Учебный год 2026 / Uchebnik_po_administrativnomu_pravu

нормативный, общеобязательный характер. Исходя из специфики этого способа в теории права различают следующие основные источ ники права: правовой обычай; нормативный правовой акт; судебный прецедент; договор нормативного содержания; общие принципы пра ва; идеи и доктрины.

Любая система права обычно признает одновременно несколько источников права. Однако их значение в каждый данный момент мо жет быть неодинаково. Ответ на вопрос об источниках права приме нительно к конкретной стране может меняться в зависимости от раз ных исторических этапов, от специфических черт каждой из право вых систем, от особенностей национального права в рамках единой правовой семьи и даже отрасли права, в отношении которой вопрос поставлен.

Для российского административного права из всех известных в теории права видов источников применимы лишь два — норматив ный правовой акт и нормативный договор (соглашение).

Наиболее характерным источником административного права яв ляется нормативный правовой акт. Правом на издание нормативных правовых актов, в которых содержатся нормы административного права, обладают управомоченные государством субъекты правотвор чества. Прежде всего, к ним относятся законодательные (представи тельные) органы государственной власти и различные органы испол нительной власти. При этом каждый орган может издавать акты толь ко определенного вида (закон, указ, постановление и т. д.) и только по вопросам, входящим в его компетенцию. Юридическая сила нор мативных актов зависит от места органа, издавшего акт, в государст венном механизме.

Аксиомой в определении приоритетов нормативных актов служит положение о том, что ядром всей правовой системы является Консти% туция Российской Федерации. Для Конституции РФ характерно нали чие в ней значительного количества норм, имеющих непосредствен ную административно правовую направленность, что обусловливает

еезначение как важнейшего источника административного права. Среди этих норм следует выделить нормы:

закрепляющие административно правовой статус гражданина, его права и обязанности, реализация которых осуществляется преимуще ственно в сфере государственного управления (ст. 24, 27, 30—33, 46); устанавливающие предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов в различных сферах и областях государст

венного управления (ст. 71—73, 76);

определяющие систему исполнительной власти, основы формиро вания деятельности органов исполнительной власти (п. «г» ст. 71, п. «н» ч. 1 ст. 72, ст. 77, ст. 110—117);

закрепляющие многообразие форм собственности, их равную за щиту, различные аспекты обеспечения хозяйственной деятельности в условиях рыночных отношений (ст. 8, 34, 35);

уделяющие внимание согласительным процедурам, средствам пре дотвращения и разрешения юридических коллизий, что повышает роль Конституции РФ как реальной правовой базы для обеспечения равноправия различных социальных интересов (ч. 3 ст. 76, ст. 85, ч. 3 ст. 109, ст. 115).

После Конституции РФ на верхней ступени нормативных актов стоят законы. В юридическом смысле закон — это нормативный акт, принимаемый в особом порядке, обладающий после Конституции наибольшей юридической силой и направленный на регламентацию наиболее важных общественных отношений.

На современном этапе для российского административного права характерно возрастание роли закона как способа правового воздейст вия. Эта тенденция должна доминировать и впредь, поскольку по своей социальной природе закон в наибольшей степени способен обеспечить устойчивость регулирования управленческих отношений, юридическую целостность законодательства, повысить эффектив ность реализации самих административно правовых норм.

Будучи едиными по положению в правовой системе государства, сами законы в то же время различаются определенными видами и формами. Это могут быть конституционные законы (такой термин впервые введен Конституцией России 1993 г.); законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ (см. Федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33 ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»); федеральные за коны, не имеющие значения первых двух (в доктрине права они на зываются обычными законами).

К федеральным конституционным законам относятся те законы, которые, во первых, предусмотрены самой Конституцией (ч. 1 ст. 108), и, во вторых, не только названы в Конституции (это могут быть и обычные законы), но и поименованы в ней именно как кон ституционные.

Федеральные конституционные законы регулируют наиболее важ ные общественные отношения и касаются соответственно ключевых конституционных институтов народовластия, федерализма, обеспе чения общественной безопасности, статуса федеральных органов го

сударственной власти. В качестве примера федеральных конституци онных законов, содержащих нормы административного права и в связи с этим являющихся источником административного права, сле дует назвать, прежде всего, федеральные конституционные законы от 17 декабря 1997 г. № 2 ФКЗ «О Правительстве Российской Федера ции», от 30 мая 2001 г. № 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении» и от 30 января 2002 г. № 1 ФКЗ «О военном положении».

Для федеральных конституционных законов установлена более сложная процедура их прохождения и принятия. На принятый феде ральный конституционный закон не может быть наложено вето Пре зидента. В случае возникновения коллизий между обычным и кон ституционным законами приоритет отдается последнему (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ).

Законы Российской Федерации о поправках к Конституции Россий% ской Федерации могут касаться только вопросов, предусмотренных ее главами 3—8. Существо вносимых поправок отражается в наименова нии закона. Порядок его принятия аналогичен порядку принятия фе дерального конституционного закона. Однако он вступает в силу только после его одобрения органами законодательной власти не ме нее чем двух третей субъектов РФ.

Вкачестве иллюстрации можно назвать Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7 ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации»,, в соответствии с которым Правительст во РФ должно представлять Государственной Думе отчет не только об исполнении федерального бюджета, но и ежегодные отчеты о резуль татах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.

Наиболее распространенным видом федеральных законов являют ся законы, получившие, как уже отмечалось, в доктрине права наиме нование обычного федерального закона (в отличие от конституционно го). Во многих федеральных законах содержатся нормы администра тивного права. Они закрепляют административно правовой статус гражданина, принципы организации и деятельности органов испол нительной власти, регламентируют порядок прохождения государст венной службы в аппарате управления, контрольно надзорную дея тельность, регулируют управленческие отношения в экономической, социально культурной и административно политической сферах го сударственной жизни.

Вкачестве примеров федеральных законов, являющихся источни ками административного права, можно назвать следующие законы:

от 6 октября 1999 г. № 184 ФЗ «Об общих принципах организации за конодательных (представительных) и исполнительных органов госу дарственной власти субъектов Российской Федерации»; от 27 мая 2003 г. № 58 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»; от 27 июля 2004 г. № 79 ФЗ «О государственной граж данской службе Российской Федерации»; от 19 июня 2004 г. № 54 ФЗ «О собраниях, митингах, шествиях, демонстрациях и пикетировани ях»; от 2 мая 2006 г. № 59 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; от 4 мая 2011 г. № 99 ФЗ «О лицен зировании отдельных видов деятельности» и др.

Для принятия обычного федерального закона (в отличие от кон ституционного) не требуется квалифицированного большинства в парламенте. На них может быть наложено вето Президента РФ.

Федеральные законы, в свою очередь, подразделяются на кодифи% кационные и текущие. К кодификационным относятся прежде всего кодексы. Кодекс — это закон интегративного свойства, в котором объ единены на основе единых принципов все или основная масса норм, достаточно детально регламентирующих определенную область обще ственных отношений. Кодекс чаще всего относится к какой либо од ной отрасли права. Важнейшим кодифицированным источником ад министративного права является Кодекс РФ об административных правонарушениях, объединивший все материальные и процессуаль ные нормы об административной ответственности физических и юри дических лиц. Но есть кодексы и межотраслевого характера, напри мер, Лесной, Водный, Земельный, Воздушный, Градостроительный. В таких кодексах всегда имеются нормы административного права. Поэтому большинство межотраслевых кодексов являются источника ми административного права.

Издание законов — не единственная форма нормотворчества Фе дерального Собрания РФ. Помимо законов, палаты Федерального Собрания РФ полномочны принимать постановления, которые также могут содержать нормы права и быть источником административного права. Примером таких актов могут быть постановления Совета Фе дерации об утверждении указов Президента РФ о введении чрезвы чайного и военного положения (п. «б», «в» ст. 102 Конституции РФ), постановления Государственной Думы об объявлении амнистии (п. «ж» ст. 103 Конституции РФ), если в постановлении речь идет об амнистии в связи с административными правонарушениями, регла менты палат Федерального Собрания РФ, поскольку они закрепляют не только внутреннюю структуру палат, процедуру их деятельности, но и порядок их взаимоотношений с федеральными органами испол

нительной власти при решении вопросов о недоверии Правительст ву РФ, об ответах на запросы депутатов, внесенные в адрес органов исполнительной власти.

Среди источников административного права особое место занима ют нормативные указы Президента РФ. Не являясь главой исполни тельной власти, Президент РФ тем не менее наделен Конституци ей РФ рядом полномочий, связанных с ее организацией и функцио нированием. Так, принципиальное значение для административно правового регулирования имеют указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполни тельной власти» и от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Этими указами закреплены органи зационно правовые формы федеральных органов исполнительной власти — министерства, федеральные службы, федеральные агентст ва, определены их основные функции и организационная подчинен ность.

Согласно Федеральному конституционному закону «О Правитель стве Российской Федерации» Президенту РФ дано право утверждать своими указами положения о федеральных органах исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных си туаций (ст. 32). Такие нормативные указы также являются источника ми административного права.

Нормы административного права содержатся в многочисленных указах Президента РФ, касающихся вопросов организации государст венной службы, повышения квалификации государственных служа щих, их аттестации, порядка присвоения классных чинов государст венной гражданской службы, укрепления дисциплины в системе го сударственной службы. В этом блоке как иллюстрацию можно привести указы Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 «О кон курсе на замещение вакантной должности государственной граж данской службы Российской Федерации», от 1 июля 2010 г. № 831 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию кон фликта интересов».

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 90) указы Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Из этого следует вывод о том, что если определенный круг общест венных отношений урегулирован законом, полномочий на издание нормативных указов по этому кругу вопросов у Президента нет. С принятием федеральных законов сфера «указного» права неуклон

но сужается, и изданные до закона указы должны отменяться Прези дентом. Именно на такое понимание проблемы ориентирует Консти туционный Суд Российской Федерации, который в постановлении от 30 апреля 1996 г. записал: «Не противоречит Конституции РФ изда ние Президентом России указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат федеральным законам, а их действие во времени ограничивается до принятия соответствую щих законодательных актов».

Акты Правительства Российской Федерации как источник админи% стративного права. В соответствии со ст. 115 Конституции РФ Пра вительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Распоряжения Правительства обычно содер жат конкретные предписания, т. е. являются актами индивидуального характера. Постановления издаются по наиболее важным вопросам хозяйственной и культурной жизни. Они, как правило, имеют общий характер, содержат нормы права и поэтому являются источниками права. Такие критерии установлены ст. 23 Федерального конституци онного закона «О Правительстве Российской Федерации».

Постановления Правительства РФ принимаются в соответствии с его компетенцией, определенной этим Законом (ст. 13—21), а также с иными полномочиями, осуществляемыми в соответствии с Конститу цией по предметам ведения Российской Федерации и совместного ее ведения с субъектами Федерации.

Широта административно правовой тематики постановлений Правительства РФ определяется общим характером его компетенции как высшего органа исполнительной власти.

Важную группу постановлений Правительства РФ составляют по становления, которыми утверждаются положения о федеральных ми нистерствах, службах и агентствах, деятельностью которых руководит непосредственно Правительство РФ.

Известно много постановлений Правительства РФ, которыми утверждены различного рода административные правила деятельно сти в сферах государственного управления по конкретным вопросам. Например, от 21 ноября 2011 г. № 957 «Об организации лицензирова ния отдельных видов деятельности».

Правительство РФ как высший орган исполнительной власти много внимания уделяет комплексности и системности в решении проблем организации исполнительной власти в стране. Этому блоку вопросов посвящены, например, такие нормативные акты Прави

тельства РФ, как Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной вла сти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452; Положение о взаимодействии и координации деятель ности органов исполнительной власти субъектов Российской Федера ции и территориальных органов федеральных органов исполнитель ной власти, утвержденное постановлением Правительства РФ от 5 де кабря 2005 г. № 725. Эти постановления Правительства, безусловно, являются важными источниками административного права.

В качестве источников административного права могут выступать так называемые ведомственные акты — нормативные акты федераль% ных министерств, служб, агентств. В общем объеме правового регу лирования эти акты занимают большое место. Особенно значительны полномочия по нормотворчеству у федеральных министерств, а также тех служб и агентств, которые находятся в непосредственном ведении Президента РФ и Правительства РФ.

Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»1 установлен исчерпывающий перечень видов норматив ных правовых актов, которые могут издавать федеральные органы ис полнительной власти. В этом перечне названы постановления, при казы, правила, инструкции и положения. Издание нормативных ве домственных актов в виде писем и телеграмм запрещается. Не вправе издавать нормативные акты структурные подразделения и территори альные органы федеральных органов исполнительной власти.

Иллюстрацией ведомственных актов, являющихся источниками административного права, могут выступать приказы федеральных министерств и федеральных служб, которыми определяются (в соот ветствии с КоАП РФ) перечни должностных лиц, полномочных со ставлять протоколы об административных правонарушениях.

В последние годы появилось большое число нормативных ведом ственных актов, утверждающих административные регламенты ис полнения управленческих функций и предоставления государствен ных услуг. В качестве примеров можно назвать приказ Министерства труда РФ от 29 января 2014 г. № 59 н «Об утверждении Администра тивного регламента по предоставлению государственной услуги по

1 СЗ РФ. 1997. № 33. Ст.3895.

проведению медико социальной экспертизы»; приказ Министерства здравоохранения РФ от 5 апреля 2013 г. № 196 н «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по исполнению государственной функции по контролю за обращением медицинских изделий».

Крупнейший блок административно правовых норм содержится в нормативных правовых актах субъектов Федерации. Источниками ад министративного права на региональном уровне являются, прежде всего, учредительные акты субъектов Федерации: конституции рес% публик в составе Российской Федерации, уставы (основные законы)

краев, областей, городов федерального значения, автономной облас ти и автономных округов, а также законы субъектов Федерации.

Многие законы субъектов Федерации являются источниками ад министративного права, поскольку содержат административные нор мы. Так, во многих республиках приняты законы о правительстве; в большинстве субъектов Федерации имеются законы о государствен ной гражданской службе, об административной ответственности, о схемах управления в субъектах Федерации.

Кроме законов субъектов Федерации источниками администра тивного права могут быть нормативные акты органов исполнитель ной власти, принимаемые на уровне субъектов Федерации. Их много численность и разнообразие обусловлены разновидностями систем организации самой исполнительной власти в субъектах Федерации. К нормативным актам этой группы относятся: указы президентов республик (в тех республиках, где был учрежден институт президент ства), постановления региональных правительств, губернаторов краев и областей, других глав администраций.

Источниками административного права могут быть также акты органов местного самоуправления в случае наделения этих органов от дельными государственно властными полномочиями (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).

Источниками административного права могут быть также внутри% федеральные договоры и соглашения нормативного характера. Возмож ность заключения таких договоров и соглашений предусмотрена ст. 11 Конституции РФ и Федеральным законом «Об общих принци пах организации законодательных (представительных) и исполни тельных органов государственной власти субъектов Российской Фе дерации». В названном Законе говорится о договорах по разграниче нию полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав ав тономного округа. Причем подчеркивается, что договоры о разграни

чении полномочий должны устанавливать права, обязанности и от ветственность органов государственной власти, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий.

Вэтом же Федеральном законе предусматривается возможность заключения внутрифедеральных соглашений о взаимном делегирова нии части полномочий между федеральными органами исполнитель ной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Всоглашениях должны определяться условия и порядок передачи осуществления полномочий, в том числе порядок их финансирова ния, срок действия соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения. Как примеры нормативных соглашений можно назвать Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республи ки Коми от 20 марта 1996 г. № 8 «О разграничении полномочий в бюджетных взаимоотношениях»; Соглашение «Об изменении грани цы между субъектами Российской Федерации — городом Москвой и Московской областью» (заключено 29 ноября 2011 г.)

Впоследнее время в литературе появилась точка зрения о том, что в число источников права (в том числе и административного) должны быть включены те решения Конституционного Суда РФ и Верховно го Суда РФ, которыми признаются неконституционными, недейст вующими оспариваемые заявителем конкретные нормативные акты или их части. Возможность отнесения подобного рода решений судов к источникам права аргументируется тем, что оспариваемые норма тивные акты в случае признания их противоречащими Конститу ции РФ или федеральным законам признаются утратившими силу. Бесспорно, содержащиеся в решениях названных судов правополо жения имеют важное юридическое значение. Они могут создавать правовой вакуум неприменения вокруг нормативного акта, признан ного неконституционным, недействующим. Но поскольку суд по дей ствующей Конституции РФ не является органом, наделенным правом принимать нормативные акты, постольку признание его решений ис точником права представляется дискуссионным.

Широкий перечень источников административного права и боль шой массив самих нормативных правовых актов, обусловленный ди намичностью и многообразием управленческой деятельности, остро ставит проблему упорядоченности норм административного права и предопределяет особые пути их кодификации.

Многие административисты отрицают возможность создания еди ного для административного права кодификационного акта в форме Административного кодекса. Кодекс как особая форма законодатель ного акта должен представлять собой закон, обеспечивающий едино

образное регулирование и содержащий в систематизированном виде всю или основную массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений. Именно такое обязательное требование к акту типа кодекса вряд ли можно практически выполнить в силу чрез вычайного разнообразия исполнительной деятельности, регулируе мой административным правом, отсутствия моноцентризма в его нормотворчестве и правоприменении.

Кодификация норм административного права традиционно про ходит через создание самостоятельных кодифицированных актов по отдельным отраслям или сферам государственной жизни и по от дельным административно правовым институтам. Например, по ин ституту «исполнительные органы государственной власти» принят Федеральный конституционный закон «О Правительстве Россий ской Федерации»; институт государственной службы представлен интегрированными федеральными законами «О системе государст венной службы Российской Федерации», «О государственной граж данской службе Российской Федерации»; по проблеме права жалобы приняты законы от 27 апреля 1997 г. № 4866 I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и от 2 мая 2006 г. № 59 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граж дан Российской Федерации». Наиболее полной кодификации под вергнут институт административной ответственности, представлен ный Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Кодификация норм материального права устанавливает границы кодификационной обработки процессуальных институтов. Преодоле нием длившегося долгие годы нигилистического отношения к адми нистративному процессу можно считать ведущуюся работу по подго товке проекта закона «Об административных процедурах», а также принятие в марте 2015 г. Кодекса административного судопроизвод ства Российской Федерации (вводится в действие 15 сентября 2015 г.). Дебатируется вопрос о разработке Административно процес суального кодекса Российской Федерации.

§ 6. Наука административного права

Административное право как наука представляет собой совокупность научных представлений, знаний, теоретических положений об этой отA расли права.

К предмету науки административного права относятся: изучение особенностей административно правового регулирования общест венных отношений в сфере государственно управленческой деятель

ности; правового статуса субъектов административного права; адми нистративного процесса; способов обеспечения законности.

Вместе с тем административное право как наука не сливается с от раслью административного права. Внимание науки сосредоточено на разработке научных понятий и категорий, которыми она пользуется; разработке научных основ административного права как учебной дисциплины, преподаваемой в юридических вузах.

Наука административного права вносит значительный вклад в раз работку научных принципов, концепций, прогнозов, направленных на совершенствование практического государственного управления отраслями, регионами, комплексами, на организацию и функциони рование исполнительной власти, формы и методы ее осуществления. В свою очередь, юридическая практика в сфере государственно управленческой деятельности служит критерием истинности научно го познания. Изучая и обобщая практику, наука административного права создает условия для генерирования новых идей, распростране ния всего передового, что повседневно зарождается в жизни. При этом к предмету науки административного права относится исследо вание не только опыта России, но и моделей административно пра вового регулирования зарубежных стран.

Наконец, наука административного права изучает историю госу дарственно правовых явлений, что позволяет рассматривать их не только под углом зрения настоящего их состояния, но и с позиций их прошлого и будущего. Так, принцип историзма является важным принципом науки административного права при научном описании и объяснении института исполнительной власти, основных этапов, ко торые проходит исполнительная власть в своем развитии.

Предмет науки административного права обусловил и систему ее источников. Важнейшими источниками науки являются не только многочисленные законы, подзаконные акты, международные догово ры, внутригосударственные договоры и соглашения нормативного ха рактера, но и правовые индивидуальные акты управления, управлен ческая и судебная практика, в которых находит отражение деятель ность органов исполнительной власти в сфере государственного управления. Источниками науки административного права являются результаты комплексных и индивидуальных исследований, проводи мых в области административного права как в России, так и за рубе жом, диссертации, учебники и учебные пособия, статьи, монографии, научные доктрины.

При исследовании теоретических аспектов административного права используются общенаучные способы и приемы, применяемые в

целом юридической наукой. Наука административного права аккуму лирует все необходимые методы познания, необходимые для научно обоснованного регулирования общественных управленческих отно шений. Они охватывают систему общих, специальных, частных мето дов познания.

Общей основой науки административного права служат философ% ские методы. Применение законов диалектики, философских катего рий в науке административного права позволяет уяснить природу и характер административно правовых явлений.

Широко используется наукой административного права так на зываемый аксиоматический метод, выработанный математической логикой. Его суть заключается в необходимости соблюдения ряда тре бований при формировании системы знаний по любому вопросу об щественной жизни. К таким требованиям относятся: 1) непротиворе чивость, означающая невозможность получения в качестве логиче ских следствий двух взаимоисключающих утверждений; 2) полнота, смысл которой состоит в том, чтобы все основные положения (аксио мы) системы были бы достаточны для выведения из них в качестве логических следствий всех истинных утверждений данной системы; 3) независимость аксиом, т. е. невыводимость каждой аксиомы дан ной системы из остальных аксиом этой же системы; 4) разрешимость, т. е. наличие такой процедуры, посредством которой может быть ус тановлено, выведено из заданных аксиом системы любое утвержде ние, сформулированное в терминах этой системы.

К числу специальных методов науки административного права от носится догматический, или формально логический. Он применим при изучении административно правовых норм и позволяет их опи сать, классифицировать и систематизировать, выявить противоречия правовых актов между собой, их несоответствие реалиям обществен ной жизни.

Широко используемый наукой административного права сравни% тельно%правовой метод основывается на последовательном изучении и сопоставлении большого числа сходных административно право вых явлений. Например, становление и развитие исполнительной власти на основе теории разделения властей, административной юс тиции в России диктует необходимость исследования аналогичных институтов в других странах.

В современных условиях особое значение для науки администра тивного права имеет социологический метод исследования. Наблюде ние, анкетирование, правовые эксперименты позволяют определить

состояние законности и правопорядка в стране, эффективность при менения административного принуждения.

Следует подчеркнуть, что арсенал методов, используемых наукой административного права, богат и многообразен. При этом ведется постоянный поиск новых исследовательских методов. Что же касает ся приоритетного использования того или иного метода, то это всеце ло зависит от предмета исследования и конкретных задач. Как прави ло, сложный характер административно правовых явлений предпола гает системный и комплексный подход к их исследованию.

Важным при характеристике науки административного права яв ляется понимание ее связей прежде всего с другими юридическими науками и места среди них. Так, общие положения, разработанные теорией государства и права, позволяют лучше понять правовые ас пекты развития права и функционирования государства и общества. В свою очередь, наука административного права обогащает теорию государства и права по многим правовым аспектам государственно управленческой деятельности. Она также связана с историей государ ства и права, с науками гражданского, трудового, финансового, уго ловного права и др.

Близка науке административного права наука управления. Ком плексный и многогранный характер управления порождает теорети ческие предпосылки для науки административного права, которые необходимо учитывать при исследовании и научном описании право вых аспектов различных элементов, сторон, взаимосвязей и проявле ний государственной управленческой деятельности. В свою очередь, наука административного права показывает значение для практики управления правовых норм, игнорирование которых зачастую пре вращает управленческие решения и действия в ничтожные. Таким об разом, с одной стороны, теоретические положения науки управления составляют одну из методологических основ науки административно го права, а с другой — наука управления использует теоретические достижения науки административного права.

Под системой науки административного права в учебной и науч ной литературе понимается логическая последовательность исследо вания вопросов, составляющих ее предмет. Система науки админист ративного права строится на основе внутренней связи, существую щей между различными институтами административного права. Однако между системой науки и системой отрасли административно го права полного совпадения нет. Кроме доктринальных вопросов наука административного права исследует также закономерности раз вития административного права, ставит теоретические проблемы. От

сюда — система науки административного права по кругу вопросов шире системы отрасли административного права.

Наука российского административного права прошла значитель ный путь развития. Ее отпочкование в самостоятельную научную от расль произошло значительно позже, чем наук гражданского и уголов ного права. Период возникновения науки административного права приходится на вторую половину XIX в. Для этого периода характерны научные исследования в зависимости от направления предмета иссле дования: а) политическое; б) историко сравнительное; в) социологи ческое; г) догматическое1. Задачей политического направления было выяснение того, какими должны быть, соответственно потребностям времени и места, мероприятия внутреннего управления или нормы ад министративного права. Данный подход в исследованиях позволил ученым полицеистам рассматривать вопросы государственного управ ления не с позиции того, как устроено то или другое государственное образование, а как оно должно быть устроено с точки зрения идеаль ной правовой модели. Данному направлению в науке административ ного права положили начало труды В. Лешкова и М. Шпилевского2. В дальнейшем в основе научных исследований преобладает изучение всего «положительного полицейского законодательства» с использова нием историко сравнительного метода (И. Е. Андреевский, И. Т. Тара сов, Э. Н. Берендтс и др.)3. Полицеисты 70—90 х гг. XIX в. рассматри вали избранные ими для изучения институты «в соотношении с усло виями и интересами культурного развития». Необходимость догматического подхода при изучении административного права ак центировалась в работах Э. Н. Берендтса, Н. И. Лазаревского и др.

На этом этапе содержание науки административного права пред ставляло собой разрозненные знания в области государственного управления. Вопросы организации административных учреждений разрабатывались преимущественно А. Д. Градовским, Н. М. Корку новым, В. В. Ивановским, Н. И. Лазаревским в курсах по государст венному праву. Наиболее разработанными были проблемы админист ративной юстиции, которая уже в этот период рассматривалась как

1 См.: Ивановский В. В. Наука административного права в прошлом и настоящем // Журнал Министерства юстиции. 1903. С 286—329; Горбунов А. Методологические осно вы дисциплин, изучающих деятельность государства. М., 1906. Вып. 1.

2 См.: Лешков В. Н. Русский народ и государство. История русского общественного права до XVIII века. М., 1858; Шпилевский М. М. Полицейское право как самостоятель ная отрасль правоведения. Одесса, 1875.

3 См.: Адреевский И. Е. Полицейское право: в 2 т. СПб., 1871—1873; Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897; Берендтс Э. Опыт системы административ ного права. Ярославль, 1898. Т. 1. Вып. 1.

способ судебного обжалования неправомерных актов государствен ной администрации с отчетливым разделением властей судебной и исполнительной. Интерес к административной юстиции был весьма велик. Научные работы, освещающие теоретические и практические аспекты данного института, выходят из под пера И. Е. Андреевского, Э. Н. Берендтса, А. Д. Градовского, В. О. Дерюжинского, М. Д. За гряцкова, А. И. Елистратова, С. А. Корфа, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, И. Т. Тарасова и др.1 К ним присоединяются пе реводы К. Лемайера об австрийской административной юстиции, статьи Г. Аншюца — о германской административной юстиции и Г. Бартелеми — о французской. Результаты исследований направлены в первую очередь на коренное изменение всего уклада общественных отношений между гражданами и должностными лицами в сфере госу дарственно управленческой деятельности в условиях перехода от аб солютизма к современному конституционному порядку.

В начале XX в. А. И. Елистратов, определяя задачи администра тивного права, указывал, что в основе правового порядка в государст венном управлении должны быть юридические акты: а) юридические нормы, регулирующие отношения между гражданами и должностны ми лицами; б) административные акты, определяющие содержание этих отношений; в) акты юрисдикции и административная юстиция как элемент правового режима2.

Отсюда в качестве основных элементов административного права выдвигаются: 1) учение об учреждениях внутреннего государственно го управления, куда входит учение о государственной администрации и об органах общественного самоуправления; 2) учение о правах лич ной свободы граждан как о границе для вмешательства правящей вла сти в область личной самодеятельности частных лиц и их групп; 3) учение о способах обеспечения законности. Сюда относится юри дическая ответственность должностных лиц за неправомерные акты управления и административная юстиция.

1См.: Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1914.

С.300—333; Корф С. А. Административная юстиция в России. СПб., 1910; Корку% нов Н. М. Очерк теорий административной юстиции. СПб., 1885; Кулишер А. М. Гос подство права и административное принуждение // Юридические записки. Вып. 1. 1911; Лазаревский Н. И. Правовой контроль над дискреционными полномочиями ад министрации // Право. 1901. № 12; Он же. Жалобы на нецелесообразность обязатель ных постановлений // Право. 1902. № 32; Невский А. Административная юстиция // Юридический вестник. 1885. № 10, 12; Тарасов И. Т. Административная юстиция // Земство. 1882. № 18; Он же. Организация административной юстиции // Юридический вестник. 1887. № 9.

2 См.: Елистратов А. И. Основные начала административного права. С. 1—14.

В1914 г. было подготовлено Сводное обозрение преподавания по предметам государственного и административного права в России на 1915—1916 гг. По существу, эта была первая учебная общероссийская типовая программа по административному праву, в разработке кото рой приняли участие более 60 ведущих ученых различных школ и на правлений. В результате обзора многочисленных курсов, дисциплин

итеорий в предмет административного права были включены такие вопросы, как понятие административного права; понятие и задачи государственного управления; органы внутреннего управления и их классификация; юридическая природа актов администрации; органы правительства центральные и местные, их полномочия (обыкновен ные и чрезвычайные); органы самоуправления, их организация, ком петенция и правительственный надзор за ними; право личной непри косновенности, право печати, право передвижения и выбора занятий; административная юстиция; дисциплинарная ответственность; су дебная ответственность должностных лиц1.

Впервые годы советской власти административно правовую нау ку развивали А. И. Елистратов, М. Д. Загряцков, А. Ф. Евтихиев, Н. П. Карадже Искров, В. Л. Кобалевский и др.2 Исследование науч ных проблем неразрывно связано с дальнейшей разработкой основ ных понятий, определений, изложенных в дореволюционных рабо тах, применительно к советской государственности. Так, федератив ное устройство СССР предопределило издание книги И. Н. Ананова «Очерки федерального управления СССР (народные комиссариаты Союза ССР)» (1925 г.). Заслуживают внимания монографические ис следования М. Д. Загряцкова «Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве» (1924 г.) и «Административно финансовое право» (1928 г.), Н. П. Карадже Искрова «Новейшая эво люция административного права» (1927 г.).

Вто же время в 1925—1929 гг. в юридической науке в целом обо значилось движение назад в отношении связанности государственно го управления и административного права. Этому способствовали ошибочные мнения некоторых ученых, полагавших, что отношения, складывающиеся в процессе государственного управления, являются не правовыми, а техническими, а правовые формы и методы вообще

1 См.: Вопросы административного права. Кн. 1 / под ред. А. И. Елистратова. М., 1916.

2 См.: Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1922; Он же. Адми нистративное право РСФСР. Л., 1925; Кобалевский В. Л. Очерки советского админист ративного права. Киев, 1924; Евтихиев А. Ф. Основы советского административного права. Харьков, 1925.

отмирают по мере развития социалистического государства. Поэтому в этот период исследуются преимущественно техника управления и организационные факторы совершенствования управления, в то вре мя как административно правовые аспекты отходят на задний план. Одновременно приостанавливается преподавание административно го права во всех вузах страны. Безусловно, такое отношение к адми нистративному праву во многом отрицательно сказалось на науке данной отрасли права. Сложившееся положение таило опасность и для практики государственного строительства. Очевидно, что ввиду молчания науки административного права и отсутствия судебного контроля в сфере государственно управленческой деятельности обра зовался правовой вакуум, который мог быть восполнен лишь путем реформ.

В июле 1938 г. состоялось первое Всесоюзное совещание по во просам науки советского государства и права, на котором была сдела на попытка дать определение предмета права в целом, в том числе и права административного. Это совещание сыграло положительную роль в развитии науки административного права. Оно прошло под знаком реабилитации науки административного права, подчеркива ния роли административно правового регулирования в сфере госу дарственного управления.

С этого года административное право преподается студентам юри дических вузов нашей страны в качестве базовой учебной дисципли ны, а наука административного права занимает одно из важнейших мест в общей системе права.

Задачи, поставленные в тот период перед наукой административ ного права, предполагали разработку обоснованных рекомендаций на перспективу, проведение комплексных исследований, в том числе и социологических, привлечение материалов сравнительно правового характера, обобщение форм и методов государственного управления. Безусловно, проведение такого масштабного плана в жизнь было не возможно без исследования теоретических аспектов административ ного права. Результатом этого впоследствии стали многочисленные учебники по административному праву, научные статьи, монографии и диссертации, вышедшие из под пера А. Б. Агапова, Г. В. Атаманчу ка, И. Л. Бачило, Д. Н. Бахраха, В. В. Власова, И. А. Галагана, И. И. Евтихиева, М. И. Еропкина, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, В. А. Лории, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, Л. А. Ни колаевой, Г. И. Петрова, И. Ф. Побежимова, М. И. Пискотина, Л. Л. Попова, B. C. Прониной, Б. В. Россинского, С. С. Студеникина, М. С. Студеникиной, Н. Г. Салищевой, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Ста

рилова, Ю. А. Тихомирова, Г. А. Туманова, Н. Ю. Хаманевой, А. П. Шергина, Е. В. Шориной, В. А. Юсупова, О. М. Якубы, Ц. А. Ямпольской и др. Особенно энергично дискутировались вопро сы, связанные с объемом понятия советского государственного управления, предметом советского административного права, переч нем и характером субъектов административно правовых отношений, отграничением административного права от других отраслей права, в частности государственного и гражданского. Развернулись дискус сии между административистами и представителями трудового права по вопросу о понятии должностного лица. Предметом внимания уче ных административистов стало исследование теории актов государст венного управления; сущности советского государственного аппара та, принципов его построения и функционирования; законности в ее различных аспектах — законность и гражданин, способы обеспечения законности, теория административной юстиции, государственный контроль в сфере управления. Интерес проявляется к проблемам ад министративной ответственности. Важное место среди научных раз работок занимают проблемы административного процесса и админи стративно процессуальных отношений.

В постсоветский период по прежнему внимание ученых привлече но к данным проблемам. Важное место среди выполненных научных работ (диссертаций, монографий, статей) занимают публикации по результатам научных конференций, семинаров, «круглых столов», ставших своеобразной трибуной острых и интересных дискуссий по важнейшим теоретическим и практическим аспектам административ ного права. Особое место занимают «Лазаревские чтения», организо ванные Институтом государства и права РАН. С 2004 г. выходит в свет специальный журнал «Административное право и администра тивный процесс». Наблюдается стабильная заинтересованность уче ных административистов в изучении проблем исполнительной вла сти, государственной службы, административной ответственности и административного процесса; в исследовании компетенции Прези дента РФ, Правительства РФ, федеральных министерств, служб и агентств, — от их деятельности зависит создание такого правового по ля, в котором, с одной стороны, не будут стеснены разнообразные ва рианты решения проблем социально экономической жизни страны, а с другой — будут осуществляться формы властвования, соразмерные интересам человека, гражданина, общества, законности.

Современная наука административного права видит свою задачу в последовательном утверждении и развитии таких принципов админи стративно правового регулирования, как законность; правовая опре

деленность; заслушивание сторон во время процедур принятия адми нистративных решений; ответственность публичной администрации.

В числе наиболее значимых вопросов государственной политики остается задача обеспечения охраны общественных отношений от наиболее распространенных видов правонарушений. Отсюда важным направлением науки административного права является выработка критериев по обеспечению баланса интересов государства и гражда нина; поиск путей юрисдикционной защиты современных общест венных отношений.

Учитывая, что в обществе идет постоянный процесс развития ад министративного законодательства, роль и значимость науки адми нистративного права видится в дальнейшей разработке концепций совершенствования административно правового регулирования об щественных отношений в условиях проведения институциональных реформ во всех сферах экономической, социально культурной и ад министративно политической жизни.

Глава 3. АдминистративноAправовые нормы и административноAправовые отношения

§ 1. АдминистративноAправовые нормы

Нормы административного права обладают общими для всех пра вовых норм свойствами и признаками. Вместе с тем специфика обще ственных управленческих отношений, составляющих предмет адми нистративного права, определяет особенности административно пра вовых норм. Исходя из этих особенностей можно дать следующее определение: административноAправовые нормы представляют собой

установленные государством правила поведения субъектов администраA тивного права с целью регулирования управленческих отношений, возниA кающих в процессе реализации исполнительной власти, осуществления государственного управления. Исполнение административно право вых норм гарантируется государством с помощью организационных, воспитательных, стимулирующих средств, а при необходимости и мер государственного принуждения.

Административно правовые нормы выполняют ряд важных функ% ций: 1) регулятивную, 2) правоохраны, 3) воспитания граждан.

Регулятивная функция выражается в установлении правового ста туса субъектов административного права, обеспечении реализации

прав и свобод граждан и осуществления обязанностей в сфере госу дарственного управления.

Конкретизируя нормы конституционного права, нормы админи стративного права определяют многие дополнительные права и обя занности граждан, механизм их реализации и защиты от нарушений.

Нормы административного права определяют порядок создания, реорганизации и упразднения органов исполнительной власти, их пе речень, цели и задачи деятельности, компетенцию и другие стороны правового статуса этих органов, их систему, структуру и процедуру деятельности. Распространяются они и на порядок взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправле ния, регулируют государственную и муниципальную службу.

Нормы административного права устанавливают, кроме того, по рядок создания, реорганизации и упразднения управляемых объек тов — предприятий, учреждений и организаций и регулируют многие стороны их деятельности независимо от форм собственности, их взаимоотношения с органами государственной администрации, по рядок реализации внутриорганизационных функций: прогнозирова ния, планирования, распределения материальных ресурсов и др.

Нормы административного права участвуют в установлении пра вового статуса общественных объединений, органов общественности, религиозных организаций.

Административное право регулирует не только публичную управ ленческую деятельность, но и управляемую деятельность. Пример то му — правила дорожного движения, правила поведения в обществен ных местах, торговли, охоты и рыбной ловли, санитарные правила

ит. д. Органы управления контролируют соблюдение этих правил и применяют меры государственного принуждения за их нарушение.

Нормы административного права определяют, какие деяния (дей ствия или бездействие) являются административными правонаруше ниями и дисциплинарными проступками, устанавливают виды и ме ры административной и дисциплинарной ответственности за их со вершение, порядок производства по делам о таких правонарушениях

ипроступках.

Внаучной литературе высказывалось мнение, что административ ное право регулирует и общественное управление. В этом есть доля истины: государство иногда наделяет общественные объединения, органы общественности публичными полномочиями «внешнего» ха рактера. Однако в основном общественное управление регулируется не нормами права, а уставами общественных объединений, так назы ваемым корпоративным правом.