Учебный год 2026 / Uchebnik_po_administrativnomu_pravu

Издесь становится необходимым понятие алгоритма управления,

т.е. способа достижения поставленной цели.

Общая схема управления представляет собой взаимодействие объ екта с управляющим устройством — субъектом (природным, техниче ским, социальным), основанное на каналах связи между ними (обрат ная связь). По этим каналам управляющее устройство получает ин формацию о состоянии объекта (ибо, не зная, что происходит с объектом, эффективно управлять нельзя), а по другим каналам управ ляющее устройство воздействует на объект, управляет им (поскольку без такого воздействия управлять также невозможно).

Рассмотренная схема управления применима для любых управляе мых объектов и функционирует лишь при наличии программы, кото рая возникает как «акт творения» либо как результат самоорганиза ции, самовозникновения, самосоздания.

Кроме того, управление становится реальным только при наличии известной подчиненности объекта управляющему устройству, напри мер инстинкту, команде компьютера, приказу наделенного необхо димыми полномочиями органа, группы людей или отдельного чело века.

Из сказанного можно сделать вывод о том, что общее понятие управления включает в себя три вида: 1) управление в естественно природных системах; 2) управление в технических системах; 3) управ ление в социальных системах. В качестве примера первого вида управления можно назвать пчелиную семью, муравейник, да и самого человека, являющегося венцом биологической организации живой природы. Примером второго вида управления являются технические системы, созданные на основе компьютеров и электронно вычисли тельных машин, в частности, в области прогноза погоды, противовоз душной обороны, заводов автоматов и т. д.

Третий вид — это социальное управление, необходимость в кото ром возникла тогда, когда стал фактом совместный труд людей, на пример охота, строительство оросительных каналов, защита своей территории. Совместный труд людей объективно нуждается в управ ляющем воздействии старейшин, вождей, специального слоя лиц, для которых управление становится основной сферой деятельности. Здесь можно вспомнить крылатую фразу К. Маркса: «Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере».

Социальное управление является одним из важнейших условий жизни человеческого общества и возникает из самой природы обще ственного процесса труда. При этом социальное управление отлича ется не столько количественными, сколько качественными характе

ристиками, тем, что в нем главенствующую роль играют люди и управленческие связи реализуются через отношения людей (их пове дение, действия, поступки).

Совместная деятельность людей предполагает ее организацию, ко торая представляет собой, во первых, объединение людей для совме стной деятельности (образование трудовых коллективов, органов управления) и, во вторых, определенный порядок их деятельности, ее направление. Отсюда можно сделать вывод, что сущностью социально% го управления является организующая деятельность.

Содержание этой управленческой деятельности складывается из: а) образования тех или иных органов управления; б) выработки про граммы действий; в) обеспечения ее необходимыми ресурсами; г) распределения общих задач между участниками совместного труда и объединения их действий и усилий; д) регулирования их повседнев ной управленческой деятельности (общих правил поведения для всех участников); е) наблюдения (контроля и надзора) за соответствием ее поставленным целям; ж) применения мер убеждения и принуждения

кучастникам управленческих отношений.

Впроцессе управления достигается подчинение всех участников совместной деятельности общей цели, на достижение которой эта деятельность направлена. В этом и состоит смысл «упорядочивающе го воздействия», осуществляемого в процессе социального управле ния.

Итак, для социального управления характерно следующее: 1) управление осуществляется там и тогда, где и когда возникает не обходимость совместной деятельности людей; 2) управление призва но обеспечивать целенаправленность совместной деятельности людей путем объединения и согласования их поведения и действий; 3) управление осуществляется на началах подчинения участников со вместной деятельности единой управляющей воле. Следовательно, социальное управление — это осуществление властных организую щих функций, обеспечивающих достижение в процессе совместной деятельности людей поставленных целей.

Социальное управление подразделяется на три вида: а) обществен ное управление (общественные объединения, трудовые коллективы, коммерческие структуры и т. д.); б) местное самоуправление; в) госу дарственное управление.

Государственное управление (исполнительная власть) является материальным фундаментом административного права. Именно оно составляет предмет данной отрасли российского права.

§ 2. Государственное управление

Все признаки и черты социального управления так или иначе про являются в государственном управлении.

С возникновением государства неизбежно появилось и государст венное управление, имманентно ему присущее. Без него государство и общество существовать не могут. В государственном управлении и через него наиболее ощутимо для каждого человека находит свое вы ражение и реализацию государственная власть. Именно она обеспе чивает развитие экономики, социально культурной сферы, админи стративно политической деятельности.

«Государственное управление» как понятие и термин широко ис пользуются в научной литературе и законодательстве. На всем протя жении советского периода оно было доминирующим как один из ви дов государственной деятельности наряду с законодательной, судеб ной, прокурорской.

Конституция РФ 1993 г. на основе теории разделения властей вме сто понятия государственного управления, имевшего организационно% правовой смысл, ввела понятие исполнительной власти, отражающее политико%правовое содержание одной из ветвей государственной вла сти, представляющей триединство законодательной, исполнительной и судебной властей. В результате некоторые авторы стали избегать употребления термина «государственное управление». Тем не менее, разумеется, государственное управление, несмотря на отсутствие это го термина в Конституции, никуда не исчезло.

Сущностное назначение исполнительной власти, так же как и го сударственного управления, состоит в том, чтобы «практически орга низовать» проведение законов в жизнь, достижение поставленной це ли, определенного положительного результата. Этой работой повсе дневно, непрерывно занимаются органы исполнительной власти, осуществляя государственное управление. Таким образом конститу% ционное понятие исполнительной власти не исключает, а, напротив, предполагает необходимость государственного управления и его посто янного совершенствования.

Государственное управление характеризуется рядом особенностей. Во первых, это организующая деятельность, состоящая в образовании необходимых государственных органов и коллективов людей, опреде лении порядка их деятельности для достижения поставленных целей (например, увеличить внутренний валовой продукт, победить бед ность, создать боеспособные вооруженные силы, реализовать нацио нальные приоритетные проекты — образование, здравоохранение,

доступное жилье, сельское хозяйство, решить демографическую проблему).

Во вторых, это исполнительно%распорядительная деятельность. Для исполнения законов и иных нормативных правовых актов органы ис полнительной власти и их должностные лица наделены необходимы ми распорядительными полномочиями, без которых государственное управление невозможно.

Втретьих, это юридически%властная деятельность. Исполнение и распорядительство невозможны без наличия у органов исполнитель ной власти и их должностных лиц государственно властных полно мочий, диапазон которых весьма широк — от требования соблюдать нормы права, подчиниться установленному правопорядку до приме нения физической силы и даже оружия.

Вчетвертых, это деятельность подзаконная, т. е. она должна осу ществляться на основе и во исполнение закона, а в широком смыс ле — всех правовых актов. Главное здесь состоит в том, что любые действия органов исполнительной власти и их должностных лиц мо гут осуществляться только в рамках предоставленных правовыми ак тами полномочий.

Впятых, это деятельность творческая, исключающая бездушный бюрократизм, волокиту, неуважительное отношение к людям, чтобы не получилось так, как говорил один из классиков: по форме все пра вильно, а по существу — издевательство. В государственном управле нии очень важно при принятии и исполнении управленческих реше ний достигать «золотой середины», когда законность, целесообраз ность и справедливость «идут» вместе к поставленной цели. Для исполнения любого закона, иного правового акта (приказа, команды, поручения) необходимо использовать творческий и интеллектуаль ный потенциал, современные достижения наука и техники, передо вой опыт, чтобы наилучшим образом достичь положительного ре зультата.

Вшестых, это повседневная, непрерывная деятельность. Ежедневно миллионы граждан и многие государственные и негосударственные организации нуждаются в решении их повседневных дел, помощи, защите, внимании органов исполнительной власти и их должностных лиц. Именно на них ложится конституционная обязанность обеспе чить условия для реализации всеми объектами управления своих прав, свобод и законных интересов.

Вседьмых, это деятельность, основанная на функциональной струк% туре процесса управления, включающего ряд общеуправленческих функций: информационное обеспечение, прогнозирование, плани

рование, регулирование, взаимодействие и координация, контроль и надзор, учет и оценка эффективности.

В теории и практике о понятии, объеме государственного управле ния, его соотношении с другими государственно правовыми катего риями идет оживленная дискуссия. В частности о том, как соотносят ся между собой государственное управление и государственное регу лирование. Высказывается мнение, что это два самостоятельных управленческих явления.

Так, государственное управление — это жесткое, прямое воздейст вие, применяемое в основном к государственным предприятиям, уч реждениям и организациям и чаще в тех сферах, где объективно тре буется именно такой характер воздействия, например, оборона, безо пасность, внутренние дела.

Государственное регулирование — это более мягкое упорядочи вающее воздействие в отношении негосударственных организаций, а также граждан, состоящее в установлении общих правил для всех участников управленческих отношений, например, налоговых, тамо женных, противопожарных, экологических.

Как можно заметить, государственное регулирование, являясь управленческой деятельностью, представляет собой важную состав ную часть государственного управления, его ведущую функцию и по этому не может рассматриваться обособленно от него.

§ 3. Исполнительная власть: понятие и содержание

Исполнительная власть, являясь ветвью государственной власти, обладает всеми признаками государственной власти и, вместе с тем, имеет особенности, обусловленные ее юридической природой и ме стом в конституционном механизме.

Это выражается в том, что исполнительная власть связана с прак тической и повседневной деятельностью специальных субъектов ор ганов исполнительной власти и должностных лиц, наделенных пол номочиями по обеспечению прав и свобод граждан, законных инте ресов организованных коллективов людей, по проведению в жизнь целей и задач государственной политики, изложенных и закреп ленных в законе.

Определенное качественное выражение исполнительная власть приобретает благодаря функциям, компетенции, формам и методам деятельности этих органов, вытекающих из специфики сфер деятель ности (промышленность, оборона, культура, здравоохранение и т. д.).

Вместе с тем видение функций исполнительной власти обусловле но сущностью государственного управления как направляющего, ор ганизующего и регулирующего воздействия на общественные отно шения. Особое значение имеют такие функции, как согласование, координация и интеграция на общей правовой и организационной основе. Осуществление этих функций позволяет рассматривать ис полнительную власть в качестве государственно управленческой дея тельности, реализуемой в различных сферах социально экономиче ской жизни. При определении функций учитываются и основные функции государства (организация и защита территории страны, обеспечение суверенитета Российской Федерации и международное сотрудничество; правовая и социальная защита населения; обеспече ние экономического и социального развития; законотворческая и правоохранительная деятельность; взаимодействие со структурами гражданского общества). Обращается внимание на функции коорди нации государственного сектора с секторами корпоративным и част ным, аналитические и консультативные, прогнозирования и плани рования в соответствующей сфере — регулятивной, правотворческой, контрольно надзорной, правоохранительной, юрисдикционной, опе ративно исполнительной.

Без необходимых правовых властных форм практически невоз можно обеспечить исполнение закона и других решений государства, повседневное руководство работой управляемых (регулируемых) объ ектов. В силу этого исполнительная власть имеет особые формы вла ствования. В первую очередь это правовые акты, представляющие со бой юридический вариант управленческого решения. Путем издания правовых актов субъекты исполнительной власти решают тот или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникающий в процессе их деятельности. При определении существа правовых форм испол нительной власти важно подчеркнуть факт принятия управленческо го решения не только на основании, но и во исполнение закона. Ак цент на значении правотворческой деятельности в сфере исполни тельной власти «во исполнение» закона предполагает наличие двух начал в правовом регулировании: 1) строгое соответствие правовых актов, издаваемых органами исполнительной власти, актам более вы сокой юридической силы; 2) выработка и проведение в жизнь поли тики государства по вопросам, имеющим общую значимость.

Поскольку в каждом управленческом решении отражается воля соответствующего субъекта исполнительной власти, признак формы как официального документа, выражающего юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, не вызывает сомне

ния. В то же время используются и другие способы организации госу дарственно управленческой деятельности. В частности, применяется такой вариант принятия управленческого решения, при котором субъекты не имеют по отношению друг к другу властных полномо чий, а решают вопросы на основе согласования воль.

В правовых формах исполнительной власти проявляется ее распо рядительный характер. Данное качество исполнительной власти на ходит выражение и в принятии индивидуальных управленческих ре шений по конкретному вопросу государственно управленческой дея тельности. Как правило, такого рода правовые формы являются юридическими фактами, вызывающими возникновение, изменение или прекращение конкретных административных правоотношений. В этом случае они персонифицированы и индивидуализированы, т. е. адресованы определенному физическому или юридическому ли цу и по своему содержанию представляют собой предписания или вы ступают в качестве актов исполнительного характера.

Наряду с правовыми формами в процессе функционирования ис полнительной власти важная роль отводится методам, т. е. способам, приемам, практической реализации задач и функций исполнитель ной власти, достижения ее целей. В них находят выражение все ос новные качества, присущие функциям исполнительной власти. Это установление правил поведения в рамках компетенции субъектов ис полнительной власти, установление стандартов; удовлетворение за конных притязаний участников регулируемых отношений; запреще ние определенных действий; выдача разрешений; осуществление ре гистрационных действий; проведение конкретных мероприятий по контролю и надзору; материальное и моральное поощрение; приме нение санкций и др. Выбор методов находится в прямой зависимости от формы собственности, сферы управления и регулирования.

Исполнительная власть является активной и целенаправленной, реализуется повседневно и непрерывно на всей территории Россий ской Федерации. Подобные свойства исполнительная власть приоб ретает благодаря тому, что, во первых, осуществляется по отноше нию к важнейшим сферам социальной, экономической, культурной и политической жизни общества и государства, а во вторых, в ее непо средственном ведении находятся все наиболее существенные атрибу ты государственной власти — воинские формирования, финансы, природные, информационные и иные ресурсы.

Важнейшим организационным инструментом исполнительной власти, которому отводится особая роль в реализации предоставлен ных полномочий, выступает государственная должность. В положе

ниях о федеральных органах и их структурных подразделениях, уста вах, должностных регламентах и других нормативных правовых актах, по сути, определяются задачи, функции, обязанности, права, основ ные формы и методы деятельности государственного служащего при менительно к каждой должности.

Изложенное подводит к выводу о том, что исполнительная власть как ветвь государственной власти представляет собой совокупность организационно функциональных механизмов государственно властного характера для реализации целей и задач государственной поA литики, закрепленных в законах.

Глава 2. Предмет и метод административного права

§ 1. Предмет административного права

Предмет административного права отвечает на вопрос, какие об щественные отношения регулируются нормами названной отрасли права, а метод административного права — на вопрос, как, каким об разом эти нормы выполняют свое регулирующее воздействие.

Общественные отношения, составляющие предмет администра тивного права, обладают рядом особенностей. Во первых, это отно шения, возникающие в процессе государственного управления, реа лизации исполнительной власти, и поэтому они называются управ ленческими отношениями. Во вторых, обязательной стороной этих отношений является орган исполнительной власти, государственного управления, наделенный государственно властными, исполнитель но распорядительными полномочиями. В третьих, в управленческих отношениях отмечается юридическое неравенство сторон — органи зационная или правовая зависимость от органа исполнительной вла сти. В четвертых, в этих отношениях всегда присутствует государст венный, публично правовой интерес, необходимость создать условия для реализации функций государства в экономике, социально куль турной и административно политической сферах. В пятых, общест венные управленческие отношения обеспечивают реализацию кон ституционной обязанности Российского государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод граждан.

Общественные управленческие отношения, в совокупности обра зующие предмет административного права, решающим образом обу словливают сущность, цели, само содержание данной отрасли права, ибо, как известно, объект (общественные управленческие отноше

ния) определяет как содержание регулирующего правового воздейст вия, так и его методы.

Предмет административного права представляет собой систему об щественных управленческих отношений, регулируемых администра тивно правовыми нормами. К конкретным общественным управлен ческим отношениям, составляющим материальную основу админист ративного права, относятся следующие:

1)общественные отношения, возникающие в процессе реализа ции исполнительной власти, осуществления государственного управ ления на всех его иерархических уровнях. Здесь имеется в виду преж де всего внешняя деятельность органов исполнительной власти, всей системы органов государственного управления, для осуществления которой они, собственно, и созданы, а именно организация экономи ки, социально культурной и административно политической дея тельности;

2)внутриорганизационные отношения всех государственных ор ганов, которые в основном одинаковы, однотипны независимо от то го, где они осуществляются: в органах исполнительной власти, зако нодательных или судебных. Эти отношения охватывают информаци онно аналитическую работу, делопроизводство, прием на работу, перемещение по службе, увольнение, дисциплинарную ответствен ность, поощрение, материально техническое обеспечение и т. п. Вся эта деятельность носит вспомогательный по отношению к внешней деятельности характер и регулируется нормами административного права;

3)деятельность судов и судей, часто реализующих юридически властные полномочия, свойственные органам исполнительной вла сти: рассмотрение дел об административных правонарушениях и на значение административных наказаний, разрешение жалоб на неза конные решения и действия органов исполнительной власти и их должностных лиц;

4)общественные отношения, возникающие в деятельности обще ственных объединений, которым государство передало некоторые свои государственно властные полномочия. Например, народным дружинам переданы некоторые внешне властные полномочия госу дарственных правоохранительных органов в сфере охраны общест венного порядка, и народные дружинники могут осуществлять задер жание нарушителей, доставлять их в соответствующие государствен ные органы. Естественно, подобная деятельность общественных объединений регулируется нормами административного права;

5)административное право охватывает своим регулирующим воз действием управленческие отношения, возникающие в связи с функ ционированием коммерческих структур, иных негосударственных формирований, когда это прямо предусмотрено действующим зако нодательством;

6)деятельность исполнительных органов местного самоуправле ния также в значительной мере составляет предмет административно го права, ибо они не могут быть исключены из числа возможных участников управленческих отношений. Исполнительные органы го родов, поселков и т. п. действуют не изолировано от администрации краев и областей, а также органов исполнительной власти республик. Естественно, что подобного рода управленческие отношения регла ментируются нормами административного права.

Таким образом, при определении предмета административного права необходимо учитывать:

сферу государственного управления, охватывающую любые прояв ления государственно управленческой деятельности;

наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти или иного исполнительного органа;

практическую реализацию ими распорядительных полномочий, предоставленных для осуществления государственно управленческой деятельности.

По существу, это те условия, при которых управленческие отно шения возникают в процессе практической реализации задач и функ ций исполнительной власти.

Управленческие отношения, регулируемые административным правом, многообразны. Так, в зависимости от особенностей их участ% ников выделяются следующие наиболее типичные их виды:

а) между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно правовом уровне (на пример, вышестоящие и нижестоящие органы);

б) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно правовом уровне (на пример, два министерства, администрация двух областей);

в) между субъектами исполнительной власти и не находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объ единениями (корпорации, холдинги, концерны и проч.), предпри ятиями и учреждениями;

г) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объеди

нениями, предприятиями, учреждениями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и т. п.);

д) между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления;

е) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

ж) между субъектами исполнительной власти и гражданами.

Во всех названных видах управленческих отношений непременно участвует тот или иной исполнительный орган. Без исполнительных органов управленческие отношения в административно правовом смысле возникать не могут, ибо только они в состоянии в юридиче ской форме выражать волю и интересы государства, практически реа лизовывать в исполнительном варианте государственную власть. По этому такого рода отношения не могут возникать между гражданами, между общественными объединениями и внутри них. Отношения между государственными предприятиями, а также коммерческими структурами, основанные на хозяйственно договорных началах, рег ламентируются не административным, а гражданским правом, так как они связаны не с управленческой, а с хозяйственной (имущест венной) деятельностью.

Итак, административное право — это отрасль российской правовой

системы, представляющая собой совокупность правовых норм, регулиA рующих общественные отношения, возникающие в процессе практичеA ской реализации исполнительной власти, осуществления государственA ноAуправленческой деятельности. При этом важно отметить, что адми нистративное право ориентировано на повышение эффективности государственно управленческой деятельности, т. е. на практическую реализацию законов в общегосударственном масштабе.

Ведущая роль административного права, естественно, сохраняется в период реформирования государственных институтов, администра тивной реформы. В частности, не сокращается его масштабность, о чем свидетельствует тенденция известного расширения массива подзаконных административно правовых норм преимущественно президентского, правительственного и министерского уровней. Не означает и отказа от административно правового регулирования со кращение государственного сектора, особенно в сфере экономики. Меняются его методы, что, однако, не лишает административное право роли одного из необходимых юридических регуляторов обще ственных отношений. Об этом свидетельствует, например, усиление значения приоритетных национальных проектов (Образование, Здра воохранение, Доступное жилье, Сельское хозяйство), целевых феде

ральных программ, возрастание роли региональных регуляторов, уси ление начал общего управления в пределах предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Повышается роль ад министративно правовых средств контрольно%надзорного характера, институтов административной ответственности и административно% го процесса. Отмечается широкое распространение административно правовых средств укрепления законности и правопорядка, таких как

государственная регистрация, разрешительная система, детальная рег% ламентация управленческих функций на основе административных рег% ламентов и т. п.

§ 2. Методы административного права

Административное право регулирует общественные управленче ские отношения с помощью различных правовых средств, способов воздействия на эти отношения, поведение их участников. Эти средст ва и способы объединяются понятием метода правового регулирова ния общественных отношений. Именно предмет и метод дают общую характеристику любой отрасли права, в том числе и административно% го, позволяя их разграничить.

Существуют методы правового регулирования общественных от ношений, характерные в том или ином объеме для всех отраслей права. Это предписание — возложение юридической обязанности со вершать те или иные действия; запрет — прямая юридическая обя занность не совершать установленных нормой права действий; дозво% ление — предусмотренное правовой нормой право выбора совершать или не совершать те или иные действия, что означает диспозитив ность, т. е. предоставление управляющей или управляемой стороне возможности выбора образа действий при отсутствии прямых пред писаний и запретов. Конечно, их использование в различных отрас лях права существенно различается. Так, предписание в большей ме ре присуще административному праву, запрет — уголовному праву, дозволение — гражданскому праву.

Тем не менее в соответствии с законодательством каждая отрасль права, в том числе и административное право, использует все эти ме тоды с учетом особенностей предмета данной отрасли, т. е. регулируе мых общественных отношений.

Для механизма административно правового регулирования наи более характерны правовые средства распорядительного типа, т. е. предписания, запреты. Однако из этого механизма не исключается и метод дозволения, диспозитивности, т. е. возможности выбора того

или иного варианта поведения, предусмотренного нормой права. Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной сто роне регулируемых отношений предоставлен определенный объем

юридически%властных полномочий, адресуемых другой стороне. По следняя обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Административно правовое регулирование и его механизм — это форма юридического опосредования отношений, в рамках которой одна сторона выступает в роли управляющего (субъ ект управления), а другая — управляемого (объект управления). По добного рода отношения всегда предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект исполнительной власти. Соответствен но, административно правовое регулирование рассчитано преимуще ственно на такие общественные отношения, где преобладает метод «власти и подчинения».

Во вторых, метод административного права — это метод односто% роннего властвования, одностороннего волеизъявления одного из участников отношения (например, руководитель и подчиненный, со трудник полиции и нарушитель общественного порядка). Объем их юридических прав и обязанностей различен: с одной стороны, нали чие полномочий, предусмотренных законом, для выполнения управ ленческих функций, с другой — преимущественно обязанность вы полнить предъявляемые требования, понести назначенное админист ративное или дисциплинарное наказание, т. е. здесь отсутствует юридическое равенство участников. Это волеизъявление юридически властно, а потому ему принадлежит решающее значение. Следова тельно, волеизъявление одной стороны неравнозначно волеизъявле нию другой. Объясняется это прежде всего тем, что юридически властные предписания отнесены к компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти. Вместе с тем необходимо подчерк нуть равенство сторон перед законом, т. е. руководитель и подчинен ный, работник полиции и нарушитель обладают определенными пра вами и несут соответствующие обязанности, в равной мере подлежа щие безусловному выполнению.

В третьих, следует отметить и такую особенность метода админи стративного права, как лишенная какой либо диспозитивности обя% зательность выполнения установленных законом правил, норм, стандар% тов, требований, запретов и иных предписаний. Причем эта обязатель ность может касаться всех граждан, например, общеобязательность соблюдения правил поведения в общественных местах, правил пере хода улиц, противопожарных правил, либо только специальных субъ

ектов административного права — должностных лиц, водителей авто мототранспорта, военнослужащих, охотников и т. д.

Итак, метод административного права можно определить как ме тод «власти и подчинения», приказа и исполнения. Данный метод ад министративного права является приоритетным, преобладающим, но не единственным. Не все отношения в сфере исполнительной власти построены по схеме «власть — подчинение», т. е. по вертикали.

В административном праве существует немало ситуаций, когда не обходимо регулировать возникающие так называемые горизонталь ные общественные отношения, стороны которых находятся на одном иерархическом уровне, например отношения между двумя министер ствами. Здесь отсутствует организационная подчиненность, юридиче ский статус характеризуется полным равенством, ни о каком одно стороннем властвовании не может быть и речи.

Вот тогда возникает потребность в иных методах административ но правового регулирования, в качестве которых выступают взаимо% действие, согласование, координация, соглашение, административный договор и др.

§ 3. Принципы и функции административного права

Принципы административного права — это базисные, исходные по ложения, юридически закрепляющие объективные закономерности, на которых основываются административно правовые нормы, право отношения, механизм реализации прав и обязанностей субъектов ад министративного права, в целом осуществление государственного управления.

Назначение этих принципов состоит в том, что, во первых, они определяют содержание, социальную направленность и главные от раслевые особенности административно правового регулирования; во вторых, эти принципы помогают точнее понимать смысл право вых норм и правильно их толковать и применять; в третьих, они должны учитываться при обнаружении пробелов и противоречий в законодательстве и применении правовых норм по аналогии, по скольку предусмотреть все детали и особенности управленческих от ношений в силу их многообразия невозможно.

Принципы административного права закреплены в законодатель стве и имеют общеобязательный характер. Основополагающее значе ние имеют те из них, которые предусмотрены Конституцией РФ. Данными принципами являются следующие:

1)приоритет личности и ее интересов в жизни общества (ст. 2 Кон ституции РФ). Данный принцип весьма показателен для администра тивно правового регулирования, поскольку именно в процессе реа лизации исполнительной власти становятся реальными и гарантиро ванными права и свободы человека и гражданина, обеспечивается их защита. Нормами данной отрасли права соответственно формируется административно правовой статус личности, гражданина;

2)принцип разделения властей. Административно правовое регули рование осуществляется с учетом данного принципа, который заклю чается в обеспечении делового взаимодействия между всеми ветвями государственной власти, что предполагает недопущение подмены од ной ветви власти другой, вторжение законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот. Нормами административного права определяются деятельность исполнительной власти, ее незави симость и взаимодействие с другими властями;

3)принцип законности. Этот принцип предполагает, что исполни тельные органы (должностные лица) при применении администра тивно правовых норм обязаны строго соблюдать законодательство Российской Федерации, действовать на основе и во исполнение за кона;

4)принцип гласности. Этот принцип означает, что применяемые в процессе административно правового регулирования нормативные акты, затрагивающие права и свободы граждан, не применяются, ес ли они официально не опубликованы для всеобщего сведения. При создании административно правовых норм на любом уровне должны быть обеспечены условия для выражения и учета мнения как общест венных объединений и отдельных граждан, так и возможных адреса тов будущих административно правовых норм. Гласность означает также, что достоянием общественности должны быть результаты, достигнутые в процессе административно правового регулирования тех или иных управленческих отношений;

5)принцип ответственности применительно к административно правовому регулированию означает не только реальное наступление административной ответственности за нарушение требований обще обязательных административно правовых норм, но и дисциплинар ную ответственность должностных лиц как за неправомерное примене ние норм административного права, так и за недобросовестное испол нение своих обязанностей и иные нарушения процедуры подготовки, вступления в законную силу и реализации административно правовых норм;

6)механизм административно правового регулирования строится

сучетом принципа федерализма. Существенное значение при этом имеет тот факт, что административное и административно процессу альное законодательство отнесены к совместному ведению Россий ской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Соответственно, важным вопросом является практика установления административно правовых норм на уровне субъектов РФ согласно нормам федерального законодательства. Здесь нередки факты приня тия исполнительными органами субъектов РФ правовых актов, нахо дящихся в противоречии с федеральными, нарушающих единое пра вовое пространство. Дальнейшее укрепление федеративных начал яв ляется одним из условий более четкого разграничения полномочий в данной сфере между Федерации и ее субъектами.

Административное право обладает присущими ему функциями, ко торые так же как предмет, метод, принципы, характеризуют его место

всистеме иных отраслей права. Термин «функция» в переводе с ла тинского означает «исполнение», «осуществление» или определяется

внормативных словарях как обязанность, круг деятельности.

Функции права — это целевые установки и назначение. Общая юридическая цель административно правовых норм состоит в регу лировании общественных управленческих отношений в сфере реали зации исполнительной власти, осуществления государственного управления.

Функции административного права, обусловленные предметом и принципами данной отрасли права, могут быть следующими:

1)правоисполнительная, предопределяемая тем, что администра тивное право есть юридическая форма реализации исполнительной власти;

2)правотворческая, являющаяся выражением наделения субъек тов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству, обусловленному необходимостью распорядитель ства;

3)организационная, проистекающая из организационного харак тера государственно управленческой деятельности, который опреде ляется нормами административного права;

4)координационная, имеющая своей целью обеспечение разумно го и эффективного взаимодействия всех элементов регулируемой ад министративным правом сферы государственного управления;

5)правоохранительная, обеспечивающая как соблюдение установ ленного в сфере государственного управления правового режима, так

и защиту законных прав и интересов всех участников регулируемых управленческих отношений;

6) воспитательная, преследующая цель формирования позитивно го правосознания, правовой культуры граждан, предупреждения пра вонарушений, уважения к закону, преодоления правового нигилизма.

§ 4. Место административного права в правовой системе Российской Федерации

Важное место административного права в правовой системе Рос сийской Федерации предопределено тем, что оно является одной из базовых, системообразующих отраслей, чрезвычайно многогранной и динамичной по своему характеру, постоянно расширяющей свои свя зи с иными отраслями права.

Особенность положения административного права определяет и то, что оно является отраслью публичного, а не частного права, при званного обеспечивать общезначимые (публичные) интересы (обще ства, государства в целом). Во всех правоотношениях, где одной из сторон выступает государство, мы имеем дело с публичным правом.

Значительный интерес при характеристике отраслей представляет также их классификация на материальные и процессуальные отрасли. При этом дискуссионным остается вопрос о том, какой отраслью права является административное право. Большинство авторов счи тают его материальной отраслью. Вместе с тем некоторые ученые утверждают, что административное право относится к процессуаль ной отрасли права. Следует не согласиться с этим. На наш взгляд, ад министративное право представляет собой комплексную отрасль пра ва, включающую материальные и процессуальные нормы, хотя в пер спективе возможно выделение административно процессуального права в самостоятельную отрасль российского права.

Таким образом, определяя место административного права в рос сийской правовой системе, можно сказать, что оно является базовой, публичной, профилирующей, комплексной материально процессу альной отраслью права.

Административное право существует не изолированно от других отраслей права. Оно теснейшим образом взаимосвязано с ними. При этом нужно учитывать, что нормы административного права прояв ляются во многих отраслях права, так как управленческие отношения могут возникнуть во всех ветвях власти. Кроме того, административ ное право охраняет общественные отношения, регулируемые многи ми иными отраслями права.

Касаясь взаимодействия отраслей, прежде всего следует отметить соотношение теории государства и права и административного права. Административное право руководствуется разработанными теорией государства и права положениями о сущности, типе, формах, функ циях государства и права, нормативного акта, отрасли права, право вого института, норме права, правоотношениях, их классификации

ит. д. В то же время фактический материал и теоретические обобще ния административного права являются одним из источников разви тия теории государства и права (например, нормы о поощрениях го сударственных служащих обогащают институт поощрения в теории государства и права; административное принуждение является одной из разновидностей государственного принуждения; административ ное правонарушение обладает признаками, присущими правонару шению).

Наиболее тесные связи административного права прослеживаются с конституционным правом, ведь именно в Конституции РФ установ лены положения, ставшие основой для функционирования всего го сударства в целом, в том числе и исполнительной ветви власти. При оритетной является ст.2 Конституции РФ: «Человек, его права и сво боды являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства», в том числе и органов исполнительной власти. В Конституции РФ со держится конкретизация прав и свобод человека и гражданина, кото рые должны защищаться и охраняться в процессе осуществления полномочий должностными лицами (например, право каждого граж данина на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, право собираться мирно, без ору жия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пике тирование и др.).

Особое место занимают ст. 71, 72, 73 Конституции РФ, которые определяют предметы ведения и полномочия Российской Федерации

исубъектов РФ. Исходя из правил, установленных в этих статьях, разграничиваются исполнительно распорядительные полномочия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

ВКонституции РФ особое место уделяется полномочиям Прези дента РФ в сфере исполнительной власти (гл. 4); гл. 6 содержит об щие положения о статусе Правительства РФ; ст. 78 Конституции РФ разрешает федеральным органам исполнительной власти для осуще ствления своих полномочий создавать свои территориальные органы

иназначать соответствующих должностных лиц.

Если же в целом охарактеризовать взаимодействие администра тивного и конституционного права, то можно сказать, что конститу ционное право является основой для существования многих отраслей права, в том числе и административного, содержит общие положения для деятельности исполнительной ветви власти, которые уже более подробно регулируются административным правом. Вместе с тем нельзя согласиться с точкой зрения, высказанной в административ но правовой науке, о том, что административное право является кон кретизированным конституционным правом, так как предметы регу лирования этих отраслей полностью не совпадают.

Взаимодействие административного и уголовного права осуществ ляется при определении характера противоправных деяний. В УК РФ

иКоАП РФ содержатся виды сходных правонарушений (например, хулиганство и мелкое хулиганство; незаконное предпринимательство

иосуществление предпринимательской деятельности без регистра ции или лицензии; фиктивное и преднамеренное банкротство и т. д.), которые в зависимости от признаков объективной стороны, субъекта правонарушения или способа совершения признаются либо уголов ным преступлением, либо административным правонарушением. Кроме того, в законодательстве может иметь место декриминализа ция противоправных деяний. В этом случае уголовные преступления становятся административными правонарушениями.

Но возможна и другая ситуация: если при рассмотрении дела об административном правонарушении в деянии обнаруживаются при знаки уголовного преступления, производство по делу об админист ративном правонарушении прекращается, а материалы передаются в орган предварительного следствия или в орган дознания (аналогич ный процесс возможен в отношении уголовных дел).

Всвязи с наличием процессуальных норм в административном праве оно тесно взаимодействует с процессуальными отраслями —

гражданским процессуальным, уголовно%процессуальным.

При взаимодействии гражданского права с административным прежде всего нужно иметь ввиду различия в методе регулирования. Гражданское право регулирует имущественные отношения, основан ные на равенстве участников. В административном праве равенство сторон практически всегда исключено. Поэтому в тех случаях, когда имущественные отношения, которые могут быть предметом не толь ко гражданского, но и административного права, характеризуются равенством участников, применяются нормы гражданского законода тельства. Нормы гражданского права применяются и тогда, когда сто роны могут быть неравны (юридическое лицо и орган исполнитель

ной власти), но возникающие имущественные отношения не связаны с непосредственным осуществлением полномочий органа исполни тельной власти (например, отношения по заключению договора куп ли продажи офисной мебели, компьютеров и иной оргтехники для министерства). Если же имущественные отношения характеризуются неравенством участников и связаны с осуществлением функций ис полнительной власти, то они признаются административными. На пример, при осуществлении Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом функций по изъятию у учреждений неис пользуемого или используемого не по назначению федерального не движимого имущества или по передаче федерального имущества фи зическим и юридическим лицам приоритетными являются админист ративные отношения.

Кроме того, в ст. 2 ГК РФ установлено правило, что к имущест венным отношениям, основанным на административном и ином вла стном подчинении, гражданское законодательство не применяется, если иное не установлено законодательством.

С иными отраслями права (например, с земельным, экологиче ским, финансовым, трудовым и т. д.) административное право также тесно взаимодействует, так как нормы административного права ох раняют отношения, регулируемые этими отраслями права, и в слу чае их несоблюдения нарушители привлекаются к административ ной ответственности, установленной в КоАП РФ. Правовой статус и полномочия органов исполнительной власти, действующие в ука занных отраслях, также определяются нормами административного права.

Таким образом, в целом можно сделать вывод о взаимодействии административного права со всеми отраслями права, что говорит о практической значимости и важности данной отрасли.

§ 5. Источники административного права

Право как система общеобязательных правил, чтобы стать дейст вительным регулятором общественных отношений, должно получить какое то внешнее выражение. В правовой доктрине способы, с помо щью которых государственная воля становится юридической нормой, обозначаются условным термином «источники права».

Для мирового юридического пространства, где сосуществуют и взаимно влияют друг на друга различные правовые системы, харак терно разнообразие источников права. Они различаются в зависимо сти от того, каким способом тому или иному предписанию придается