия, права и организацию деятельности органов го сударственного управления и их должностных лиц.

Вседьмых, административно правовые нормы являются преиму щественно результатом одностороннего юридически обязательного,

властного волеизъявления полномочных субъектов исполнительной власти, органов государственного управления и их должностных лиц.

Для определения места каждой административно правовой нормы среди других норм этой отрасли права наукой выработана их класси фикация, разделение на отдельные виды по различным критериям.

По предмету регулирования административно правовые нормы делятся на два основных вида: материальные и процессуальные.

Материальные административно правовые нормы устанавливают права, обязанности, ответственность всех субъектов административ ного права: административно правовой статус граждан, правовое по ложение органов исполнительной власти и государственных служа щих, правовой статус государственных и негосударственных (ком мерческих) предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений, религиозных организаций. Эти нормы — их подчас на зывают статичными — отвечают на вопрос, какое должное или воз можное поведение установлено для соответствующих субъектов ад министративного права.

Процессуальные административно правовые нормы устанавливают порядок реализации прав, обязанностей, привлечения к ответствен ности субъектов, порядок осуществления задач, функций и полномо чий органов исполнительной власти и их должностных лиц. Следова тельно, здесь рассматриваемые нормы определяют динамику государ ственного управления, реализации исполнительной власти.

Процессуальные нормы, исходя из их юридической природы, в свою очередь, делятся на: 1) процедурные (правоприменительные) и 2) юрисдикционные (правоохранительные).

Первые регулируют процедуру осуществления обычной позитив ной управленческой деятельности, например, получение паспорта, поступление в вуз, учет налогоплательщиков, регистрация транспорт ных средств, лицензирование отдельных видов деятельности, что происходит на основе применения к конкретному случаю той или иной нормы права — правоприменения.

Вторые регламентируют порядок разрешения конфликтных ситуа ций: спора о праве, дел об административных правонарушениях и дисциплинарных проступках, жалобы. Это разрешение конфликта осуществляется преимущественно в рамках административной (вне судебной) юрисдикции, включающей в себя индивидуально конкрет ное дело, правовую оценку поведения сторон и издание односторон не властного юрисдикционного акта, что обеспечивает охрану прав, свобод и законных интересов граждан, юридических лиц, а также публичных интересов государства.

Классификацию административно правовых норм можно провес ти по их юридическому содержанию на следующие конкретные виды: а) обязывающие нормы, т. е. предписывающие субъекту совершить определенные действия; б) запрещающие совершать те или иные пре дусмотренные правовой нормой действия. При этом запреты могут быть общими, т. е. обращенными ко всем субъектам административ ного права, и специальные, относящиеся лишь к определенной груп пе субъектов, например, сотрудникам полиции, котором запрещает ся применять оружие и специальные средства к несовершеннолет ним; в) уполномочивающие или дозволительные (диспозитивные) нормы. Суть этих административно правовых норм заключается в том, что они разрешают субъекту действовать в пределах требований нормы по своему усмотрению, т. е. здесь отсутствует как предписа ние, так и запрет. Однако при применении названных норм сущест вует определенная особенность, зависящая от ее адресата. Так, граж данин может совершать те или иные действия, предусмотренные нормой, а может и не совершать их, например, при реализации сво его права на обжалование. Если же норма обращена к должностному лицу, то он при выборе вариантов решения относящегося к его ком петенции вопроса не может отказаться от использования одного из них, предусмотренных административно правовой нормой. Диспо зитивность здесь состоит в том, что должностное лицо может вы брать любой из предусмотренных нормами права вариантов решения управленческого вопроса исходя из своего административного усмотрения; г) стимулирующие (поощрительные) нормы предусматри вают материальное и моральное поощрение субъектов администра тивного права с целью получения максимального результата в эконо мике, социально культурной и административно политической дея тельности. Так, создание особых экономических зон с налоговыми, таможенными, кредитными и другими льготами позволяет стимули ровать экономическую деятельность в сфере высоких технологий и выпуск конкурентной на международном рынке продукции.

Административно правовые нормы классифицируются и по дру гим критериям: 1) по территориальному масштабу действия (феде ральные, субъектов федерации, межрегиональные, местные); 2) по объему регулирования: общие, касающиеся всех сфер и отраслей управ ления; межотраслевые или функциональные, имеющие отношение по какому либо направлению ко всем или большинству отраслей и сфер управления, например, статистика, отраслевые нормы, т. е. свя занные с регулированием управленческой деятельности в границах какой либо одной отрасли, например, в области обороны или внут

ренних дел; 3) по адресату (нормы, определяющие административно правовой статус граждан, органов исполнительной власти, государст венных служащих, негосударственных предприятий, учреждений и организаций); 4) по времени действия (постоянные, временные эпизо дические); 5) по юридической направленности (внутрисистемные либо внешней направленности).

§ 2. АдминистративноAправовые отношения

Административно правовые нормы устанавливают модели, общие правила правомерного поведения. При этом они не персонофициро ваны, а обращены всем участникам управленческих отношений. В ре альной действительности в возникающих управленческих отношени ях выступают конкретные органы, физические лица и организации. Будучи наделены правовыми нормами взаимными, только им персо нально принадлежащими правами и обязанностями, они являются конкретными участниками управленческих отношений, которые та ким образом приобретают юридический характер, т. е. становятся ад% министративными правоотношениями.

Возникая на основе норм права, эти правоотношения занимают центральное место в механизме административно правового регули рования, превращая правовые предписания, запреты и дозволения в реальную управленческую деятельность, в правомерное поведение участников управленческих отношений. Иными словами, админист ративные правоотношения становятся «нормой права в жизни», «нормой права в действии», в отличие от «нормы права, записанной на бумаге» в нормативных правовых актах.

Сущность административно правовых отношений раскрывают его признаки: а) первичность правовых норм, являющихся основой дан ных правоотношений, получающих в результате их регулирующего воздействия юридическую форму; б) регламентация правовой нормой поведения сторон, определяемого взаимными правами и обязанно стями субъектов правоотношения; в) установление их юридической ответственности за несоблюдение требований правовых норм.

Итак, можно дать следующее определение административноAправоA

вого отношения: это урегулированное административноAправовой норA мой общественное управленческое отношение, в котором стороны выстуA пают носителями взаимных прав и обязанностей, установленных и гаA рантированных государством.

Понятие административно правового отношения (сущность, со держание, формы) раскрывают его особенности:

административно правовые отношения являются, как правило, властеотношениями, отношениями власти и подчинения, команды (приказа) и исполнения. Разумеется, административно правовые от ношения могут основываться не только на «управленческой вертика ли». Среди них есть отношения, для которых характерно не подчине ние, а на взаимодействие, соглашение, договор. Тем не менее в сфере государственного управления, функционирования исполнительной власти превалируют, являются доминирующими именно отношения власти и подчинения;

врассматриваемых управленческих отношениях отмечается сопод% чиненность воль. На одной стороне этих отношений авторитет госу дарства, господствующая воля субъекта управления, концентрация государственно властных полномочий, на другой стороне — обязан ность подчинения этой воле всех иных участников административно правовых отношений. Отсюда вытекает юридическое неравенство сто% рон в административно правовых отношениях (руководитель — под чиненный, инспектор ГИБДД — нарушитель) и в то же время их аб солютное равенство перед законом;

во всех административно правовых отношениях присутствует пуб% лично%правовой интерес. Через эти отношения обеспечивается сочета ние государственных и общественных интересов, достигаются цели управления, реализуются задачи, функции, полномочия органов ис полнительной власти, права и обязанности участников управленче ских правоотношений;

вадминистративных правоотношениях одной из сторон обязатель% но выступает орган исполнительной власти или должностное лицо. Это связано со спецификой управленческих отношений, с тем, что публично правовой, т. е. государственный интерес может обеспечить, выразить, защитить только субъект, действующий от имени государ ства, обладающий государственно властными полномочиями. В ряде случаев в качестве такой стороны выступает суд (мировые судьи). Без этой обязательной стороны административно правовое отношение вообще не может возникнуть. Следовательно, между гражданами или негосударственными организациями подобных управленческих отно шений не существует;

поскольку назначение органов исполнительной власти, государст венного управления состоит в том, чтобы «практически организо вать» проведение в жизнь принятых законов, достижение позитивно го результата в экономике, социально культурной или администра тивно политической деятельности, постольку административно правовые отношения являются организационными: как внутри органов

исполнительной власти, так во внешней (основной) сфере их дея тельности;

административно правовые отношения могут возникать по ини циативе любой из сторон. Однако согласие или желание второй сто роны не является обязательным. Они могут возникнуть вопреки же ланию второй стороны, и подчас даже преодолевая сопротивление, например, безбилетного пассажира, мелкого хулигана, пьяного води теля;

споры в административно правовых отношениях разрешаются, как правило, в административном порядке вышестоящим органом исполнительной власти или должностным лицом. Вместе с тем зако нодательством предусмотрен и судебный порядок разрешения спо ров, возникающих в управленческих отношениях, например, при об жаловании в суд действий и решений органов исполнительной власти

иих должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан;

вадминистративных правоотношениях в отличие от гражданско правовых ответственность наступает не перед другой стороной отно% шения, а перед государством в лице его органа или должностного лица. В связи с тем, что в сфере исполнительной власти обычно нарушают ся публично правовые интересы, многие органы управления и их должностные лица наделены полномочиями самостоятельно и опера тивно воздействовать на нарушителей административно правовых норм и привлекать их к ответственности.

Широта, разнообразие, динамизм регулируемых административ ным правом управленческих отношений обусловливают необходи мость видовой классификации возникающих при этом административ% ных правоотношений.

Во первых, можно выделить основные и неосновные администра тивные правоотношения. Основные — это те, которые возникают по формуле «власть подчинение», т. е. управленческое воздействие представляет собой одностороннее властвование: вышестоящий ор ган в отношении нижестоящих, руководитель — подчиненные ему сотрудники, инспектор, осуществляющий надзорную деятельность — нарушитель.

Неосновные административные правоотношения возникают меж ду сторонами, находящимися на одном иерархическом уровне, при отсутствии одностороннего властвования, например, управленческие отношения между министерствами, администрациями субъектов Фе дерации, должностными лицами, находящимися на одном служебном уровне.

Во вторых, выделяются внешние и внутриорганизационные админи стративные правоотношения. Первые из них обеспечивают формиро вание системы и структуры органов исполнительной власти, они воз никают во внешней сфере деятельности органов исполнительной власти и обеспечивают реализацию управленческих задач, функций и полномочий этих органов в сфере экономики, социально культурной и административно политической деятельности, т. е. для достижения тех целей, ради которых функционируют органы исполнительной власти, государственного управления.

Внутриорганизационные административные правоотношения, ко торые можно назвать аппаратными, обеспечивают решение кадровых вопросов, распределения обязанностей между сотрудниками управ ленческого аппарата, контроль за их деятельностью, ведение дело производства.

Втретьих, следует выделить материальные и процессуальные адми нистративные правоотношения. В рамках материальных правоотно шений, возникающих на основе материальных норм административ ного права, реализуется административно правовой статус граждан, органов исполнительной власти, общественных и религиозных объ единений, права, обязанности граждан, компетенция исполнитель ных органов государственной власти, принципы и общие правила го сударственной службы всех ее видов и уровней и т. д. Процессуаль ные административные правоотношения обеспечивают порядок разрешения всех управленческих дел позитивного характера на осно ве процедурных норм, а также производство по разрешению право вых споров, дел об административных правонарушениях и дисципли нарных проступков, производство по жалобам в рамках юрисдикци онных процедур.

Вчетвертых, по юридическому характеру взаимоотношений участников административно правовые отношения подразделяются на вертикальные и горизонтальные. В определенной мере эти правоот ношения аккумулируют особенности всех названных видов админи стративных правоотношений. Именно поэтому, будучи основными в управленческой деятельности, они завершают их характеристику.

Вертикальные правоотношения отражают суть управленческой деятельности, ее властное, императивное содержание. Здесь преобла дают субординационные связи между субъектом и объектом управле ния, основанные на соподчиненности сторон при отсутствии их юри дического равенства. В этих отношениях одна сторона обладает всем объемом властных полномочий, которые или вовсе отсутствуют у вто рой стороны или объем их значительно меньше. Например, отноше

ния между инспектором, осуществляющим надзор в какой либо сфе ре, и нарушителем, у которого вообще отсутствуют властные полно мочия, — полное юридическое неравенство.

Отсюда следует, что вертикальные правоотношения обеспечивают реализацию управленческих функций не только между соподчинен ными сторонами, но и между субъектом и объектом управления, не находящимися в организационном подчинении (это видно на приме ре с надзирающим инспектором и гражданином нарушителем или предприятием, учреждением, организацией независимо от организа ционной подчиненности и формы собственности и контрольно над зорным органом). Главное состоит в том, что властной стороной в вертикальных правоотношениях выступает субъект исполнительной власти, а объект управления всегда юридически зависит от субъекта управления.

Горизонтальные административно правовые отношения отража ют юридическое равенство сторон, отсутствие одностороннего власт вования, какой либо подчиненности. Участники этих отношений обычно обладают одинаковым административно правовым статусом, находятся, как правило, на одном иерархическом уровне, например, отношения между различными федеральными министерствами, меж ду администрациями субъектов Федерации при решении их общих задач.

Горизонтальные правоотношения могут предшествовать, сопрово ждать или завершать реализацию вертикальных управленческих отно шений. Так, односторонне властный акт о возбуждении дела об ад министративном правонарушении затем реализуется в горизонталь ных административно процессуальных отношениях, возникающих между равноправными участниками производства по делу. Или гори зонтальные правоотношения характеризует производство по жалобе, которое завершается односторонне властным решением — удовле творить жалобу или оставить ее без последствий.

Конечно, вертикальные правоотношения преобладают, являются доминирующими в управленческой деятельности. Однако и горизон тальные правоотношения по мере совершенствования государствен ного управления, повышения его эффективности, расширения демо кратических начал в сфере исполнительной власти постепенно при обретают все большее значение в укреплении управленческой вертикали.

Структуру административно%правового отношения раскрывают его элементы: 1) субъект, 2) объект, 3) юридический факт.

Субъектами (участниками) административных правоотношений являются физические лица: граждане РФ, иностранные граждане, ли ца без гражданства, государственные служащие, должностные лица, представители общественных (негосударственных) объединений; ор ганизации: государственные органы, государственные (негосударст венные) предприятия, учреждения, организации, общественные объ единения, религиозные организации.

Объектами правоотношений являются материальные и нематери альные блага, по поводу которых субъекты права вступают в эти пра воотношения. К ним можно отнести вещи, продукты интеллектуаль ного творчества, личные нематериальные блага (личная свобода, не прикосновенность, имя, честь, достоинство, моральный ущерб) и т. д.

Для административных правоотношений характерен свой объект. Его специфика определяется особенностями государственного управ ления, реализации исполнительной власти, основанными на подчи нении всех участников управленческих правоотношений единой управляющей воле государства. Именно в результате управленческого воздействия правовые предписания, запреты и дозволения превраща ются в реальные действия, поведение людей. Следовательно, объек том административных правоотношений является поведение (дейст% вия) участников управленческих отношений.

Вместе с тем любое поведение обусловливается тем или иным ин тересом, потребностями участников административных правоотно шений, стремлением получить (достичь) конкретные материальные и нематериальные блага.

Условием возникновения административных правоотношений яв ляется юридический факт. Именно он открывает дорогу к превраще нию правовой нормы в конкретное административное правоотноше ние, участники которого обладают взаимными правами и обязанно стями.

В качестве юридических фактов могут выступать действия (без действие) как правомерного, так и неправомерного характера. В пер вом случае они соответствуют требованиям административно право вых норм, во втором — их нарушают.

Юридический факт как действие представляет собой акт активно го волеизъявления субъекта, влекущего возникновение, изменение или прекращение административного правоотношения.

Главное место среди правомерных юридических действий (юриди ческих фактов) в административно праве занимают управленческие решения субъектов исполнительной власти, имеющие индивидуаль

ный характер (например, приказ о назначении на должность, влеку щий возникновение административно служебных отношений).

К юридическим фактам относятся также события как явления, не зависимые от воли и желания людей (например, смерть, стихийные бедствия, техногенные катастрофы).

§ 3. Реализация субъективных прав и обязанностей

Реализация прав и обязанностей участников административных правоотношений является завершающей стадией механизма админи стративно правового регулирования. Иными словами, реализация прав и обязанностей есть воплощение в поведении людей тех требова% ний, которые в общей форме выражены в нормах административного права.

В теории права известны три основных формы реализации субъек тивных прав и обязанностей участников административно правовых отношений: 1) исполнение, когда стороны активно осуществляют субъективные права; 2) соблюдение, когда субъекты правоотношения исполняют возложенные на них обязанности, соблюдая при этом все требования правовых норм; 3) применение, когда органы исполни тельной власти, наделенные государственно властными полномочия ми, направляют свою деятельность на то, чтобы обеспечить претворе ние норм права в жизнь.

Применение норм административного права является прерогативой органов исполнительной власти и их должностных лиц.

По сути, применение права — это способ государственной дея тельности, организации осуществления юридических норм, претворе ния их в жизнь в целях упорядочения общественных отношений, го сударственного управления, установления четких цивилизованных начал взаимоотношений между людьми. Достижение этих целей мо жет обеспечить только компетентный орган, выступающий от имени государства и по его поручению. В нашем случае — это орган испол нительной власти, издающий индивидуальный акт применения норм права по конкретному административному делу. Эти акты носят, од носторонне властный, императивный, юридический характер, обяза тельный для участников административных правоотношений. Акты применения административно правовых норм издаются органами исполнительной власти и их должностными лицами для разрешения индивидуальных дел позитивного характера (например, решения о выдаче лицензий, регистрации граждан по месту пребывания или жи

тельства, транспортного средства, приказ о назначении на долж ность).

Вместе с тем правоприменение в огромных масштабах осуществ ляется органами исполнительной власти по индивидуальным делам негативной направленности, в частности, при рассмотрении дел об административных правонарушениях и дисциплинарных проступках, связанных с принятием решений о назначении административных наказаний и дисциплинарных взысканий.

В предусмотренных законом случаях правоприменение в сфере управления возлагается на судей (суды), которые издают акты приме нения административно правовых норм при разрешении отнесенных к их подведомственности дел об административных правонарушени ях, а также при рассмотрении жалоб граждан на неправомерные дей ствия органов управления и должностных лиц.

Применение норм административного права, обеспечение реали зации прав, свобод и обязанностей граждан, других участников управленческих отношений является одной из важнейших функций исполнительной власти. Именно здесь должны обеспечиваться за конность и государственная дисциплина в управлении.

Раздел II

СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Глава 4. АдминистративноAправовой статус гражданина

§ l. Основы административноAправового статуса гражданина Российской Федерации

Гражданин как субъект административного права — это участник общественных управленческих отношений, выступающий в качестве носителя содержащихся в нормативных актах конкретных прав и обя занностей, которыми он наделен для реализации своих жизненных потребностей, участия в управлении делами общества и государства.

Права и обязанности гражданина образуют в совокупности его правовой статус. Административно правовой статус гражданина — сложное юридическое образование. Он включает в себя четыре со ставных элемента.

Первый элемент административно правового статуса представля ет собой правовой статус личности, человека как субъекта админист ративного права. В Российском государстве правовое регулирование положения личности, человека занимает центральное, приоритетное место, поскольку выражает идею о том, что право и государство, его органы и должностные лица призваны служить обществу, каждой личности, каждому человеку. Именно эта мысль выражена в ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства».

Подобный характер взаимоотношений личности и государства яв ляется общепризнанным для большинства государств мира, что на шло закрепление в важнейших актах международного права, приня тых ООН, организациями Европейского Союза, Совещания по безо пасности и сотрудничеству в Европе.

Эти, как их называют, естественные, неотъемлемые права и свобо ды нашли отражение во Всеобщей декларации прав человека, приня той Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г., в Конвенции о защите прав человека и основных свобод, утвержденной Советом Европы в 1950 г., и некоторых других актах.

Российское государство, следуя по пути признания общедемокра тических начал развития общества и международных актов в этой об ласти, приняло в 1991 г. Декларацию прав и свобод человека и граж данина, положения которой впоследствии нашли отражение в Кон ституции 1993 г.

Согласно Конституции РФ и основанному на ней законодательст ву личность, человек, независимо от его служебного, общественного или имущественного положения, национальности, вероисповедания и т. д., является в России субъектом всех отраслей права, для чего ос новы правового статуса личности закреплены в Конституции РФ. При этом они пропитаны нормами конституционного, международ ного, гражданского, финансового и других отраслей права, отражаю щих взаимоотношения личности и общества, гражданина и государ ства, индивида и коллектива. Важное место в данном статусе человека занимают и нормы административного права.

Среди основных прав и свобод, составляющих правовой статус личности и находящихся в той или иной мере в сфере администра тивно правового регулирования, в первую очередь можно назвать нормы Конституции РФ. Например, право на жизнь (ч. 1 ст. 20), пра во на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22), право на не прикосновенность жилища (ст. 25), право на неприкосновенность ча стной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и добро го имени (ч. 1 ст. 23), право на свободное передвижение, выбор места пребывания и места жительства, свободного выезда за пределы Рос сийской Федерации и беспрепятственного возвращения в Россий скую Федерацию (ст. 27).

Провозглашая права личности, Конституция устанавливает для человека определенные обязанности и запреты, среди которых обя занность платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57), со хранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природ ным богатствам (ст. 58), запрет заниматься экономической деятель ностью, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 2 ст. 34), принудительного труда (ч. 2 ст. 37).

Вместе с тем Конституция РФ (ч. 3 ст. 55) допускает в исключи тельных случаях возможность ограничения федеральным законом прав личности, причем эти нормы обычно носят административно правовой характер. Например, право на неприкосновенность жилища может быть ограничено сотрудниками полиции на основе Федераль ного закона от 17 февраля 2011 г. № 3 ФЗ «О полиции» при наличии оснований, предусмотренных соответствующими административно правовыми нормами, в частности, при пожаре, розыске преступника,

если в квартире или доме совершаются преступление или нарушение общественного порядка, угрожающего жизни или здоровью людей, и в других случаях.

Второй элемент административно правового статуса представляет собой статус гражданина Российской Федерации, вытекающий из факта гражданства. Как субъект административного права каждый гражданин РФ имеет свой гражданский правовой статус.

Нормы административного права, определяющие административ но правовой статус гражданина, устанавливают его права и обязанно сти в государственной и общественной деятельности. Это нормы об участии в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции), право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31), обязанность нести воинскую службу (ч. 2 ст. 59) и др. Далее — это нормы, определяющие административно правовой статус гражданина в его хозяйственно трудовой деятельности, например право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34), право на свободный труд, выбор профессии и рода деятельности (ч. 1 ст. 37), право частной собственности, в том числе на землю (ст. 35, 36), причем никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ч. 3 ст. 35). Наконец, нормы, определяющие адми нистративно правовой статус гражданина в личной или семейной сфере, не затрагивающей интересы общества, в частности, право на литературное, художественное, научное, техническое творчество, право на изменение фамилии. Таким образом гражданин РФ приоб ретает дополнительные к статусу личности права и обязанности, вы текающие из факта гражданства.

Когда физическое лицо обрело статус личности, затем граждани на, к ним добавляется третий элемент административно правового статуса — социальный. Он необходим, чтобы гражданин мог заняться конкретной трудовой профессиональной деятельностью, учиться, служить в Вооруженных Силах и т. д.

Личности, гражданину для этого нужны новые, дополнительные права и обязанности. В сфере общественно трудовой деятельности насчитываются тысячи профессий и специальностей, и каждая из них имеет свой правовой статус, установленный в основном нормами тру дового и административного права. И здесь в качестве социального элемента административно правового статуса гражданина можно вы делить правовые статусы рабочего, служащего, учащегося, военнослу жащего, пенсионера, вынужденного переселенца и т. д.

Четвертый элемент административно правового статуса гражда нина — особый статус, включающий в себя права и обязанности, ко торые граждане приобретают по своему желанию, личному интересу для удовлетворения своих индивидуальных потребностей. Это, на пример, любители охотники, любители водители, в том числе судо водители и т. д. Все они получают официальный документ для заня тия избранным делом, причем для каждого особого субъекта установ лен определенный круг новых прав и обязанностей.

Вместе с тем следует иметь в виду, что административно правовой статус гражданина представляет собой единство всех названных его элементов.

Административно правовой статус гражданина определяется со держанием его административной правосубъектности, включающей в себя административную правоспособность и дееспособность. Гражда нин, чтобы стать участником административно правовых отношений, должен обладать административной правоспособностью, т. е. реальной возможностью иметь субъективные права и юридические обязанно сти, установленные административно правовой нормой. Админист ративная правоспособность возникает у граждан с момента рождения и прекращается со смертью. Она не может быть отчуждена или пере дана другому лицу, но может быть частично или временно ограничена в случаях, предусмотренных законодательством. Например, КоАП РФ предусмотрена возможность временного лишения гражданина права управления транспортным средством за нарушение Правил дорожно го движения.

Административная дееспособность представляет собой способ ность гражданина своими действиями приобретать субъективные права и выполнять возложенные на него юридические обязанности в сфере государственного управления. Административная дееспособ ность частично наступает с 14 лет — получение паспорта, затем в 16 лет — возможность привлечения к административной ответственно сти и полностью — по достижении гражданином 18 лет.

§2. Права и обязанности граждан

всфере государственного управления

Всовременных условиях административно правовой статус граж данина в сфере государственного управления существенно меняется.

Во первых, права и свободы человека признаны ст. 2 Конститу ции РФ высшей ценностью, и их признание, соблюдение и защита — обязанностью государства.

Во вторых, корреспондирующая ст. 2 Конституции РФ ст. 18 уста навливает, что права и свободы человека и гражданина являются не посредственно действующими, в том числе и в сфере государственно го управления.

Втретьих, административно правовой статус граждан в сфере го сударственного управления все в большей мере регулируется на уровне законов, правительственных актов. Например, если ранее подавляю щая часть прав и обязанностей граждан в сфере охраны общественно го порядка и обеспечения общественной безопасности регулировалась ведомственными нормативными актами, то теперь они регламентиро ваны Федеральным законом «О полиции». Правила дорожного движе ния в прошлом утверждались Министром внутренних дел, сейчас — постановлением Правительства РФ.

Вчетвертых, административно правовой статус граждан стано вится по содержанию значительно полнее, богаче, разнообразнее, расширяется диапазон его регулирования во многих сферах экономи ческой, политической, социальной жизни. Подтверждением этого важного положения являются, например, Закон РФ от 25 июня 1993 г.

№5242 I «О праве граждан Российской Федерации на свободу пере движения, выбор места пребывания и жительства в пределах Россий ской Федерации», отменивший прописку и установивший взамен ее регистрацию граждан и уведомительный порядок ее реализации; Фе деральный закон от 15 августа 1996 г. № 114 ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», который установил право граждан Российской Федерации свободно выезжать за пределы России и беспрепятственно возвращаться в свою страну; Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300 I «О защите прав потребите лей», значительно расширивший права граждан в сфере торговли, предоставления услуг и работ.

Впятых, значительно повышается роль суда в защите прав граж дан в сфере функционирования исполнительной власти, государст венного управления. В соответствии с Кодексом административного судопроизводства РФ Верховным Судом РФ и судами общей юрис дикции рассматриваются административные дела о защите нарушен ных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других администра тивных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Существенно расширена юрисдикционная подведомственность судов и судей по рассмотрению дел об административных правонару шениях.

Конкретизируя, дополняя, детализируя нормы конституционного права, а также других отраслей права, например, налогового, тамо женного, экологического, нормы административного права опреде ляют многие дополнительные права и обязанности граждан и, что особенно важно, механизмы их реализации и защиты от нарушений.

Административное право регламентирует права и обязанности граждан не только в сфере публичной управленческой деятельности, но и управляемой деятельности. Пример тому — правила пожарной безопасности, поведения в общественных местах, торговли, охоты и рыбной ловли, санитарные правила, нормы, регулирующие препода вание в учебных заведениях, т.д. Органы управления контролируют соблюдение этих правил и применяют меры государственного при нуждения за их нарушение. Поэтому административное право опре деляет, какие деяния (действие или бездействие) являются админист ративными правонарушениями, устанавливает виды и меры админи стративной ответственности за их совершение, порядок производства по делам о таких правонарушениях.

Права и обязанности граждан в сфере государственного управле ния можно объединить в три блока.

Первый блок охватывает права и обязанности граждан, необходи мые им для участия в управлении делами государства как непосредст венно, так и через своих представителей, а также посредством равно го доступа к государственной службе (ст. 32 Конституции РФ). При этом понятие участия в управлении делами государства является чрезвычайно широким и, по существу, охватывает все сферы жизни страны. Вместе с тем особенность данной группы прав и обязанно стей граждан в государственном управлении состоит в том, что их реализация требует прежде всего активного волеизъявления самих граждан как субъектов административного права.

Второй блок прав и обязанностей граждан отличается тем, что для их реализации необходима активная деятельность и как минимум — содействие исполнительной власти, должностных лиц органов госу дарственного управления. В самом деле, без поддержки, помощи и соответствующей реакции органов государственного управления граждане не в состоянии реализовать свое право на проведение со браний, митингов, демонстраций и других публичных мероприятий (ст. 31 Конституции РФ), право на объединение для защиты своих интересов (ст. 30), право на обращение лично, а также направление

индивидуальных и коллективных обращений в государственные орга ны и органы местного самоуправления (ст. 33), право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53), и т.д.

Кроме того, реализация прав и обязанностей граждан в сфере го сударственного управления требует от органов исполнительной вла сти, должностных лиц многообразной функциональной деятельности по их защите, созданию условий для практического осуществления, наконец, просто доброжелательного отношения. Так, каждый граж данин имеет право на равную правовую защиту от какой бы то ни бы ло дискриминации, никто не может быть подвергнут произвольному аресту, задержанию или изгнанию и т. д. На основе соответствующих нормативных актов обеспечивается защита прав граждан, например, как потребителей в сфере торговли и предоставления услуг, пользова телей средствами связи и массовой информации, гарантируются пра ва и обязанности граждан в области образования и здравоохранения, физкультуры и спорта.

Третий блок прав и обязанностей граждан в сфере государствен ного управления связан с их участием в деятельности органов испол нительной власти (например, в качестве членов научно технических, экспертно консультативных, координационных советов, межведом ственных и рабочих комиссий, внештатных инспекторов, инструкто ров, экспертов и т. п.), в составе членов организаций, действующих целиком на общественных началах, — например добровольных на родных дружин.

§ 3. АдминистративноAправовая защита прав и свобод граждан

Административно правовая защита прав и свобод граждан опира ется на экономические, политические, организационные и юридиче ские гарантии.

Экономические гарантии предполагают стабильную и эффектив ную работу промышленности, аграрного комплекса, устойчивую фи нансовую и денежную систему, твердый курс рубля, своевременную выплату заработной платы, пенсий и пособий, высокий прожиточ ный уровень населения, рост благосостояния граждан и многое дру гое.

Политические гарантии прав и обязанностей гражданина преду сматривают приоритет личности и гражданина в обществе и государ стве, признание прав и свобод человека высшей ценностью, много

партийность, идеологическое разнообразие, сильную и устойчивую государственную власть во главе с Президентом РФ как гарантом Конституции РФ, обеспечения широкого согласия в многонацио нальном обществе и огромном федеративном государстве, объеди няющем 85 субъектов РФ, разумный компромисс законодательной и исполнительной властей, исключающий конфронтацию.

Организационные гарантии прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления представляют собой разветвленную систему правоохранительных, контролирующих, надзирающих и дру гих государственных органов и общественных организаций в центре и на местах. Это судебные органы, прокуратура, органы внутренних дел (полиция), органы юстиции, адвокатура, нотариат, многочисленные контрольно надзорные органы. Все эти организационные структуры повседневно на основе и во исполнение законов осуществляют дея тельность по практическому претворению в жизнь предоставленных гражданам прав и свобод и возложенных на них обязанностей.

Юридические гарантии, в том числе и административно правовые, можно разделить на два вида: судебные и внесудебные.

Для этих гарантий изначальным и универсальным гарантом прав и обязанностей граждан может быть не только закон, но и в широком смысле — все законодательство, включающее в себя как законы, так и подзаконные правовые акты, которые в большом количестве прини маются органами исполнительной власти. Для того чтобы законы и подзаконные акты действительно являлись гарантией прав и обязан ностей граждан и не превратились в инструмент ограничения, стесне ния или вообще отмены тех или иных прав и свобод и возложения на граждан новых необоснованных обязанностей, Конституцией РФ предусмотрен ряд положений, позволяющих исключить такой нега тивный вариант правотворчества.

Во первых, в Российской Федерации не должны издаваться зако ны, а следовательно, и подзаконные акты, отменяющие или умаляю щие права и свободы человека и гражданина. Во вторых, их ограни чение возможно только федеральным законом и лишь при наличии определенных обстоятельств, предусмотренных ч. 3 ст. 55 Конститу ции РФ, т. е. только в той мере, в какой это необходимо в целях защи ты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безо пасности государства. В третьих, определены права и свободы граж дан, вообще не подлежащие ограничению. К ним ч. 3 ст. 56 Консти туции РФ относит право на жизнь, достоинство личности, неприкос новенность частной жизни, личной и семейной тайны, защиту своей