Учебный год 2026 / Uchebnik_po_administrativnomu_pravu

200 Раздел III. Административно правовые формы и методы реализации исполнительной власти

Соглашения могут иметь место также при управлении государст венным имуществом, в налоговой, инвестиционной деятельности, охране хозяйственных и других объектов, использовании и охране природных ресурсов и т. д. Очевидно, что речь здесь идет о сложных комплексах смешанных вариантов отношений.

Вслучае заключения государственных контрактных соглашений (договоров, государственных заказов) в сфере государственного управления такие связи не приобретают характера чисто администра тивно правовых.

Вгораздо большей степени административно правовой характер соглашений обнаруживается в вопросах о сотрудничестве и развитии взаимоотношений между органами государственной власти и субъек тами РФ.

Административно правовые начала проявляются достаточно чет ко в соглашениях по разграничению и передаче полномочий в рамках совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по опре делению исключительных предметов ведения (в отношении органов исполнительной власти). Примером служат соглашения, предусмот ренные Конституцией РФ (ч. 2, 3 ст. 78), когда федеральные органы исполнительной власти могут передавать органам исполнительной власти субъектов РФ, а органы исполнительной власти субъек тов РФ — федеральным органами исполнительной власти осуществ ление части своих полномочий.

Согласно ст. 13 Федерального конституционного закона «О Пра вительстве Российской Федерации» Правительство РФ по соглаше нию с органами исполнительной власти субъектов РФ может переда вать им осуществление части своих полномочий, если это не проти воречит Конституции РФ, названному Закону и другим федеральным законам. При этом передачу полномочий, осуществляемую на осно вании соглашений, можно считать правовой формой реализации ис полнительной власти.

Соглашения об условиях поступления на государственную службу также содержат элементы административно правового договора, на пример, порядок поступления граждан на военную службу по кон тракту определяется разд. V «Поступление граждан на военную служ бу по контракту» Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», а также иными нормативными актами Российской Федерации. Добровольное поступление гражданина на военную службу по контракту предусматривает заключение письменного со глашения по типовой форме.

Наконец, можно говорить о договорах о сотрудничестве, проведе нии совместных мероприятий, принятии совместных актов, заклю чаемых при участии органов исполнительной власти.

Все вышеизложенное дает основание разграничивать, классифи цировать административные договоры по такому признаку, как пред мет договора. По данному признаку выделяются договоры о компе тенции, о сотрудничестве и совместных действиях, о поступлении на государственную (военную) службу и т. д.

Оценивая ранее изложенное с точки зрения проблемы реализации исполнительной власти, необходимо отметить, что в каждом случае заключения административно правовых договоров (соглашений, контрактов) требуется завершающее юридически властное волеизъяв ление полномочного органа (должностного лица) и юридически вла стное оформление достигнутого соглашения.

Глава 9. АдминистративноAправовые методы

§ 1. Понятие административноAправовых методов

Методы управления широко применяются в различных сферах го сударственной и общественной жизни. Словарь русского языка В. Даля в понятие метода вкладывает «способ, порядок, основания, принятый путь для хода, достижения чего либо в виде общих пра вил». Юристы, говоря о методе, чаще всего имеют ввиду способ, по рядок осуществления государственной деятельности, в том числе и в той ветви власти, которая называется исполнительной. При этом нужно помнить и об «основании», под которым, когда мы говорим об исполнительной власти, подразумеваются, во первых, правовые ос новы деятельности, т. е. законодательные и другие нормативные ак ты, на базе которых эта деятельность осуществляется, и, во вторых, права и обязанности органов самой этой ветви власти.

Что касается «принятого пути», то здесь нужно сказать, прежде всего, о той новой формации, в которой приходится действовать ор ганам исполнительной власти. Это прежде всего рыночная экономи ка. При этом защита прав и свобод граждан должна выходить на пер вое место как одно из непременных требований построения правово го государства.

Методы управленческой деятельности — это способы воздействия субъекта управления на объект управления. Следовательно, методы

202 Раздел III. Административно правовые формы и методы реализации исполнительной власти

управления в сфере исполнительной власти — это способы осуществлеA ния задач и функций, стоящих перед органами исполнительной власти и связанных с практической реализацией этих задач и функций. Это мето ды управления в широком их понимании.

Но, как известно, методы управления иногда можно понимать в узком смысле, в статике, как способ организации деятельности в са мом аппарате управления: методы организации работы, четкое функ циональное закрепление ролей сотрудников, наличие должностных инструкций, графиков и планов работы, определение порядка подго товки и прохождения документов и т. д.

Методы управления могут обусловливаться той конкретной обста новкой, которая характеризует стиль работы субъекта управления: либо руководитель жестко опекает каждого сотрудника, контролирует все его действия, применяя методы авторитаризма, либо позволяет сотрудникам творчески подходить к выполнению своих обязанностей и отвечать только за конечный результат. При этом руководитель ис ходит из принципа «не мешать подчиненным работать».

На выбор методов управления может оказывать влияние целый ряд факторов. Прежде всего это особенности федеративного устрой ство нашего государства, распределение полномочий между феде ральным центром и субъектами.

С учетом этого фактора выбор средств воздействия будет различ ным. В одних случаях обеспечиваются общефедеральные интересы, в других превалируют интересы субъектов Федерации. В первом слу чае будет доминировать метод прямого воздействия через федераль ные органы исполнительной власти, в других — там, где главенствую щая роль принадлежит субъектам (ст. 73 Конституции РФ), возможен договор, либо метод согласования.

При выборе метода управления важно обеспечить эффективность управленческой деятельности, согласованность и взаимодействие между субъектами и объектами управления — обмен информацией, корректировка планов работы, обмен опытом, обобщение передового опыта.

Методы управления с учетом их юридического содержание нахо дят свою конкретизацию в тех или иных управленческих ситуациях и выражаются в различных способах при решении конкретных управ ленческих задач.

Поскольку управленческие отношения — это отношения, в кото рых реализуется властное воздействие субъекта на объект, проблема методов управления тесно связана с управленческими властными от ношениями, так как в них происходит подчинение воли объекта тем

указаниям, которые он получил от управляющего звена. В этом про является субординационностъ управленческих отношений, реализу ется формула власти и подчинения, доминирование именно субъекта управления.

Помимо методов организации работы аппарата управления и ме тодов управляющего воздействия на объект управления следует раз личать методы совершенствования определенных управленческих действий, под которыми понимаются различные процедуры, обуслов ленные особенностями воздействия на объект управления.

Указанные методы управления не следует смешивать с методом правового регулирования, который связан с предписаниями, запрета ми, дозволениями, применяемыми в административном праве. Метод правового регулирования распространяется на всех участников обще ственных отношений, в то время как метод управления — только на объект управления, и «работает» в системе субъект — объект управле ния. Метод управления носит персонифицированный характер, име ет конкретного адресата, поэтому он вторичен по отношению к мето дам правового регулирования.

Принято считать, что метод правового регулирования продиктован функциями самого административного права, в то время как метод управления — функциями непосредственных субъектов управления. Не все субъекты административного права наделены управляющими полномочиями органа исполнительной власти — они принадлежат только тем субъектам, которые являются органами исполнительной власти.

Методы управленческой деятельности тесно связаны с субъектив ными факторами, с мотивацией поведения. В конечном счете управ ляют люди, даже если они вооружены самыми современными техни ческими средствами. Интеллектуальный уровень, профессионализм, нацеленность на решение поставленных задач тех, кто управляет, и тех, кто исполняет указания, в конечном счете имеют решающее значение. Поэтому мотивы поведения, потребности, интересы, цели играют важную роль в управленческой деятельности. Через их фор мирование можно снижать либо повышать эффективность управле ния. В мотивационной сфере личности может происходить подмена одних потребностей на другие. Поэтому какими бы убедительными ни были планы работы органов исполнительной власти, в конечном счете результат будет зависеть от воли людей, их мотивированности на достижение поставленных целей.

Подводя итог изложенному, можно сказать, что под методами го сударственного управления понимают способы, приемы, средства

204 Раздел III. Административно правовые формы и методы реализации исполнительной власти

практического воздействия субъекта управления на объект управле ния в рамках управленческой системы с целью решения поставлен ных перед органами исполнительной власти задач.

§ 2. Виды административноAправовых методов

Административно правовые методы в сфере исполнительной вла сти могут быть классифицированы по различным основаниям.

Выбор тех или иных методов может как способствовать наиболее целесообразному решению задач, так и наоборот, затруднить такое решение, привести к неэффективности управления.

По юридическим свойствам методы могут быть правовыми и не правовыми. Правовые методы влекут четко выраженные правовые по следствия. В них субъекты управляющего воздействия реализуют свою власть, т. е. содержание властных полномочий, свою компетен цию, поставленные перед ними задачи, которые они решают право выми методами. В правовых методах реализуется волеизъявление субъекта управления, которое носит правовой характер.

Неправовые методы управления так или иначе связаны с управлен ческой деятельностью, но они не вызывают правовых последствий. Это могут быть аналитические документы, обзоры, социологические исследования внутриаппаратного характера, которые помогают ре ально оценить результаты работы, способствуют подбору наиболее эффективных методов управления.

Универсальными методами воздействия субъекта исполнительной власти на объекты управления являются методы убеждения и принуж% дения. Эти методы тесно взаимосвязаны между собой, они дополняют друг друга при реализации органами исполнительной власти своих за дач и функций. При этом доминирующим считается метод убеждения. Целью этого метода является воспитание участников правоотноше ний, которые относятся к объекту управления. В одних случаях это могут быть органы исполнительной власти, на которых оказывается управляющее воздействие со стороны субъекта управления, в дру гих — это физические и юридические лица.

Метод убеждения реализуется в различных формах. Это может быть материальное или моральное поощрение, разъяснение текущего зако нодательства либо проектов законов, обсуждение их в обществе с точки зрения особенностей их реализации органами исполнительной власти.

Метод принуждения относительно метода убеждения играет хотя и важную, но все же вспомогательную роль. Он применяется в сфере исполнительной власти к тем объектам управления (физическим и

юридическим лицам), которые либо вообще не исполняют принятых государственными органами решений, либо допускают различные правонарушения при их исполнении. Целью принуждения является стремление органов управления минимизировать негативные послед ствия допущенных нарушений.

Методы управления по содержанию могут быть классифицирова ны на административные и экономические. Административные мето ды ассоциируются с властью и подчинением, с императивностью в деятельности органов исполнительной власти, в то время как эконо% мические предоставляют определенную степень свободы объекту управления.

Административные методы одно время пытались отождествлять с административно командной системой, с волюнтаризмом, произво лом. Предпринимались попытки вообще от них отказаться, предоста вив все рынку, саморегуляции, конкуренции. Практика, однако, по казала, что это был ошибочный путь, который привел ко многим не гативным последствиям.

Административные методы являются способами внеэкономиче ского воздействия; их еще называют прямыми потому, что субъект управления самостоятельно, в пределах своей компетенции, прини мает одностороннее управленческое решение (приказ, постановле ние, распоряжение), которое обязывает объект управления действо вать определенным образом. Такое указание понимается как импера тивный вариант решения, не допускающий объекту управления выбора в способе поведения. Это жесткий метод управления.

Экономические методы управления являются не прямыми, как ад министративные, а косвенными. При их применении субъект управ ления добивается воздействия на управляемые объекты, действуя опосредованно, влияя на материальные интересы управляемых. При этом субъект управления должен учитывать содержание правового ре гулирования собственности, ее виды. В новой формации экономиче ские методы раскрывают те средства, которые использует государство для решения своих задач и достижения поставленных целей: налоги, сборы, преференции, кредиты, акционирование предприятий и др. Государство, например, не может управлять акционерными общест вами напрямую, поскольку, согласно действующему законодательст ву, высшим органом управления является собрание акционеров, к компетенции которого относится изменение устава; избрание чле нов совета директоров (наблюдательного совета) и ревизоров общест ва; образование исполнительных органов акционерного общества; распределение прибылей и убытков. Метод управления заключается в

206 Раздел III. Административно правовые формы и методы реализации исполнительной власти

том, что государство принимает законодательные и другие норматив ные акты, которые регулируют правовое положение акционерного об щества, права и обязанности акционеров.

Вкачестве экономического метода могут выступать тарифные льготы, которые призваны стимулировать развитие тех или иных от раслей промышленности, либо наполнение рынка определенными товарами. Они предоставляются государством в одностороннем по рядке при перемещении товаров через таможенную границу Россий ской Федерации в виде возврата ранее уплаченной пошлины, либо освобождения от оплаты пошлины, или снижения ее ставки.

Тарифные льготы, т. е. тарифные преференции, устанавливаются

всоответствии с Законом РФ от 21 мая 1993 г. № 5003 I «О таможен ном тарифе», специально оговариваются в нем и предоставляются только по решению Правительства РФ. От оплаты пошлины освобо ждается широкий перечень товаров: предметы материально техниче ского снабжения, топливо, продовольствие, товары ввозимые на та моженную территорию России в виде гуманитарной помощи. Префе ренции распространяются на ввозимые или вывозимые товары в целях ликвидации аварий и катастроф; при транзите через террито рию Российской Федерации и в ряде других случаев.

К экономическим методам управления относится кредитование, которое осуществляют банки и небанковские кредитные организа ции. Действуют они на основании Закона РФ от 2 декабря 1990 г. № 395 I «О банках и банковской деятельности». Кредитные органи зации образуются на основе любых форм собственности.

Впоследние годы все более широкое применение и развитие нахо дит ипотека. Согласно законодательству об ипотеке она может быть установлена в обеспечение обязательств по кредитному договору, по договору займа или иного обязательства, основанного, в частности, на аренде, подряде, купле продаже и другом договоре.

Ипотека обеспечивает уплату залогодержателю основной суммы долга по предметному договору либо другому обязательству. Согласно условиям договора кредитор может получить проценты за пользова ние заемными средствами, а если несет расходы по сохранению иму щества, на охрану, коммунальные платежи, расходы обеспечиваются за счет заложенного имущества. Предметом ипотеки может быть не движимость, земельные участки, предприятия, здания, сооружения, жилые дома, квартиры.

Экономические методы управления реализуются и через налоги и сборы. С помощью налогов и сборов органы исполнительной власти добиваются правомерного поведения через материальные интересы

налогоплательщиков. Регулируя правоотношения в сфере налогов и сборов, законодательство закрепило широкие права налогоплательщи ков (плательщиков сборов), среди которых есть такие, которые явно направлены на то, чтобы выстраивать систему взаимного доверия госу дарства и налогоплательщиков. Например, налогоплательщики (пла тельщики сборов) имеют право использовать налоговые льготы при на личии оснований и в порядке, установленном законодательством о на логах и сборах; получать отсрочку, рассрочку, налоговый кредит или инвестиционный налоговый кредит в порядке и на условиях, установ ленных НК РФ; на своевременный зачет или возврат сумм излишне уп лаченных либо излишне взысканных налогов, пени, штрафов.

Такие отношения с государством позволяют налогоплательщикам действовать не по указке сверху, а в силу того, что им становится вы годнее платить налоги, не вступать в конфликт с органами исполни тельной власти, не подвергать себя санкциям, развивать свое дело.

Однако нужно помнить, что только экономическими методами не решить всех проблем в экономике. Тем более, что сами эти методы имеют и обратную сторону. С их внедрением в экономику возросла коррупция, многие предприятия были либо искусственно обанкроче ны, либо распроданы по частям, перестали существовать целые на правления в промышленности, стали расти цены в сфере естествен ных монополий, увеличился нелегальный вывоз капитала. Поэтому оба эти метода не должны противопоставляться друг другу. Требуется взвешенный баланс применения как экономических, так и админист ративных методов управления.

Глава 10. Административное принуждение

§ 1. Сущность убеждения и принуждения

Управление делами государства, реализация исполнительной вла сти, обеспечение дисциплины и правопорядка осуществляются с по мощью активных способов целенаправленного воздействия на созна ние и поведение людей. В качестве этих способов выступают два уни версальных метода государственного управления — убеждение и принуждение.

Социальное назначение и эффективность этих методов определя ются тем, что они:

обусловлены общими социально экономическими закономерно стями развития современного общества;

208 Раздел III. Административно правовые формы и методы реализации исполнительной власти

должны находиться в неразрывном единстве; зависят от того, насколько правильно, социально адекватно отра

жают требования жизни, экономические и политические потребно сти развития общества;

основаны на соотношении убеждения — принуждения, обуслов ливаемом сущностью и состоянием общества и государства, которое может быть тоталитарным, полицейским или демократическим, пра вовым.

Российское государство, будучи по самой своей природе демокра тическим государством, не может строить отношения с населением на каких либо иных основах, кроме убеждения граждан в правильно сти своей политики и принуждения в отношении тех, чьи устремле ния и действия расходятся с нормами права. Убеждение и принуж дение используются государством не во имя каких то абстрактных целей, а в интересах создания необходимых условий, обеспечиваю щих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Следовательно, суть соотношения убеждения и принуждения со стоит в том, что они взаимно дополняют друг друга, способствуя дос тижению одних и тех же целей.

Главное заключается в том, что государство, органы исполнитель ной власти и органы местного самоуправления осуществляют не ка рательную, a созидательную деятельность, и именно в этом ключ к пониманию сущности и назначения убеждения и принуждения в со временном обществе.

В качестве основного метода своей деятельности государство, ор ганы исполнительной власти и органы местного самоуправления ис пользуют убеждение граждан в необходимости сознательного и доб ровольного соблюдения Конституции РФ, законов и иных правовых актов Российской Федерации. Однако в условиях, когда совершаются правонарушения, возникают различные угрозы гражданам, обществу и государству, органы государственного управления, их должностные лица и другие полномочные государственные служащие вынуждены принуждать к соблюдению правовых норм лиц, нарушающих сущест вующий порядок.

При воздействии на сознание людей путем убеждения у человека создаются внутренние моральные стимулы, потребность правомерно го поведения. Принуждение же заставляет гражданина изменить свое поведение в угодную для общества сторону, поскольку оно связано с ограничением некоторых прав и интересов лиц, совершивших проти воправные поступки, а также обеспечивает предупреждение правона рушений со стороны других граждан.

Таким образом, под содержанием убеждения и принуждения следует понимать систему мер, в которых конкретизируется государственное управляющее воздействие в целях обеспечения должного или воз можного поведения субъектов административного права.

Содержание метода убеждения весьма разнообразно и выражается

ввоспитательной, организаторской и пропагандистской работе,

вразъяснении решений, принимаемых органами государственной власти, в широкой системе поощрений.

Убеждение далеко не всегда оказывается достаточным средством воздействия в отношении отдельных лиц, нарушающих нормы пове дения в обществе. Поэтому государство, защищая права и свободы граждан, интересы общества, принуждает лиц, не поддающихся ме рам убеждения и общественного воздействия, к соблюдению поряд ка, устанавливает различные виды ответственности за совершение правонарушений. При этом органы государственного управления ис пользуют принуждение в целях искоренения антиобщественных яв лений, охраны собственности, воспитания дисциплины труда и орга низованности.

Принуждение обусловлено объективными потребностями разви тия общества, является свойством государственной власти, поскольку оно — необходимый элемент всякой социальной организации и «ка чество всякой власти».

Государственное принуждение является методом, формирующим состояние подчиненности субъектов, и представляет собой властное веление или прямое действие. Достижение желаемого результата при использовании метода принуждения осуществляется вопреки воле субъекта, при его внутреннем, а подчас и внешнем сопротивлении. Его цель — заставить конкретного субъекта права соблюдать опреде ленные предписания или воздержаться от тех или иных действий.

Государственное принуждение опосредуется в праве, выступает в форме правового принуждения и выражается в конкретных принуди тельных мерах, применяемых компетентными государственными ор ганами. К ним относятся: меры юридической ответственности (уго ловной, административной, дисциплинарной, материальной); меры пресечения и административно предупредительные меры принуди тельного характера (например, таможенный досмотр, меры карантин ного характера, принудительное медицинское освидетельствование).

В качестве непосредственного объекта физического принуждения выступают личность и материальное положение юридического лица. Физическое принуждение может выражаться в конкретных мерах,

210 Раздел III. Административно правовые формы и методы реализации исполнительной власти

т. е. в определенных ограничениях, лишении некоторых благ, имею щихся в распоряжении субъекта.

Государственное принуждение характеризуется рядом признаков. Оно является в полной мере правовым, подчиняется общим принци пам права, применяется на основе строгой правовой регламентации, нормативного установления оснований, порядка и процедуры реали зации конкретных мер принудительного воздействия. Тем самым га рантируются права и свободы граждан, интересы общества и государ ства.

Назначение принуждения состоит в восстановлении социальной справедливости, воспитании правонарушителей, предупреждении новых правонарушений. В этих условиях особое значение приобрета ет неизбежность наказания. При этом принуждение не имеет цели причинить нарушителю физические страдания или унизить его чело веческое достоинство. Вместе с тем оно содержит карательный и уст рашающий элементы, которые, однако, носят подчиненный характер и направлены на предупреждение правонарушений, воспитание и ис правление лиц, их совершивших.

§ 2. Понятие и основания административного принуждения

Административное принуждение обладает рядом специфических признаков, которые позволяют выделить его в качестве самостоятель ного вида государственного принуждения. К ним можно отнести сле дующие.

Административное принуждение — особый вид государственного принуждения, имеющий своим назначением охрану общественных от ношений, складывающихся преимущественно в сфере государствен ного управления. Меры административного принуждения использу ются в процессе реализации исполнительной власти соответствую щими органами и должностными лицами, что является результатом проявления их государственно властных полномочий. Всем мерам ад% министративного воздействия присущ властно%принудительный харак% тер.

Данный признак административного принуждения необходимо подчеркнуть особо, поскольку некоторые авторы отрицают принуди тельный характер ряда мер административного воздействия (напри мер, карантина, таможенного досмотра), отождествляя их с правовы ми запретами и обязанностями, самими обязывающими нормами права, которые, разумеется, мерами принуждения не являются.

Здесь же имеются в виду не общие запреты, не диспозиции норм права, а конкретные меры государственного принуждения, выражаю щиеся в непосредственной оперативной деятельности государствен ных органов, должностных лиц, в фактических актах прямого воздей ствия на поведение людей, их волю, в частности, помещение людей, находящихся в карантинной зоне, в обсерватор, производство лично го досмотра пассажиров воздушных судов и т. п. При этом доброволь ное выполнение установленных правил (карантинного режима, пра вил досмотра) теми субъектами, к которым они обращены, не устра няет их объективно принудительного содержания — серьезных ограничений их личной свободы, личной и имущественной непри косновенности.

В ряде случаев отрицается принудительный характер администра тивно правовых мер (например, задержания и доставления в поли цию), применяемых к невменяемым, лицам, находящимся в состоя нии сильного алкогольного или наркотического опьянения, которые полностью или частично теряют способность к сознательному и, сле довательно, волевому поведению. Обосновывается эта позиция тем, что в подобных случаях отсутствует волевой объект принуждения. Од нако очевидно, что принудительное воздействие осуществляется не зависимо от воли субъекта и непреодолимо для него. И если лицо не способно сознавать, воспринимать и оценивать характер оказываемо го на него воздействия, то это, конечно, не устраняет объективно принудительного содержания такого воздействия.

Административное принуждение по своему содержанию заключа ется во внешнем государственно%правовом психическом (угроза, страх наказания) и физическом воздействии на сознание и поведение людей в форме ограничений (лишений) личного, организационного или иму щественного характера, т. е. тех или иных неблагоприятных последст% вий.

Внешние формы проявления административного принуждения весьма различны, что обусловлено разнообразием обеспечиваемых с их помощью отношений, целями, основаниями применения принуж дения, содержанием компетенции органов и должностных лиц, кото рые наделены правом использования этих мер, и рядом других об стоятельств. Личные ограничения могут выражаться, например, в ад министративном аресте за мелкое хулиганство, в задержании и доставлении нарушителя в полицию. К организационным ограниче ниям относятся, например, закрытие предприятий общественного питания ввиду их антисанитарного состояния, приостановление функционирования зрелищных учреждений вследствие нарушений

212 Раздел III. Административно правовые формы и методы реализации исполнительной власти

правил противопожарной безопасности. К имущественным ограни чениям относятся, в частности, штраф, конфискация, реквизиция.

Все меры административного принуждения применяются для то го, чтобы заставить субъекта совершить те или иные действия или воздержаться от них, либо подчиниться установленным правоограни чениям. Таким образом, объектом принудительного воздействия в конечном итоге оказывается не сама личность, а поведение человека.

Меры административного принуждения могут устанавливаться только правовыми актами. Применение этих мер допускается лишь на основе законов и других нормативных предписаний и только в пределах и формах, предусмотренных нормами права. Следовательно,

административное принуждение является правовым принуждением, направленным на реализацию правовых актов, регулирующих обще ственные отношения в сфере государственного управления.

Административное принуждение применяется лишь уполномочен% ными на то органами и должностными лицами. Их круг строго опреде лен правовыми актами. Как правило, к ним относятся исполнитель ные органы и их должностные лица, уполномоченные на осуществле ния правоохранительных функций в сфере государственного управления (например, органы внутренних дел, контрольно надзор ные органы). Таким образом, административное принуждение харак теризуется множественностью органов и должностных лиц, полномоч% ных применять меры такого принуждения.

Специфика управленческих отношений объективно определяет необходимость самостоятельной и быстрой реакции соответствующих должностных лиц на правонарушения, оперативного использования ими дозволенных правом мер. Нарушения правопорядка должны быть прекращены немедленно, ибо они затрагивают интересы всего общества, нередко угрожают личной и имущественной безопасности граждан.

В связи с этим очевидной становится особенность административ ного принуждения, которое должно заключаться в немедленном его применении с целью предупредить, пресечь противоправное посяга тельство, безотлагательном следовании за совершенным правонару шением. Именно в этом и состоит эффект административного при нуждения.

Для административного принуждения наиболее типичным являет ся внесудебный порядок его применения соответствующими органами исполнительной власти и их должностными лицами в процессе реа лизации своей компетенции без обращения в суд. Вместе с тем пра вом административной юрисдикции в ряде случаев наделены суды и

единолично судьи, которые рассматривают значительную категорию дел об административных правонарушениях и применяют к винов ным меры административного наказания.

Административное принуждение осуществляется в рамках особых

охранительных административно%правовых отношений, складываю щихся в сфере государственного управления и охватывающих права и обязанности компетентных органов и лиц, к которым оно применяет ся. Применение мер административного принуждения в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц ограничивает ся сферой защиты преимущественно общеобязательных правил пове дения, не имеющих ведомственных границ, например правил пожар ной безопасности, правил лицензионно разрешительной системы, природоохранных правил и т. д.

Административное принуждение характеризует и то обстоятельст во, что компетентный государственный орган и лица, к которым оно применяется, не связаны отношениями служебной подчиненности, что отличает его от дисциплинарного принуждения, реализуемого в рам ках государственно служебных отношений. Административное при нуждение может использоваться в отношении широкого круга субъ ектов административного права.

Процессуальный порядок его применения отличается оперативно% стью, относительной простотой и экономичностью.

Административное принуждение применяется не только к физиче ским лицам (гражданам России, иностранным гражданам и лицам без гражданства), но и в отношении юридических лиц. В связи с переходом к рыночной экономике и появлением негосударственных организа ций расширяется сфера применения административного принуж дения в виде достаточно крупных штрафных санкций за нарушение юридическими лицами общеобязательных правил, установленных за конодательными актами в области строительства, правил пожарной безопасности, за нарушение земельного, налогового и таможенного законодательства, законодательства о рекламе и т. д.

Одним из важнейших признаков административного принуж дения является специфическая юридическая природа оснований его при% менения. Основанием применения административного принуждения являются: во первых, совершение административного правонаруше ния, во вторых, наступление особых условий, предусмотренных пра вовой нормой (например эпидемий, эпизоотии, стихийных бедствий, катастроф техногенного характера и других чрезвычайных обстоя тельств), при которых меры административного принуждения ис пользуются при отсутствии правонарушения и вины человека в целях

214 Раздел III. Административно правовые формы и методы реализации исполнительной власти

предупреждения возникновения тех или иных опасных последствий, их локализации. Возможность применения административного при нуждения в отсутствии правонарушения — коренное отличие основа ний административного принуждения от оснований иных видов госу дарственного принуждения (так основанием применения уголовного наказания может выступать только совершение преступления).

§ 3. Виды административного принуждения

Меры административного принуждения весьма разнообразны. Они различаются по целям, основаниям и порядку применения, что создает объективные предпосылки для их классификации.

В зависимости от целей и способа обеспечения правопорядка, опре деляемых объективным характером общественных отношений и противоправных посягательств на эти отношения, все меры админи стративного принуждения можно подразделить на четыре группы: 1) административно предупредительные; 2) административного пре сечения; 3) административной ответственности; 4) административ но процессуального обеспечения.

Меры административного принуждения направлены на преду преждение правонарушений или наступления тех или иных неблаго приятных последствий (например, эпидемии); затем, если правонару шение возникло, их цель — пресечь, прекратить его, и лишь позднее может появиться необходимость наказания правонарушителя. При этом применение административного наказания представляет собой реализацию административной ответственности за совершенное пра вонарушение, тогда как административные меры предупредительного характера могут применяться и при отсутствии правонарушений (на пример, личный досмотр пассажиров в аэропортах).

Статьей 27.1 КоАП РФ предусмотрена возможность применения принудительных мер обеспечения производства по делам об админи стративных правонарушениях. Они применяются в целях пресечения административных правонарушений, когда исчерпаны другие меры воздействия, установления личности, составления протокола об ад министративном правонарушении, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел и исполнения постановления по делу об административном правонарушении. Таким образом, речь идет в данном случае о мерах административного принуждения процессу ального характера.

Административно%предупредительные меры. Применение принуди тельных средств законодательство связывает, как правило, с фактом

нарушения лицом возложенных на него правовых обязанностей. Од нако угроза общественным и личным интересам и причинение им ущерба могут возникнуть вследствие не только правонарушения, но и стихийных бедствий, действий психически больных лиц и т. п. Поэто му государство вынуждено прибегать к применению принудительных мер и в отношении лиц, невиновных в нарушении норм права. Ком петентные органы в предусмотренных законом случаях ограничивают их права. Таковы действия пожарных, уничтожающих постройки в целях локализации пожара, и т.д. Основной целью названных защит ных мер государства являются предупреждение правонарушений и ук лонения от выполнения юридических и иных обязанностей, а также обеспечение общественной безопасности.

Следовательно, основанием для применения административно предупредительных мер является не правонарушение, а наступление особых, установленных законодательством обстоятельств как связан ных, так и не связанных с действиями человека. Для их применения не требуется факта нарушения правовой нормы, а необходимо насту пление, как правило, особых условий, предусмотренных гипотезой нормы. Это могут быть пожары, наводнения, эпидемии, эпизоотии, аварии, розыск преступника, несчастные случаи и т. п.

Законодатель не только закрепляет юридически властные полно мочия на применение исполнительными органами таких принуди тельных мер, как реквизиция, карантин, принудительный осмотр гру зов, освидетельствование и других аналогичных мер, но и определяет порядок реализации этих мер.

Административно предупредительным мерам присуща ярко выра женная профилактическая направленность.

Государство, используя административно предупредительные ме ры, стремится защитить общественные отношения от возможных на рушений, причинения им того или иного вреда, предотвратить их наступление. Под возможными нарушениями имеются в виду такие ситуации, которые, если их не принять во внимание, ведут к дейст вительному, реальному совершению правонарушений, наступлению тяжких последствий.

Так, в соответствии со ст. 15 и 16 Федерального закона «О поли ции» сотрудникам полиции предоставлено право беспрепятственно входить в жилые и другие помещения граждан, на принадлежащие этим гражданам земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые организациями, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается

216 Раздел III. Административно правовые формы и методы реализации исполнительной власти

преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспече ния личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках. Органы внутренних дел (полиция) наделены также правом оцеплять (блокировать) участки местности при ликви дации последствий стихийных бедствий, пожаров, аварий, катастроф, проведении карантинных мероприятий в случае эпидемии или эпизо отии, пресечения массовых беспорядков и групповых действий, нару шающих работу транспорта, связи, организаций, а также при розыске совершивших побег осужденных и лиц, заключенных под стражу, преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, осу ществляя при необходимости досмотр транспортных средств, и т.п.

Отмечая общность всех административно предупредительных мер, нельзя не заметить различий между отдельными превентивными мерами по их непосредственному назначению и характеру правоогра ничений.

По этому критерию среди административно предупредительных мер можно выделить четыре группы:

1)меры, применяемые в целях предотвращения угрозы наступле ния возможных вредных, опасных, а нередко и тяжких последствий, например, введение карантина в местностях, пораженных эпидемией или эпизоотией, закрытие участков Государственной границы при вспышке опасных инфекционных заболеваний на сопредельной тер ритории и др.;

2)меры, направленные на предупреждение правонарушений, при чем не только административных правонарушений, но и преступле ний (таможенный досмотр, проверка документов, удостоверяющих личность);

3)меры, препятствующие уклонению соответствующих субъектов от исполнения ими обязанностей (реквизиция, принудительное ме дицинское освидетельствование и проч.);

4)так называемые лечебно предупредительные меры принуж дения, назначение которых — не только обеспечение общественной безопасности, но и лечение опасных душевнобольных, наркоманов, инфекционных больных и т. д.

Меры административного пресечения. Реальные правонарушения представляют непосредственную угрозу охраняемым общественным отношениям, причиняют им вред. Интересы их защиты требуют не медленного принятия мер органами исполнительной власти и их должностными лицами в целях пресечения действий, нарушающих правовые предписания. Такими мерами являются, например, адми

нистративное задержание нарушителя, запрещение эксплуатации не исправных машин и механизмов, приостановление работы магазинов или предприятий общественного питания при нарушении санитар ных правил и т. п.

Суть подобных мер, несмотря на их многообразие, состоит в при% нудительном прекращении противоправных действий (деятельности) граждан, должностных лиц, организаций, нарушающих установлен ный порядок.

Значение этих мер в системе правоохранительных средств особен но велико, поскольку в ходе их применения пресекаются наиболее распространенные правонарушения — административные, обеспечи вается возможность привлечения нарушителей к ответственности. Однако назначение мер административного пресечения не исчерпы вается борьбой с административными правонарушениями. Они могут применяться также и для прекращения преступных действий. Так, соответствующие надзорные органы приостанавливают эксплуата цию машин и механизмов, которые ведутся с нарушением правил и норм безопасности и охраны недр, независимо от того, явилось ли это следствием административного правонарушения или преступле ния. Таким образом, меры административного пресечения являются одним из эффективных средств борьбы с правонарушениями.

Итак, основаниями применения мер административного пресече ния являются: во первых, совершение правонарушения и, во вторых, совершение объективно противоправных деяний или наступление представляющих опасность противоправных состояний или событий. При таких обстоятельствах применение мер пресечения обусловлива ется необходимостью быстрого и эффективного прекращения раз личного рода посягательств на личную безопасность, права и свободы граждан, интересы государственных, общественных организаций.

Многообразные меры административного пресечения можно сгруппировать в несколько видов.

В частности, к ним относятся меры:

применяемые непосредственно к личности правонарушителя (тре бование прекратить неправомерное поведение, непосредственное физическое воздействие, административное задержание и доставле ние в полицию и др.);

имущественного характера (изъятие огнестрельного охотничьего оружия, снос самовольно возведенных строений и др.);

технического характера (запрещение эксплуатации неисправного транспорта, приостановление работы предприятий ввиду нарушения правил техники безопасности, правил пожарной безопасности, за

218 Раздел III. Административно правовые формы и методы реализации исполнительной власти

прещение или ограничение ремонтно строительных работ на улицах

идорогах, если не соблюдаются требования по обеспечению общест венной безопасности, и др.);

финансового характера (прекращение кредитования, сокращение бюджетного финансирования, отзыв лицензии, дающей право осуще ствлять финансовые операции, изъятие (взимание) в доход бюджета сумм, полученных предприятиями, учреждениями и организациями в результате нарушения финансовой дисциплины, законодательства о ценах, о реализации нестандартной продукции и др.);

медико санитарного характера (отстранение от работы инфекци онных больных, запрещение эксплуатации предприятий торговли или общественного питания из за их антисанитарного состояния

идр.);

связанные с осуществлением лицензионно разрешительной сис темы (аннулирование разрешения, например, вида на жительство иностранного гражданина, приостановление действия лицензии);

специального или исключительного назначения (применение ог нестрельного оружия, химических слезоточивых веществ, водометов, резиновых палок, наручников и др.).

Меры административного пресечения тесно связаны с мерами ад министративной ответственности и мерами административно про цессуального обеспечения1 и нередко предшествуют им, обеспечивая возможность их фактической реализации. Административное задержа% ние, личный досмотр, изъятие вещей и документов позволяют устано% вить личность правонарушителя, составить документы, необходимые для привлечения его к ответственности, сохранить вещественные дока% зательства по делу, обеспечить исполнение постановления о назначении административного наказания.

1 Меры административной ответственности (административного наказания) и ме ры административно процессуального обеспечения рассматриваются в последующих главах.

Раздел IV

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

Глава 11. Административное правонарушение

§ 1. Сущность и признаки административного правонарушения

Действующие в России различные юридически обязательные прави% ла имеют своей целью обеспечение правопорядка и государственной дисциплины в определенных сферах деятельности, которые непо средственно затрагивают интересы всех или большинства граждан, а также организаций независимо от их организационной подчинен ности и формы собственности. К ним относятся правила поведения в общественных местах, правила дорожного движения и пользования различными видами транспорта, охраны труда и техники безопасно сти, торговли, санитарные, ветеринарные и противопожарные прави ла, правила охоты, рыбной ловли, приобретения, учета, хранения и использования охотничьего огнестрельного оружия, взрывчатых и ра диоактивных веществ, правила воинского учета, пограничного режи ма, налоговые, таможенные правила, правила, действующие в сфере охраны здоровья населения, окружающей среды, природопользова ния, охраны памятников истории и культуры и т. д.

Соблюдение таких правил соответствует интересам граждан, об щества и государства, а их нарушение противоречит им и нередко приводит к вредным и даже общественно опасным последствиям. На пример, нарушение правил поведения в общественных местах мешает нормальной жизнедеятельности людей, безбилетный проезд пассажи ров наносит имущественный ущерб транспортным предприятиям, нарушение правил дорожного движения угрожает жизни и здоровью людей, приводит к повреждению транспортных средств, снижает пропускную способность дорог, нарушение правил охоты и рыбной ловли наносит вред живой природе, а тем самым и обществу.

Обязательные правила адресованы широкому кругу субъектов. Од ни — всем гражданам и юридическим лицам, другие — тем или иным отраслям хозяйства, социально культурной и административно по