Учебный год 2026 / Uchebnik_po_administrativnomu_pravu

Часть третья

АДМИНИСТРАТИВНОAПРОЦЕССУАЛЬНОЕ

ПРАВО

Раздел IX

ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОA ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА

Глава 36. АдминистративноAпроцессуальная деятельность

§1. Административный процесс: сущность и виды

Всфере организации и функционирования исполнительной вла сти большое значение имеет процессуальная деятельность. Она ото ждествляется с порядком последовательных юридических действий, совершаемых для достижения определенного результата. Эта деятель ность всегда обличена в правовую форму и может быть реализована только в правоотношении. Конечная ее цель — процессуальное обес печение реализации субъектами правоотношений их прав и обязан ностей, установленных для них соответствующими нормами матери ального права.

Совокупность процессуальных норм в сфере организации и осу ществления исполнительной власти составляет административно процессуальное законодательство. В соответствии с Конституци ей РФ (п. «к» ст. 72) административно процессуальное законодатель ство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Развитие процессуального законодательства — один из кардинальных путей реализации основного принципа правового го сударства — подчинение власти праву.

В административно процессуальной деятельности наглядно про являются основы взаимоотношений власти и гражданина, власти и бизнеса; гарантии прав и свобод граждан и хозяйствующих субъектов; способы контроля за законностью решений многочисленных субъек тов государственного управления.

Несмотря на столь важное значение административно процессу альных норм в регулировании механизма государственной власти, приходится констатировать, что административно процессуальное законодательство (в отличие от норм уголовно процессуального и гражданского процессуального законодательства, которые «обслужи вают» уголовное и гражданское право) всегда отставало и сегодня от

стает от развития норм материального административного права. Причин здесь несколько, причем как объективного, так и субъектив ного свойства.

Впервую очередь это отставание можно объяснить трудностями в становлении и развитии самого материального административного права, постоянной борьбе за сохранение своего собственного предме та регулирования.

Если обратиться к истории административного права, то нетрудно вспомнить неоднократно предпринимавшиеся попытки низвести его регулятора исключительно мер государственного принуждения. Свою негативную роль сыграли и многочисленные, не всегда продуманные, организационные перестройки, которые не способствовали разработ ке процессуальных правил, рассчитанных на определенную стабиль ность и продолжительность применения. Нельзя не отметить и не обоснованную недооценку значения административного права в пер вые годы проведения рыночных реформ, когда предпочтение отдавалось приватизации, акционированию, саморегуляции, в связи

счем необходимость административно правового регулирования во обще подвергалась сомнению. Как следствие — не возникало надоб ности и в производных, вторичных по своему характеру процессуаль ных правилах регулирования.

Входе борьбы за статус административного права не всегда доста точного внимания процессуальным формам обеспечения управленче ской деятельности. Справедливости ради нужно сказать, что и у самого чиновничества никогда не было особого желания ввести свою деятель ность в процессуальные рамки, ибо установленные законодательством процедуры всегда ограничивают дискретные (усмотренческие) полно мочия государственного аппарата, сдерживают его возможность полу чать какие то дополнительные доходы за якобы оказываемые государ ством услуги.

Преодоление нигилистического отношения законодателя к адми нистративно процессуальным нормам началось с принятия Консти туции РФ 1993 г. В чем это конкретно проявилось?

Во первых, одна из частей административно процессуальной дея тельности, а именно административное судопроизводство, было на звано в Конституции РФ (ст. 118) самостоятельной формой осущест вления судебной власти наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством. В развитие этой конституционной нормы в 2015 г. был принят КАС РФ.

Во вторых, во многих нормативных актах, касающихся таких ви дов управленческой деятельности, как лицензирование, разрешитель

ные и регистрационные режимы, больше внимания стало уделяться нормам, регулирующим порядок такой деятельности.

В третьих, существенно увеличен (почти в два раза) процессуаль ный раздел КоАП РФ, усиливший процессуальные гарантии участни ков производства по делам об административных правонарушениях.

Тем не менее в доктрине административного права до сих пор нет единого определения того, что же такое административно процессу альная деятельность, административный процесс. Отсутствие единого концептуального определения понятия «административный процесс» сдерживает выявление специфики административно процессуальных норм, мешает охарактеризовать и обозначить объем содержащих эти нормы нормативных актов (как имеющихся, так и готовящихся).

Следует подчеркнуть, что в теории административного права суще ствуют два основных подхода к понятию административного процес са: узкое и широкая его трактовка. Узкое его понимание связывается с деятельностью субъектов исполнительной власти по рассмотрению административно правовых споров и применению разнообразных мер административного принуждения. Такая позиция распространена среди специалистов в области административной деликтологии.

Известна и иная точка зрения. Представители широкого понима ния административного процесса (В. Д. Сорокин, В. И. Попова, Ю. А. Тихомиров, авторы настоящего учебника) исходят из классиче ской конструкции: процесс — есть форма жизни закона. Поэтому они трактуют его как многообразное явление, охватывающее реализацию всех норм материального административного права, а не только норм, касающихся разрешения споров и применения мер админист ративного принуждения.

Сейчас широкая трактовка административного процесса находит все большее число сторонников. И это не случайно, поскольку для правового государства объективно необходима процессуальная регла ментация всех сторон управленческой деятельности, а не только той ее части, которая связана с разрешением конфликтов. Процессуаль ный аспект позитивного управления (в том числе порядок выдачи разрешений, лицензий, регистрационное производство, порядок под готовки и принятия управленческих правовых актов) не менее важен, чем рассмотрение жалоб и применение мер административного воз действия. Он напрямую связан с обеспечением прав граждан и юри дических лиц в их взаимоотношениях с государственной властью.

Предметом (основанием) любой административно процессуаль ной деятельности является конкретное индивидуальное дело, поря док его разрешения.

Можно назвать несколько признаков административно процессу альной деятельности по разрешению индивидуальных дел.

Во первых, основанием для такой деятельности всегда является индивидуальное дело, которое возникает в сфере организации и функционирования исполнительной власти.

Во вторых, разрешение индивидуального административного де ла — это по своему характеру деятельность правоприменительная, связанная с реализацией законов.

Втретьих, чтобы разрешить конкретное индивидуальное дело, од на из сторон должна обладать определенными властными полномо чиями. Поэтому в административно процессуальном отношении од ной из сторон обязательно выступает государственный орган (долж ностное лицо), наделенный такими властными полномочиями.

Вчетвертых, деятельность по разрешению индивидуального ад министративного дела должна регулироваться нормами именно ад министративно процессуальными, а не какими либо другими про цессуальными нормами.

Суммируя названные признаки административно процессуальной деятельности, можно дать следующее определение административно го процесса. Административный процесс — это урегулированный адмиA

нистративноAпроцессуальными нормами порядок деятельности органов государственной власти (должностных лиц) по рассмотрению и разрешеA нию индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управA ления.

Административные индивидуальные дела чрезвычайно разнооб разны по своему характеру. Поэтому порядок их разрешения не мо жет быть единым, а представляет собой сумму различных видов адми нистративных производств. Процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Совершенно справедливо заметил В. Д. Сорокин: «Производство — часть процесса, процесс есть совокупность произ водств».1

Каждое административное производство представляет собой сис тему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения тех или иных однородных групп управленческих дел. По поводу само го перечня административных производств в юридической литерату ре единодушия нет. Тем не менее большинство административистов, занимающихся вопросами административно процессуальной дея тельности, всегда в этом перечне выделяют административно%про%

1 Сорокин В. Д. Административный процесс и административно процессуальное право. СПб., 2002. С. 120.

цедурное и административно%юрисдикционное производство. Основным критерием дифференциации этих видов производств является харак тер разрешаемого индивидуального дела.

Если речь идет о порядке разрешения индивидуального дела, не носящего характера конфликта (спора или правонарушения), то та кое производство принято называть административно процедурным. Его видами являются лицензионно разрешительное производство, регистрационное производство, производство по подготовке и при нятию правовых актов управления.

Специфика разрешения бесспорного индивидуального дела про является в следующем:

правовая оценка поведения участников административно право вого отношения, как правило, не дается. Она может являться лишь условием удовлетворения соответствующих ходатайств одной из сто рон правоотношения (например, выдача разрешения, лицензии);

меры государственного принуждения по результатам разрешения дела не применяются;

целью рассмотрения дела является удовлетворение законных прав и интересов физических и юридических лиц, обратившихся за разре шением какого либо конкретного вопроса (получение лицензии, ре гистрации по месту жительства, регистрации сделки с недвижимо стью и др.);

именно поэтому большинство индивидуальных дел, разрешаемых в форме административно процедурного производства, возникают по инициативе самих обратившихся физических и юридических лиц;

властной стороной в разрешении индивидуального администра тивного дела всегда выступает орган исполнительной власти (или его должностное лицо).

Для юрисдикционного производства характерны: правоохранительная направленность; рассмотрение административного спора или дела о правонаруше

нии (об административном правонарушении или дисциплинарном проступке);

правовая оценка поведения участников правоотношения; могут быть применены меры государственного принуждения;

индивидуальное дело, рассматриваемое в форме административ но юрисдикционного производства, может возникнуть по инициати ве любой стороны, в том числе и властной стороны правоотношения (например, в ситуации рассмотрения дел об административных пра вонарушениях);

в качестве властной стороны может выступать не только орган ис полнительной власти (как это характерно для административно про цедурной деятельности), но и суд. Причем в последнее время сфера административно юрисдикционной деятельности судов как общей юрисдикции, так и арбитражных расширяется.

Разновидностями административно юрисдикционного производ ства являются:

производство по жалобам, рассматриваемым как в администра тивном, так и в судебном порядках;

производство по наложению дисциплинарных взысканий на госу дарственных служащих за совершение ими дисциплинарных про ступков;

производство по делам об административных правонарушениях физических и юридических лиц.

§ 2. Правовое регулирование административного процесса

Административный процесс как юридическое явление не может существовать вне правовых норм. Это означает, что административ но процессуальная деятельность нуждается в правовой регламента ции. И административно процедурное производство, и администра тивно юрисдикционное производство как основные разновидности административного процесса имеют определенную нормативную ба зу, хотя она еще явно недостаточна, развивается неравномерно и тре бует дальнейшего совершенствования.

В сфере административно процедурного производства в послед ние годы в Российской Федерации принят ряд федеральных законов, содержащих административно правовые нормы, касающиеся поряд ка разрешения бесспорных индивидуальных дел. Речь идет, напри мер, о федеральных законах «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «О государственной регист рации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Отдельные административно процессуальные нормы содержатся в Законе РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу пе редвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Рос сийской Федерации», в федеральных законах «Об общественных объ единениях», «О порядке выезда из Российской Федерации и порядке въезда в Российскую Федерацию», «О правовом положении ино странных граждан в Российской Федерации», «О собраниях, митин гах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»; в различных феде

ральных кодексах — Земельном, Водном, Лесном, Градостроитель ном и т. д.

К этому нужно добавить значительное количество административ но процессуальных норм, содержащихся в таких подзаконных нор мативных актах, как постановления Правительства РФ. Здесь следует назвать постановления Правительства РФ, которыми утверждены по ложения о лицензировании отдельных видов деятельности, правила совершенствования процедур государственной регистрации и поста новки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимате лей, правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

19 января 2005 г. Правительство РФ утвердило «Типовой регла мент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», который установил общие правила организации взаимодействия фе деральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами. На базе Типового регламента органы исполнительной власти приняли большое число регламентов исполнения государственных функций и административных регла ментов предоставления государственных услуг.

Несмотря на довольно значительный массив нормативных актов, содержащих нормы административно процедурного характера, в це лом регулирование административно процедурного производства все еще фрагментарно, неполно, в нем отсутствуют единые процессуаль ные нормы принципы, правила, устанавливающие порядок разреше ния и оформления индивидуальных административных дел бесспор ного характера. Между тем установление общих процедурных правил принятия административно правовых актов, совершения распоряди тельных действий по реализации контрольно надзорных, регистраци онных, координационных полномочий могло бы создать существен ные гарантии от административных злоупотреблений в названных сферах деятельности. Об этом свидетельствует весь мировой опыт. На основе этой правовой аксиомы в Российской Федерации ведется ра бота (хотя и с перерывами) по подготовке федерального закона «Об административных процедурах». Основная его цель — сформулиро вать единые процессуальные принципы и правила построения взаи моотношений между государственными органами и гражданами на всех стадиях разрешения индивидуального административного дела бесспорного характера.

По сравнению с нормативной базой административно про цедурной деятельности нормативная база административно юрис дикционной деятельности в целом наиболее разработана. В первую

очередь это касается такой разновидности административной юрис дикции, как производство по делам об административных правонару шениях. В КоАП РФ имеется специальный процессуальный раздел (содержит более 80 статей), в котором довольно детально урегулиро ваны вопросы производства по делам об административных правона рушениях применительно ко всем стадиям производства — возбужде ние дела об административном правонарушении; рассмотрение дела; пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях; исполнение постановлений по делам об админист ративных правонарушениях. Все процессуальные нормы этого разде ла направлены на усиление гарантий законности производства по де лам об административных правонарушениях с тем, чтобы были обес печены такие основополагающие принципы, как всесторонность, полнота и объективность выяснения всех обстоятельств совершенно го правонарушения, законность и справедливость принимаемых ре шений.

Нормативной базой такой разновидности административно юрис дикционного производства, как дисциплинарное производство, явля ются федеральные законы «О государственной гражданской службе», «О воинской обязанности и военной службе», где закреплены виды и порядок наложения дисциплинарных взысканий к гражданским госу дарственным служащим и военнослужащим. До сих пор не принят федеральный закон «О правоохранительной службе», поэтому не ус тановлены единые процессуальные правила рассмотрения дисципли нарных проступков и порядка наложения дисциплинарных взыска ний в отношении лиц, проходящих государственную службу в право охранительных органах.

Важное значение для правового регулирования дисциплинарного производства имеют уставы о дисциплине в ряде областей государст венного управления (например, безопасность, транспорт, оборона).

Самостоятельный блок регулирования административно юрис дикционной деятельности составляет совокупность нормативных ак тов, регламентирующих производство по жалобам. В зависимости от юридических процедур разрешения все жалобы делятся на два типа: рассматриваемые в административном или в судебном порядке. Эти два типа жалоб имеют разную правовую регламентацию. Администра тивный порядок рассмотрения жалоб урегулирован Федеральным за коном «О порядке рассмотрения обращений граждан».

Отдельные нормы, касающиеся административного порядка рас смотрения жалоб, содержатся также в указах Президента РФ, Регла менте Правительства РФ, ведомственных нормативных актах. В ряде

субъектов Федерации приняты законы об обращениях и жалобах граждан.

Что касается судебного порядка рассмотрения жалоб граждан на решения, действия (бездействие) органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и иных должностных лиц, то здесь следует назвать Кодекс административного судопроизводства 2015 г. КАС РФ, рассматривая жалобу как форму судебного контроля за ад министрацией, по существу ставит вопрос об административной юс тиции в России. В мировой системе существует много моделей адми нистративной юстиции, базирующихся на разных доктринах права. Однако во всех модификациях института административной юстиции есть одна общая черта — это способ разрешения публично правового спора, в котором гражданину гарантируется положение равноправ ной стороны в процессе.

В силу особенностей публично правовых споров есть обоснован ная логика в том, что их рассмотрение обеспечивается самостоятель ной системой процессуальных норм. Процессуальные нормы КАС РФ отражают специфику разбирательства в суде публично правовых спо ров, закрепляя принципы административного судопроизводства.

§ 3. Принципы административного процесса

Административно процессуальная деятельность, как уже отмеча лось, очень разнообразна, так как складывается из различных по сво ему содержанию действий. Однако вся она независимо от вида осу ществляется в соответствии с обязательными правилами, в основе ко торых лежат принципы административного процесса. Нарушение этих принципов может влечь за собой отмену или изменение соответ ствующего управленческого решения.

В настоящее время нет единого нормативного акта, закрепляюще го принципы административного процесса. Бесспорно, органы ис полнительной власти в своей практической деятельности руковод ствуются прежде всего принципами реализации исполнительной вла сти, закрепленными в Конституции РФ. Однако помимо названных есть и специальные принципы, присущие именно процессуальной деятельности. Эти принципы содержатся в различных федеральных законах и отражают специфику конкретного вида деятельности. На пример, в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» закреплены следующие принципы лицензирования: обеспечение единства экономического пространства на территории России; установление лицензируемых видов деятельности федераль

ным законом; установление федеральными законами единого поряд ка лицензирования отдельных видов деятельности на территории Российской Федерации; установление исчерпывающих перечней ли цензионных требований в отношении лицензируемых видов деятель ности положениями о лицензировании конкретных видов деятельно сти; открытость и доступность информации о лицензировании, за ис ключением информации, распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федера ции; недопустимость взимания с соискателей лицензий и лицензиа тов платы за лицензирование, за исключением уплаты государствен ной пошлины в размерах и в порядке, которые установлены законо дательством Российской Федерации о налогах и сборах; соблюдение законности при осуществлении лицензирования. В Федеральном за коне «О системе государственной службы Российской Федерации» закреплено девять принципов функционирования федеральной госу дарственной службы. Среди них такие, как законность, приоритет прав человека и гражданина, единый поход к организации государст венной службы, гласность и открытость государственной службы

идр. В КоАП РФ (гл. 1, 24, 25) также закреплен ряд принципов про изводства по делам об административных правонарушениях: закон ность, презумпция невиновности, доступность языка, на котором ве дется производство, открытое рассмотрение дел и др.

Все принципы административного процесса можно разделить на две группы: 1) основополагающие, присущие любому виду процессу альной деятельности, и 2) специальные, характерные для определен ных видов деятельности.

Основополагающие (общие) принципы. Важнейшим принципом ад министративного процесса является принцип законности, закреп ленный в ст.15 Конституции РФ. Этот принцип означает, что все ор ганы исполнительной власти и их должностные лица должны дейст вовать в административном процессе в соответствии с законами и другими правовыми предписаниями. Решения, которые они прини мают, должны соответствовать нормами права, быть обоснованными

исодержать установленные реквизиты.

Принцип защиты прав и законных интересов личности в админист ративном процессе вытекает из содержания ст. 2 Конституции РФ, которая провозглашает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина — обязанность государства, а, следовательно, его орга нов и должностных лиц. С эти принципом связан принцип защиты интересов государства, так как предназначение государственной

управленческой деятельности — проведение государственной поли тики. Соответственно, при осуществлении административно процес суальных действий органы государственной власти и должностные лица должны обеспечивать и государственно публичные интересы.

Принцип процессуального равенства участников процесса означает, что стороны равны перед законом, им предоставлены в процессе рав ные взаимные права и на них возложены равные взаимные обязанно сти, что предполагает надлежащее использование этих прав и обязан ностей сторонами административного процесса. Так, граждане и ор ганизации наделяются следующими процессуальными правами: требовать подтверждения о принятии жалобы или заявления, участ вовать в устном разбирательстве дела, знакомиться с материалами де ла, представлять доказательства, обжаловать решения и т. д. Органы исполнительной власти, в свою очередь, обязаны давать участникам процесса возможность представлять свои объяснения, доказательст ва, своевременно и обоснованно рассматривать их жалобы и обраще ния. Реализация процессуальных прав участников процесса, с одной стороны, отвечает индивидуальным интересам, а с другой — способ ствует достижению цели процесса, т. е. соответствует общественным интересам.

Важное значение для административно процессуальной деятель ности имеет принцип компетентности, означающий, что каждый ор ган исполнительной власти и должностное лицо вправе совершать лишь те юридически значимые процессуальные действия, которые определены его полномочиями. При этом следует учитывать, что не у всех государственно властных субъектов административно процессу альных отношений полномочия одинаковы. Так, не все органы ис полнительной власти наделены юрисдикционными полномочиями, так же как не все органы осуществляют процедурное производство. В связи с этим можно сказать, что принцип компетентности допол няется принципом подведомственности. Например, в разд. III КоАП РФ не только устанавливается круг органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных пра вонарушениях, но также закрепляется, к компетенции какого кон кретно государственного органа или должностного лица отнесено рассмотрение определенных дел об административных правонаруше ниях.

Одним из основополагающих принципов административного про цесса является принцип ответственности должностных лиц за пра вильное и эффективное ведение процесса. Этот принцип вытекает из установленной законодательством юридической ответственности

должностных лиц за исполнение служебных обязанностей. В процес се реализации своих полномочий они обязаны соблюдать законность, обеспечивать гражданам и организациям соблюдение их законных интересов, не допускать волокиты и бюрократизма. Жалобы граждан на незаконные действия должностных лиц могут служить основанием для применения к последним мер юридической ответственности.

Специальные принципы. Специальные принципы административ ного процесса производны от общих, но имеют специфическое юри дическое значение. Среди них следует назвать принцип беспристра% стности, который предполагает, что орган исполнительной власти или его должностное лицо не должны становиться на сторону какого либо из участников, а также не должны находиться под влиянием предшествующего решения по тому же делу, независимо от того, по чьей инициативе возбужден процесс.

Еще один принцип — принцип доступности административного процесса, который предполагает, что каждый участник может беспре пятственно участвовать в процессе, совершать отдельные процессу альные действия на любой стадии процесса.

Как и другим процессам (гражданскому, уголовному), админист ративному процессу присущ принцип свободной оценки доказа% тельств. Это означает, что орган исполнительной власти или его должностное лицо оценивают доказательства по своему усмотрению, причем как каждое доказательство, так и все доказательства во взаи мосвязи.

Принцип гласности административного процесса предполагает от крытое рассмотрение административных дел, доступность для каждо го, кто хочет, участия в слушании дела. Однако этот принцип присущ в большей степени юрисдикционным производствам. Что касается процедурных производств, то решение обычно принимается уполно моченным государственным органом (должностным лицом) без от крытого рассмотрения.

Принцип достижения объективной истины предполагает тщатель ное изучение всех обстоятельств, всех необходимых доказательств, связанных с конкретным административным делом, с тем чтобы точ но и полно было выяснено действительное положение вещей и на их основе принято законное и обоснованное решение.

Важное значение для административно процессуальной деятель ности имеют принципы экономичности и быстроты, что предполагает проведение процесса в максимально короткий срок и с наименьши ми расходами. Действующим законодательством установлены доста точно сжатые сроки для разрешения индивидуальных администра

тивных дел. Так, в соответствии с Федеральным законом «О лицен зировании отдельных видов деятельности» лицензирующий орган должен принять решение о предоставлении или об отказе в предо ставлении лицензии в срок, не превышающий 45 дней со дня поступ ления заявления о предоставлении лицензии со всеми необходимы ми документами. В положениях о лицензировании конкретных видов деятельности могут быть установлены и более короткие сроки для принятия решения.

По общему правилу постановление по делу об административном правонарушении должно быть вынесено в течение двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судь ей, — по истечении трех месяцев) со дня совершения правонаруше ния (ст. 4.5 КоАП РФ). Но возможны и более короткие сроки. Дела об административных правонарушениях, за которые предусмотрено наказание в виде административного ареста, рассматриваются в день получения протокола об административном правонарушении.

Соблюдение принципов административного процесса в практиче ской деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц — необходимое условие обеспечения законности при реализации исполнительной власти. В силу этого необходимо их более четкое оп ределение и закрепление в нормах права.

Глава 37. АдминистративноAпроцедурное производство

Административно процедурное производство, являясь видом ад министративного процесса, представляет собой деятельность уполно моченных на то органов исполнительной власти по разрешению ин дивидуальных административных дел бесспорного характера. Эта деятельность регулируется административно процессуальными нор мами и направлена на реализацию прав и обязанностей, имеющихся у участников индивидуального административного дела.

При рассмотрении индивидуального административного дела в рамках административно процедурного производства возможны лишь две категории участников: 1) лицо (лица), заинтересованное в реализации своих субъективных прав и обязанностей; 2) орган испол нительной власти (должностное лицо), который компетентен при нять решение, позволяющее реализовать эти права и обязанности.

Поскольку в рамках административно процедурного производства не рассматриваются конфликты сторон, постольку между участника ми дела возникают регулятивные по своему характеру процессуаль

ные отношения. Это означает, что орган исполнительной власти в этих правоотношениях выступает не в роли арбитра, а в роли органи затора, обеспечивающего удовлетворение тех законных прав и обя занностей граждан и юридических лиц, по поводу реализации кото рых эти лица обратились во властные структуры.

Наиболее типичными видами производств, входящих в общую систему административно процедурного производства, являются ре гистрационное и лицензионно разрешительное.

§ 1. Регистрационное производство

Регистрация — акт официального признания законности совершае% мых действий, влекущих юридические последствия, а также единствен% ное доказательство существования зарегистрированного права.

Участниками «регистрационных отношений» могут быть, с одной стороны, уполномоченные на то федеральные органы исполнитель ной власти и их территориальные органы, с другой — граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, общественные объеди нения различных организационно правовых форм, предприятия, уч реждения и иные юридические лица.

Широкий спектр общественных отношений, складывающихся в регистрационном производстве, обусловливает возможность выделе ния нескольких его разновидностей, которые, при сохранении един ства в главных и основных чертах, тем не менее, характеризуются своими особенностями, нашедшими отражение в действующем зако нодательстве.

К числу основных разновидностей регистрационного производст ва относятся:

государственная регистрация нормативных правовых актов феде ральных органов исполнительной власти1;

государственная регистрация общественных объединений; государственная регистрация прав на недвижимое имущество и

сделок с ним; государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных

предпринимателей; регистрация граждан РФ и снятие их с регистрационного учета по

месту пребывания и по месту жительства на территории Российской Федерации;

1 О государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных орга нов исполнительной власти см. § 5 гл. 8 настоящего учебника.

миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.

Процессуальные особенности каждого вида регистрационных производств обусловлены спецификой объекта регистрации. Коротко рассмотри каждый из названных видов.

Государственная регистрация общественных объединений и полити% ческих партий. В соответствии с Конституцией РФ граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и ор ганов местного самоуправления. Создаваемые общественные объеди нения могут функционировать без их государственной регистрации (кроме политических партий), но в таком случае они не приобретают прав юридического лица. Чтобы можно было говорить о полной пра вовой дееспособности общественного объединения, оно должно пройти процедуру государственной регистрации.

Для приобретения прав юридического лица общественное объеди нение подлежит государственной регистрации в соответствии с Феде ральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» с учетом порядка государст венной регистрации общественных объединений, предусмотренного Федеральным законом «Об общественных объединениях».

В настоящее время органом государственной регистрации общест венных объединений является Министерство юстиции РФ и его тер риториальные органы.

Для государственной регистрации общественное объединение должно подать следующие документы:

заявление, подписанное уполномоченным лицом данного общест венного объединения;

устав общественного объединения; выписку из протокола учредительного съезда (конференции) или

общего собрания; сведения об учредителях;

документ об уплате государственной пошлины; сведения об адресе (о месте нахождения) постоянно действующего

руководящего органа общественного объединения.

Если в уставы общественных объединений вносятся изменения или дополнения, то они подлежат государственной регистрации в том же порядке и в те же сроки, что и государственная регистрация самих общественных объединений. Внесенные изменения приобретают юридическую силу с момента такой регистрации.

Орган государственной регистрации общественного объединения в течение 30 дней с даты подачи заявления обязан принять решение о государственной регистрации общественного объединения либо от казать в ней и выдать заявителю письменный мотивированный отказ.

Если принято решение о государственной регистрации общест венного объединения, то это решение со всеми необходимыми до кументами направляется в орган, осуществляющий функцию по веде нию Единого государственного реестра юридических лиц (это органы Федеральной налоговой службы).

Органы ФНС России в срок не более пяти дней с момента получе ния решения о государственной регистрации обязаны внести общест венное объединение в Единый государственный реестр юридических лиц и сообщить об этом в орган, принявший решение о государствен ной регистрации.

Не позднее трех дней с момента получения информации о внесе нии общественного объединения в Единый государственный реестр юридических лиц орган, принявший решение о государственной ре гистрации общественного объединения (Министерство юстиции РФ или его территориальный орган), выдает заявителю свидетельство о государственной регистрации.

В федеральном законе «Об общественных объединениях» (ст. 23) дается исчерпывающий перечень оснований, по которым обществен ному объединению может быть отказано в государственной регистра ции. Эти основания сводятся к следующему:

устав общественного объединения противоречит Конституции РФ и законодательству Российской Федерации;

не предъявлен полный перечень учредительных документов или они оформлены в ненадлежащем порядке;

ранее зарегистрировано общественное объединение с тем же на именованием на территории, в пределах которой данное объединение осуществляет свою деятельность;

в предъявленных на регистрацию учредительных документах со держится недостоверная информация;

наименование общественного объединения оскорбляет нравст венность, национальные и религиозные чувства граждан.

Не допускается отказ в государственной регистрации обществен ного объединения по мотивам нецелесообразности его создания.

Отказ в регистрации не является препятствием для повторной по дачи документов на государственную регистрацию при условии уст ранения оснований, вызвавших отказ.

Институт государственной регистрации распространяется на все виды общественных объединений, однако, с разной степенью обяза тельности. Если для общественных объединений неполитического ха рактера государственная регистрация может быть альтернативной, то для политических партий она является обязательной.

Обязательность государственной регистрации политических пар тий закреплена в Федеральном законе «О политических партиях». В ст. 15 этого Закона говорится о том, что политическая партия и ее региональные объединения осуществляют свою деятельность в пол ном объеме, в том числе как юридические лица, только с момента го сударственной регистрации. Как и в ситуациях с государственной ре гистрацией других общественных объединений органом государст венной регистрации партий является Министерство юстиции РФ (и его территориальные органы).

В федеральном законе «О политических партиях» определяется набор документов, которые должны быть представлены органу госу дарственной регистрации. Здесь важно подчеркнуть обязательность представления политической партией своей программы, заверенной уполномоченными лицами партии. Тем не менее программа полити ческой партии представляется исключительно для сведения феде рального регистрирующего органа (ч. 3 ст. 20). Любые ошибки, не точности в программе политической партии не могут служить основа нием для отказа в ее государственной регистрации, если только ее цели или действия не направлены на изменение основ конституцион ного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, разжигание расовой, социальной, нацио нальной розни.

Документы, необходимые для государственной регистрации поли тической партии, должны быть представлены в федеральный орган государственной регистрации не позднее чем через шесть месяцев со дня проведения учредительного съезда политической партии.

Государственная регистрация региональных отделений политиче ской партии возможна только после государственной регистрации са мой политической партии. При этом не менее чем в половине субъек тов РФ государственная регистрация региональных отделений поли тической партии должна быть осуществлена не позднее чем через шесть месяцев со дня государственной регистрации политической партии (ч. 4 ст. 15). В случае если политическая партия в течение ме сяца со дня истечения указанного срока не представит в федеральный орган государственной регистрации копии свидетельств о государст венной регистрации ее региональных отделений не менее чем в поло

вине субъектов РФ, свидетельство о государственной регистрации политической партии исключается из Единого государственного рее стра юридических лиц.

За государственную регистрацию политических партий и ее регио нальных объединений взимается в установленном законом порядке государственная пошлина.

Приведенный в Законе «О политических партиях» перечень осно ваний для отказа в государственной регистрации политических пар тий и их региональных объединений расширительному толкованию не подлежит.

Решение об отказе в государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения сообщается заявителю в письменной форме не позднее чем через месяц со дня получения представленных на регистрацию документов.

Отказ в государственной регистрации либо уклонение от государ ственной регистрации политической партии или ее регионального от деления могут быть обжалованы в суд.

Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сде% лок с ним. В соответствии с Федеральным законом «О государствен ной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» под государственной регистрацией понимается акт признания и под тверждения государством возникновения, ограничения (обремене ния) перехода или прекращения прав на недвижимое имущество. Участниками отношений, возникающих при государственной регист рации прав на недвижимое имущество, являются собственники этого имущества, с одной стороны, и органы, осуществляющие государст венную регистрацию прав, — с другой.

Государственная регистрация является единственным доказатель ством существования зарегистрированного права. Зарегистрирован ное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.

Датой государственной регистрации прав считается день внесе ния соответствующих записей о правах в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее Еди ный государственный реестр прав на недвижимость). Сведения в этом Реестре являются общедоступными (за исключением сведений, доступ к которым ограничен федеральным законом) и предоставля ются за плату по запросам любых лиц по их письменным заявле ниям. Размер такой платы и порядок ее взимания устанавливается органом нормативно правового регулирования в сфере государст венной регистрации прав.

Единый государственный реестр прав на недвижимость содержит информацию о существующих и прекращенных правах на объекты недвижимого имущества, данные об указанных объектах и сведения о правообладателях.

Данный вид государственной регистрации отнесен к компетенции органов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), находящейся в ведении Министерства экономического развития РФ.

Государственная регистрация прав на недвижимость проводится в течение 18 календарных дней со дня приема заявления и документов, необходимых для государственной регистрации, если иные сроки не установлены федеральным законом. Сокращения сроков регистра ции прав на недвижимость (с одного месяца до 18 дней) удалось до биться благодаря развитию системы электронных услуг и созданию многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ).

Регистрирующий орган, рассмотрев представленные документы, принимает одно из двух решений:

при отсутствии оснований для отказа в регистрации вносит соот ветствующую запись в Единый государственный реестр прав на не движимость, совершает надпись на правоустанавливающих докумен тах и выдает удостоверение о произведенной государственной регист рации прав;

отказывает в регистрации прав.

В Законе исчерпывающим образом определены основания для от каза в государственной регистрации прав. Так, в государственной ре гистрации может быть отказано в случаях, если:

право на объект недвижимого имущества, о государственной реги страции которого просит заявитель, не является правом, подлежащим государственной регистрации;

с заявлением о государственной регистрации обратилось ненадле жащее лицо;

предоставленные на государственную регистрацию документы по форме или содержанию не соответствуют требованиям действующего законодательства;

акт государственного органа или органа местного самоуправления о предоставлении прав на недвижимое имущество признан недейст вительным с момента его издания в соответствии с законодательст вом, действовавшим в месте его издания на момент издания;

лицо, выдавшее правоустанавливающий документ, не уполномоче но распоряжаться правом на данный объект недвижимого имущества;

лицо, которое имеет право, ограниченное определенными усло виями, составило документ без указания этих условий;

правоустанавливающий документ об объекте недвижимого иму щества свидетельствует об отсутствии у заявителя прав на данный объект недвижимого имущества.

При возникновении у регистратора прав на недвижимое имущест во и сделок с ним сомнений о наличии оснований для государствен ной регистрации он обязан принять необходимые меры для получе ния дополнительных сведений. Регистратор прав обязан немедленно известить об этом заявителя, который вправе предоставить дополни тельные доказательства наличия у него оснований для государствен ной регистрации прав.

Принимая решение об отказе в государственной регистрации прав, регистрирующий орган обязан сообщить об этом заявителю в письменной форме в срок не более пяти дней после окончания срока, установленного для рассмотрения заявлений. В сообщении должны быть указаны причины отказа.

Отказ в государственной регистрации прав либо уклонение соот ветствующего органа от государственной регистрации могут быть об жалованы заинтересованным лицом или судебным приставом испол нителем в суд.

От государственной регистрации прав на недвижимое имущество следует отличать специальную регистрацию (учет) отдельных объектов движимого имущества. Речь, например, может идти о регистрации транспортных средств, которая предусмотрена Федеральным законом «О безопасности дорожного движения».

Государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей — акт уполномоченного феде рального органа исполнительной власти, осуществляемый посредст вом внесения в государственные реестры сведений о создании, реор ганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физиче скими лицами статуса индивидуального предпринимателя или прекращении ими деятельности в качестве индивидуальных предпри нимателей.

Правовой основой регистрации юридических лиц и индивидуаль ных предпринимателей являются ГК РФ и Федеральный закон «О го сударственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

В названном Федеральном законе определены принципы ведения государственных реестров (Единого государственного реестра юриди