Учебный год 2026 / Uchebnik_po_administrativnomu_pravu

нерства и взаимодействия сторон трудовых отношений, их представи телей, а также на базе коллективных договоров и соглашений.

В соответствии с предоставленными им правами профсоюзы, их объединения (ассоциации), первичные профсоюзные организации и их органы представляют и защищают права и интересы членов проф союзов, коллективные права и интересы работников.

Законодательно установлено право профсоюзов, первичных проф союзных организаций на ведение коллективных переговоров, заклю чение соглашений, коллективных договоров и контроль за их выпол нением. Профсоюзы вправе участвовать в урегулировании коллектив ных трудовых споров, имеют право на контроль за соблюдением работодателями, должностными лицами законодательства о труде в организациях, в которых работают члены данного профсоюза, а также право требовать устранения выявленных нарушений.

Для осуществления профсоюзного контроля за соблюдением зако нодательства о труде профсоюзы вправе создавать собственные ин спекции труда, которые взаимодействуют с федеральным органом ис полнительной власти, осуществляющим федеральный государствен ный надзор за соблюдением трудового законодательства.

Проекты законодательных актов, нормативных правовых актов органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, затрагивающих социально трудовые права работников, рассматрива ются федеральными органами государственной власти с учетом пред ложений общероссийских профсоюзов и их объединений (ассоциа ций). Профсоюзы вправе участвовать в разработке государственных программ занятости, контролировать соблюдение законодательства в области занятости.

§ 5. Религиозные объединения

Религиозным объединением является добровольное объединение граждан РФ, иных лиц, постоянно и на законных основаниях про живающих на территории Российской Федерации, в целях совмест ного исповедания и распространения веры, что предполагает вероис поведание; совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное воспитание своих по следователей. Правовое положение религиозных объединений опре деляется Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. № 125 ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях».

Религиозные объединения могут создаваться в форме религиозных групп и религиозных организаций.

Религиозной группой признается добровольное объединение граж дан в целях совместного исповедания и распространения веры, осуще ствляющее деятельность без государственной регистрации и приобре тения правоспособности юридического лица. Граждане, образовав шие религиозную группу с намерением в дальнейшем преобразовать ее в религиозную организацию, уведомляют о ее создании и начале деятельности органы местного самоуправления.

Религиозные группы имеют право совершать богослужения, дру гие религиозные обряды и церемонии, а также обучать религии и вос питывать своих последователей.

Религиозной организацией признается добровольное объединение постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации граждан РФ или иных лиц, образованное ими в целях совместного исповедания и распространения веры и зарегист рированное в установленном законом порядке в качестве юридиче ского лица (местная религиозная организация), объединение этих ор ганизаций (централизованная религиозная организация), а также созданная указанным объединением в целях совместного исповеда ния и распространения веры организация и (или) созданный указан ным объединением руководящий или координирующий орган.

Местная религиозная организация создается не менее чем 10 гражданами учредителями, достигшими возраста 18 лет и постоянно проживающими в одной местности либо в одном городском или сель ском поселении. Централизованная религиозная организация созда ется не менее чем тремя местными религиозными организациями или другой централизованной религиозной организацией.

Религиозное объединение образуется и осуществляет свою дея тельность в соответствии со своей иерархической и институционной структурой, выбирает, назначает и заменяет свой персонал согласно соответствующим условиям и требованиям и в порядке, предусматри ваемом своими внутренними установлениями. Порядок образования органов религиозной организации и их компетенция, порядок приня тия решений этими органами, а также отношения между религиозной организацией и лицами, входящими в состав ее органов, определяют ся уставом религиозной организации и внутренними установлениями (другими внутренними документами), не противоречащими закону.

Устав религиозной организации должен содержать сведения о ее виде, наименовании и месте нахождения, предмете и целях ее дея тельности, составе, компетенции ее органов и порядке принятия ими решений, об источниках образования ее имущества, о направлениях его использования и порядке распределения имущества, остающегося

после ее ликвидации, а также иные сведения, предусмотренные Зако ном «О свободе совести и о религиозных объединениях».

Государство регулирует предоставление религиозным организаци ям налоговых и иных льгот, оказывает финансовую, материальную и иную помощь религиозным организациям в реставрации, содержа нии и охране зданий и объектов, являющихся памятниками истории и культуры, а также в обеспечении преподавания общеобразователь ных дисциплин в образовательных организациях, созданных религи озными организациями в соответствии с законодательством Россий ской Федерации об образовании.

Органы государственной власти при рассмотрении вопросов, за трагивающих деятельность религиозных организаций, учитывают территориальную сферу ее деятельности и предоставляют соответст вующим религиозным организациям возможность участия в рассмот рении указанных вопросов.

Религиозная организация обязана ежегодно информировать ор ган, принявший решение о ее государственной регистрации, о про должении своей деятельности.

В случаях неоднократных или грубых нарушений норм Конститу ции РФ, федеральных законов либо в случае систематического осуще ствления деятельности, противоречащей целям создания (уставным целям) религиозной организации, она может быть ликвидирована.

Деятельность религиозного объединения может быть приостанов лена, религиозная организация может быть ликвидирована, а деятель ность религиозной группы, может быть запрещена в порядке и по ос нованиям, предусмотренным Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 114 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности».

Раздел III

АДМИНИСТРАТИВНОAПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Глава 8. АдминистративноAправовые формы

§ 1. Понятие административноAправовых форм

«Форма — способ осуществления содержания, неотделимый от не го и служащий его выражением». Таким образом проявляется единст во формы и содержания.

Реализация власти государством происходит посредством разно образных и многочисленных действий, имеющих определенную на правленность, выражающих содержание власти и совершающихся уполномоченными субъектами — государственными органами в раз нообразных формах.

Государственное управление, в процессе которого реализуется ис полнительная власть, является примером деятельности, связанной с осуществлением компетенции органов исполнительной власти, их должностных лиц, поскольку управленческие действия позволяют распространить компетенцию как в отношении других субъектов, так и для внутренней своей организации.

Несоблюдение нормы может повлечь ничтожность действия орга на или, во всяком случае, непредсказуемые последствия такого дейст вия. Следовательно, в государственно управленческой деятельности должны использоваться нормативно установленные формы. Причем это касается как государственно управленческой деятельности, в процессе которой реализуется исполнительная власть, так и управ ленческой деятельности органов других ветвей власти.

Под формой государственного управления обычно понимается выражение содержания управления, реализуемого в конкретных ви дах исполнительно распорядительной деятельности государственных органов и должностных лиц, осуществляемой в рамках их компетен ции и вызывающей определенные последствия. Эти последствия мо гут быть связаны с возникновением, изменением и прекращением ад

184 Раздел III. Административно правовые формы и методы реализации исполнительной власти

министративно правовых отношений (органов государственной вла сти с их нижестоящими органами, с общественными объединениями, с гражданами и т. д.).

Ввиду того, что форма связана с содержанием и является ее выра жением, применительно к исполнительной власти она — способ вы ражения ее государственно правового содержания, со всеми качест вами и особенностями, характеристиками и спецификой.

Функционирование органов исполнительной власти и их долж ностных лиц предполагает совершение множества действий для реа лизации закрепленной за ними компетенции в целях решения управ ленческих задач и выполнения присущих им функций. Поскольку указанные действия различны, различны и варианты их внешнего вы ражения. Разнообразие действий и форм их выражения делает испол нительную власть постоянно и непрерывно работающей, гибкой и оптимально реализующей свое предназначение.

Подобное функционирование происходит в процессе непосредст венного упорядочивающего воздействия субъекта власти на объект. Но есть действия, которые носят предварительный или подготовительный характер и непосредственно упорядочивающими не являются (напри мер, подготовка проектов управленческих решений, сбор информации и т. д.). Такие действия могут напрямую не вызывать последствий юри дического характера, но выраженные внешне, они имеют возможность распространяться на отношения, выходящие за аппаратные рамки.

Необходимо, однако, отметить, что и в первом и во втором случаях указанные действия, несмотря на различное назначение, получают соответствующее внешнее выражение.

Если действие по государственному управлению вызывает послед ствия юридического характера или имеет юридическое значение, оно носит административно правовую форму.

Суммируя вышеизложенное, можно выделить основные признаки понятия «административно правовая форма государственного управ ления». Под ней понимается внешний официальный способ выраже ния действий органа исполнительной власти или должностного лица такого органа для реализации их компетенции, вызывающий опреде ленные юридически значимые последствия.

§ 2. Виды административноAправовых форм

Единство понятия формы государственного управления не исклю чают необходимости классификации этих форм. Она может прово диться по различным основаниям.

В административно правовой литературе, как правило, формы го сударственного управления классифицируют на правовые и неправо вые в зависимости от характера вызываемых ими последствий.

Под правовыми понимаются такие формы государственного управления, которые влекут за собой юридически значимые послед ствия. Это — издание нормативных и ненормативных правовых ак тов, заключение административных договоров и соглашений, совер шение других юридически значимых действий. При таких способах выражения государственного управления возможно наступление пра вовых последствий для субъектов, в отношении которых эта деятель ность осуществляется. Прямыми правовыми последствиями может являться приобретение субъектом статуса, привлечение его к ответст венности, приобретение им прав и обязанностей.

Указанные формы реализуют исполнительную власть, так как свя заны с исполнением юридически властных полномочий субъектов — органов исполнительной власти и их должностных лиц. В первую очередь здесь следует иметь в виду принятие нормативных и индиви дуальных правовых актов. Однако к указанным формам можно отне сти и действия иного юридического характера, например, регистра цию документов, выдачу лицензий, когда четко проявляется юриди ческое волеизъявление субъекта; такие действия совершаются, как правило, на основе уже изданных юридических актов.

Сами административно правовые формы государственного управ ления также можно классифицировать.

По содержанию можно выделить правотворческие (принятие под законных актов органами исполнительной власти и их должностны ми лицами) и правоприменительные (издание индивидуальных ак тов, выдача разрешений и т. д.) административно правовые формы. Последние, в свою очередь, можно классифицировать на регулятив ные (например, при управлении процессами в экономической сфере) и правоохранительные (могут применяться, например, при разреше нии споров в сфере управления). Выделяются административно пра вовые формы по направленности — воздействующие на внешние управленческие отношения (с другими органами) и на внутренние (со структурными подразделениями своих органов). По юридическо му содержанию — предписывающие, разрешающие, запрещающие.

От правовых форм следует отличать неправовые. К ним можно от нести действия организационно распорядительного (проведение со вещаний и инструктажей, составление отчетов, организация приема граждан и т. д.) и материально технического характера (организация обеспечения управленческих процессов техническими средствами,

186 Раздел III. Административно правовые формы и методы реализации исполнительной власти

финансами, имуществом и т. д.). Природа таких действий иная: они не вызывают юридически значимых последствий.

Вто же время все формы, как правовые, так и неправовые, можно классифицировать в зависимости от вида правоотношений, в кото рых они реализуются, — на процессуальные (задержание и доставле ние правонарушителей) и материальные (проверка документов, при менение спецсредств).

Взависимости от формы — оформленные документально письмен ные и не требующие документального оформления — устные.

Возможна классификация форм по целому ряду иных признаков: по объему — общеобязательные или имеющие конкретные объ

екты; по адресату — адресуемые всей системе управления или ее части;

по достигаемым результатам — позитивное регулирование или устранение негативных явлений в управлении и т. д.

§3. Правовые акты управления: понятие, юридическое значение

Правовые акты, являясь основной формой государственного управления, обладают рядом характерных черт, определяющих нор мативные основания, содержание, объемы и порядок реализации го сударственного управления. Совокупность указанных черт позволяет сформулировать понятие административно правового акта. Однако единого названия административно правовых актов не существует: они именуются актами государственной администрации, правовыми актами управления, административными актами и т. д.

Обобщая имеющиеся в науке административного права точки зре ния, можно выделить следующие наиболее значимые признаки, при сущие актам управления:

1)подзаконность акта предполагает, что акт управления принима ется на основании действующих норм законов, должен им соответст вовать и не должен противоречить их требованиям. В административ но правовой науке встречается широкое толкование такого соответ ствия, а значит, и подзаконности. Рассматриваемые акты должны соответствовать не только закону, но и актам Президента РФ, Прави тельства РФ, актам, принятым другими вышестоящими органами (при условии их соответствия закону);

2)властный, волевой характер акта предполагает, что в нем прояв ляется властная природа государственного управления. В качестве ак та не может рассматриваться официальный документ, не содержащий

всебе властного волевого решения. Документы несут определенную

информацию, фиксируют юридические факты. Это — справки, док ладные записки и рапорты, акты проверок и экспертиз, протоколы и т. д. Однако документы, в отличие от актов, не содержат властных правовых решений в отношении каких либо субъектов.

От служебных документов правовые акты управления отличаются тем, что они имеют правовой характер, содержащиеся в них нормы могут служить основанием возникновения, изменения и прекраще ния административных правоотношений. Однако служебный до кумент, в свою очередь, может стать основанием для издания право вых актов управления;

3)правовой характер актов — их способность вызывать определен ные юридические последствия. Эти последствия выражаются в уста новлении правил должного поведения (норм) для конкретного или неопределенного круга субъектов в сфере государственного управле ния;

4)императивность (авторитарность) акта связана с государственно властными полномочиями принимающих его субъектов государствен ного управления и выражается в обязательности его исполнении неза висимо от согласия исполнителя и подчиненности субъекта;

5)полномочность — предполагает издание акта только в пределах компетенции субъекта, определенной действующими нормами.

Возможность быть юридической основой для возникновения, из менения и прекращения административно правовых отношений, служить юридическим фактом, порождающим юридические послед ствия, — неотъемлемая черта рассматриваемых актов.

Административно правовые акты имеют четко определенный по рядок принятия (процедуру). Официально установлены процедуры подготовки проекта акта, его обсуждения, проведения экспертиз, утверждения, регистрации акта и т. д.

Акт может быть выражен в виде письменного юридического до кумента или, реже, — устно (указания руководителя, приказы при осуществлении военного управления и т. д.).

Акты нужно отличать от управленческих действий. Такое действие также может представлять волевой акт поведения субъекта управле ния. Однако действия, в основном, не влекут предусмотренных нор мами материального права прав и обязанностей для субъектов, в от ношении которых они совершаются. У последних могут появиться лишь определенные процессуальные права и обязанности (составле ние протокола влечет возникновение у лица, в отношении которого он составлен, процессуальных прав, предусмотренных нормами КоАП РФ). Акты всегда влекут юридические последствия для лиц, на

188 Раздел III. Административно правовые формы и методы реализации исполнительной власти

которых они распространяются (это происходит и в том случае, когда акт выражен устно).

Управленческие действия чаще всего не предусматривают офици ального документального оформления, а акты практически всегда требуют официально документальной формы (запись, установлен ный знак или символ).

Несоблюдение юридически властных предписаний, содержащихся в акте управления, вызывает особое юридическое последствие для ви новной стороны — наступление административной или дисципли нарной ответственности.

Правовые акты управления пространственно не ограничиваются сферой государственного управления. С их помощью могут регламен тироваться отдельные стороны общественных отношений, состав ляющих предмет не только административного, но и других отраслей права (финансового, природоохранительного, земельного, трудового

ит. д.).

Вправовых актах управления конкретизируются и детализируются правовые нормы, содержащиеся в актах законодательных (представи тельных) органов государственной власти.

Таким образом, правовой акт управления — это подзаконное, юри дически властное одностороннее волеизъявление субъекта государст венного управления (органа, должностного лица), осуществляемое в пределах его компетенции, в соответствии с принятым порядком, за ключенное в установленную форму и направленное на урегулирова ние общественных отношений в целях реализации исполнительной власти.

§ 4. Виды правовых актов управления

Важнейшим признаком классификации правовых актов управле ния является их юридическое содержание, юридические свойства. В зависимости от этого признака акты подразделяются на норматив ные и индивидуальные, которые, в свою очередь, классифицируются на виды по различным основаниям.

Нормативные административно правовые акты — важнейшие ис точники административного права. В них содержатся нормы права, регулирующие общественные управленческие отношения, не имею щие персонифицированного характера, рассчитанные на длительный срок действия. Такие акты устанавливают общеобязательные правила поведения в конкретной сфере (например, правила пользования транспортом, санитарно гигиенические правила). Причем, они могут

содержать не только нормы административного права, но и нормы других отраслей (финансового, экологического, жилищного и др.) Так, в Правилах оказания услуг почтовой связи кроме норм админи стративного права содержатся нормы гражданского права.

Нормативные правовые акты могут приниматься (издаваться) только теми органами и должностными лицами, которым такое право предоставлено законодательством Российской Федерации или субъ ектов РФ и обязательно по вопросам, отнесенным к их ведению.

Такие акты принимаются только в установленной форме и с со блюдением установленной процедуры (подготовки, издания, опубли кования, введения в действие).

В случае нарушения названных требований данные акты не всту пают в законную силу и не порождают юридических последствий.

Многочисленными являются признаки, на основании которых классифицируются нормативные правовые акты.

В зависимости от своего нормативного содержания они подразде ляются на:

а) содержащие только нормы административного права; б) содер жащие нормы как административного, так и других отраслей права.

По органам, их издающим, такие акты делятся на издаваемые: Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными органами

исполнительной власти, органами исполнительной власти субъек тов РФ.

По количеству издающих субъектов акты могут подразделяться на издаваемые (принимаемые): а) одним органом (лицом) по вопросам, отнесенным к его ведению; б) двумя и более органами (лицами) по вопросам, требующим совместного правового регулирования.

По территории действующие: на территории всей Российской Фе дерации; на территории субъекта РФ; в пределах границ администра тивно территориальной единицы.

В зависимости от документально установленной формы админи стративно правовые акты могут быть следующих видов:

указы — принимаются только Президентом РФ, главами исполни тельной власти субъектов РФ;

постановления — принимаются Правительством РФ, правительст вами субъектов РФ;

приказы — издаются руководителями органов исполнительной власти;

правила — утверждаются постановлениями Правительства РФ, приказами федеральных министров;

190 Раздел III. Административно правовые формы и методы реализации исполнительной власти

положения — утверждаются постановлениями Правительства РФ, приказами федеральных министров;

уставы — утверждаются приказами федеральных министров; инструкции — утверждаются руководителями различного ранга

федеральных органов исполнительной власти и т. д.

От четкого и неуклонного соблюдения требований, предъявляе мых к нормативным правовым актам, зависит процесс подзаконного нормотворчества.

Несмотря на вторичность такого процесса, его роль важна, как важна и роль самих нормативных правовых актов. С их помощью ре шаются наиболее важные управленческие проблемы. Такие акты обеспечивают механизм реализации конституционного статуса субъ ектов (граждан, органов, общественных объединений и т. д.); они конкретизируют содержащиеся в законодательных актах нормы; оп ределяют правила поведения в сфере государственного управления и основы взаимодействия отдельных частей государственного исполни тельного аппарата; возлагают обязанности и предоставляют права субъектам управления; способствуют поддержанию должного уровня порядка и дисциплины в государственном управлении.

К административно правовым актам предъявляются следующие требования.

правовой акт должен издаваться в соответствии с законом полно мочным органом в пределах его компетенции;

правовые акты Правительства РФ издаются на основании и во ис полнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ;

правовые акты федеральных органов исполнительной власти изда ются на основании и во исполнение федерального законодательства, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряже ний Правительства РФ;

учитывая иерархичность системы органов исполнительной власти, правовые акты издаются по инициативе указанных органов с учетом актов, принятых вышестоящими органами;

правовые акты должны основываться на конституционном разгра ничении предметов ведения и полномочий между органами исполни тельной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Несоблюдение требований, предъявляемых к актам, часто влечет их недействительность (ничтожность, оспоримость). Акт может быть опротестован или обжалован в установленном нормативном законо дательством или административно правовыми нормами порядке.

Вотличие от нормативных индивидуальные акты имеют правоис полнительный характер. Они представляют собой одностороннее властное волевое решение органа или должностного лица, выражен ное в установленной административно правовыми нормами офици альной форме, принимаемое в отношении конкретного субъекта,

сцелью установления (изменения, прекращения, подтверждения) его прав, обязанностей, мер поощрения и принуждения.

Индивидуальный административно правовой акт является реше нием, не содержащим норм административного или других отраслей права; но при этом такой акт — основание для возникновения, изме нения, прекращения определенных правоотношений с участием лиц и органов, по поводу которых такие решения принимаются.

Помимо оперативного решения вопросов управления индивиду альные акты обеспечивают юрисдикционную (правоохранительную) функцию исполнительной власти. При помощи индивидуальных ак тов могут реализовываться нормы и других (кроме административно го) отраслей права.

Индивидуальный акт должен соответствовать нормативным пра вовым актам и основываться на содержащихся в них нормах, устанав ливающих разрешения, запреты, дозволения, которые непосредст венно применяются к конкретным лицам.

Критерии разграничения индивидуальных административно пра вовых актов различны.

По пространственным пределам действия такие акты подразделя ются на:

акты, действующие в отдельных органах или подразделениях и распространяющиеся только на их работников (например, приказ о применении дисциплинарной ответственности);

акты, действие которых выходит за пределы органа или подразде ления (постановление о применении административной ответствен ности).

Взависимости от способа властного воздействия различаются акты: правоустанавливающие (приказ о назначении на должность госу

дарственной службы); обязывающие (решение о призыве гражданина на военную службу);

удостоверяющие (решение об аттестации лица); поощрительные (приказ о поощрении государственного служаще

го) и т. д.

По способу охраны правового акта от посягательств выделяются акты, охраняемые мерами административной или дисциплинарной ответственности.

192 Раздел III. Административно правовые формы и методы реализации исполнительной власти

По характеру административно властного воздействия на лиц (физических или юридических) такие акты подразделяются на:

акты предписания (содержат властные требования об исполнении обязанностей, например, о перечислении должником денежных средств);

акты запреты (властные требования о прекращении нарушений установленных правил);

акты, устанавливающие ограничения (на совершения каких либо действий);

акты предупреждения (например, предостережение о недопусти мости нарушения действующих норм);

акты санкции (например, постановление о назначении админист ративного наказания) и т. д.

По форме индивидуальные акты можно подразделить на письмен ные, устные и конклюдентные.

В зависимости от принимающих органов можно выделить акты коллегиальных органов и акты органов, действующих на основе еди ноначалия.

§5. Условия, порядок вступления в силу

идействия правовых актов управления

Правовой акт только тогда соответствует своему предназначению, когда он, действуя, вызывает юридические последствия, т. е. обладает юридической силой. Это происходит в случае полного и точного со блюдения всех требований, предъявляемых к правовому акту управ ления.

Правовой акт издается только в установленном порядке. Порядок издания актов определяется разнообразными законодательными и иными нормативными актами, в зависимости от статуса издающих эти акты органов и лиц. Так, Правительство РФ на основании Кон ституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения. При этом акты, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений, а акты оперативного ненорма тивного характера имеют форму распоряжений Правительства РФ.

Очень часто установленный порядок требует подготовки проекта нормативного правового акта, который должен согласовываться со всеми заинтересованными органами и лицами. Например, это касает ся актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти. Процедура согласования проекта нормативного правового ак

та оформляется визами на проекте, созданном на бумажном носите ле, включает в себя наименование должности руководителя феде рального органа исполнительной власти или его заместителя, собст венноручную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату, а на проекте нормативного правового акта, созданном в форме элек тронного документа, — наименование должности указанного руково дителя (его заместителя) и усиленную квалифицированную электрон ную подпись визирующего. Виза проставляется, по установленному порядку, в нижней части оборотной стороны последнего листа под линника нормативного правового акта, созданного на бумажном но сителе. В подготовке проекта акта участвуют уполномоченные органы и подразделения органов, например, юридические службы.

Участие в работе над проектом акта многих органов и подразделе ний обусловлено необходимостью глубокого изучения всех отражае мых в акте вопросов, относящихся к теме, поднимаемой в нем. При этом должно быть досконально изучено законодательство Россий ской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов РФ, научная литература и другие имеющиеся материалы по данным вопросам (например, дан ные социологических исследований), а также практика применения соответствующих нормативных правовых актов. Только после изуче ния указанных материалов должен быть решен вопрос о целесообраз ности принятия акта.

Важнейшее значение имеет установленная форма акта, включаю щая в себя его структуру, реквизиты, язык написания. Так, например, в акте необходимо избегать громоздких сложноподчиненных предло жений. Требуется четко выделять части (главы, пункты, подпункты) акта.

В акте не должны содержаться формулы, чертежи и т. д., которые могут быть не поняты пользователями и исполнителями акта. Если в акте все же требуется разместить схему или таблицу, они должны оформляться в виде приложений, а в соответствующих частях акта должны иметься ссылки на эти приложения.

Если издание нормативного правового акта повлекло за собой из менение, дополнение, отмену ранее действовавших актов или их час тей, положение об этом включается в текст подготавливаемого акта (его проекта).

Множественные изменения по нескольким актам, а также измене ния и дополнения по нескольким вопросам требуют разработки ново

194 Раздел III. Административно правовые формы и методы реализации исполнительной власти

го единого акта, в который включаются как ранее содержащиеся, так

ивновь разработанные нормативные предписания.

Внастоящее время вопросы государственной регистрации норма тивных правовых актов регулируется постановлением Правительст ва РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготов ки нормативных правовых актов федеральных органов исполнитель ной власти и их государственной регистрации». В соответствии с п. 10 указанных Правил государственной регистрации подлежат норматив ные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности че ловека и гражданина, устанавливающие правовой статус организа ций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие го сударственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Процедура государственной регистрации включает в себя право вую экспертизу соответствия акта Российской Федерации, антикор рупционную экспертизу; принятие решения о необходимости госу дарственной регистрации данного акта, присвоение регистрационно го номера и занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Ука занная регистрация производится в срок до 15 дней со дня получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции РФ еще на 10 дней, в исключительных слу чаях — не более чем до 30 рабочих дней.

Согласно п. 17 Правил, если в регистрации акта не было отказано (например, по причине его несоответствия законодательству), его подлинник с присвоенным номером направляется Министерством юстиции РФ в течение суток после государственной регистрации в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию. В случае отказа в регистрации акт воз вращается с указанием причин отказа. Руководитель федерального органа исполнительной власти в течение 10 дней после получения ак та с отказом в регистрации должен издать документ об отмене этого нормативного правового акта и направить копию такого документа в Министерство юстиции РФ.

Нормативный правовой акт может быть возвращен без регистра ции федеральному органу исполнительной власти, представившему акт на регистрацию, по просьбе этого органа для доработки и внесе ния изменений, после чего акт может быть представлен на регистра цию повторно в течение одного месяца либо представлена копия до кумента об отмене акта.

В «Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их го сударственной регистрации», утвержденных приказом Минюста Рос сии от 4 мая 2007 г. № 88, дается более подробное описание норма тивных актов, которые подлежат государственной регистрации.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, вре менные, принятые на определенный срок).

Не подлежат представлению на государственную регистрацию: индивидуальные правовые акты:

персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т. п.);

действие которых исчерпывается однократным применением; срок действия которых истек; оперативно распорядительного характера (разовые поручения);

акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов и организаций системы федерального органа исполнительной власти;

акты, направленные на организацию исполнения решений выше стоящих органов или собственных решений федеральных органов ис полнительной власти и не содержащие новых правовых норм;

технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно квали фикационные справочники, формы статистического наблюдения и т. п.), если они не содержат правовых норм;

акты рекомендательного характера и т. д.

Зарегистрированные нормативные правовые акты подлежат офи циальному опубликованию в «Российской газете» в течение 10 дней после дня их регистрации, а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства» «Юриди ческая литература» Администрации Президента РФ.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнитель ной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения кон фиденциального характера, не прошедшие государственную регист рацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в уста новленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступив шие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражда нам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержа щихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

196 Раздел III. Административно правовые формы и методы реализации исполнительной власти

Помимо актов федеральных органов исполнительной власти госу дарственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86 ФЗ «О Центральном банке Российской Федера ции (Банке России)» и Указом Президента РФ от 20 марта 2001 г. № 318 «О введении государственной регистрации актов, издаваемых Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, Фондом социального страхования Российской Федерации» также подлежат акты, имеющие нормативный характер, издаваемые:

Центральным банком РФ; Пенсионным фондом РФ;

Федеральным фондом обязательного медицинского страхования; Фондом социального страхования РФ.

Порядок опубликования и вступления в силу актов Президен та РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федераль ных органов исполнительной власти регламентируется Указом Пре зидента РФ от 23 мая 1996 г. № 763. Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей терри тории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования, если в самом акте не установ лен иной порядок вступления в силу.

Пункт 9 этого Указа официальными источниками опубликования называет «Российскую газету» и «Бюллетень нормативных актов фе деральных органов исполнительной власти государственного учреж дения» издательства «Юридическая литература» Администрации Пре зидента РФ.

Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведе ния, составляющие государственную тайну, или сведения конфиден циального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязан ности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус фе деральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Феде рации по истечении семи дней после их первого официального опуб ликования, если в самом акте не установлен иной порядок вступле ния в силу. Иные акты Правительства РФ, в том числе акты, содержа щие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписа ния. Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» было введено специальное условие: поста новления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обя

занности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительст ва РФ вступают в силу со дня их подписания, если самими постанов лениями Правительства РФ не предусмотрен иной порядок их вступ ления в силу. Кроме того, было установлено, что распоряжения Пра вительства РФ вступают в силу со дня их подписания.

Всоответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государст венной регистрации нормативные правовые акты федеральных орга нов исполнительной власти издаются в виде постановлений, прика зов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание их в виде писем и телеграмм не допускается.

Порядок вступления в силу нормативных правовых актов феде ральных органов исполнительной власти зависит от факта их регист рации в Минюсте России: зарегистрированные акты вступают в силу

впорядке, установленном Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763; порядок же вступления в силу актов, признанных Минюстом России не нуждающимися в регистрации, каждый федеральный ор ган исполнительной власти определяет самостоятельно.

Несоблюдение требований по юридическому содержанию и по рядку издания актов, ошибки и неточности в акте порождают нежела тельные юридические последствия вплоть до признания такого акта недействительным и его отмены. В этом случае акт утрачивает силу и не влечет никаких юридических последствий, становится юридиче ски ничтожным.

Ничтожность акта может быть обнаружена в различное время, как

вмомент его издания, так и в течение срока действия; она может быть установлена в связи с различными обстоятельствами. Обстоятельст вом ничтожности может быть, например, нарушение компетенции органа или лица, принявшего акт. Указанное нарушение может быть выявлено в результате проведения контрольных мероприятий, над зорных действий, жалоб граждан и т. д.

Вничтожных актах ничтожно само юридическое властное воле изъявление субъекта, принявшего акт. Могут иметь место ситуации, когда нужно изменить лишь часть юридического содержания акта, не признавая недействительным и отмененным весь акт целиком. Наи более распространенным вариантом в юридической практике для та ких случаев является новая редакция акта с внесением в него частич ных изменений.

Возможность осуществить процедуру поиска доказательств де фектности акта позволяет выделить оспоримые акты, которые при

198 Раздел III. Административно правовые формы и методы реализации исполнительной власти

знаются недействительными и отменяются именно на основе обна руженных доказательств. Если признание оспоримого акта недейст вительным состоялось, и он подлежит отмене, то сделать это можно только в установленном официальном порядке и на основании об жалования, опротестования, применения контрольных полномо чий.

Существует целый ряд субъектов, наделенных правом проявле ния инициатив в различных формах, влияющих на судьбу актов. К числу таких субъектов законодательство относит органы прокура туры, когда акт отменяется на основании удовлетворения протеста прокурора.

Безусловно важна в этом вопросе роль судов: Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, судов общей юрисдикции. Так, Кон ституционный Суд РФ может признать неконституционными норма тивные указы Президента РФ, постановления Правительства РФ или их части, а также акты органов исполнительной власти субъектов РФ. В результате такого признания они утрачивают юридическую силу (ст.125 Конституции РФ).

Суды общей юрисдикции и арбитражные суды могут признать не действительными только индивидуальные акты.

Президент РФ согласно ст. 115 Конституции РФ может отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их проти воречия Конституции РФ, а также акты подведомственных ему феде ральных органов исполнительной власти РФ.

Кроме того, Президент РФ вправе приостанавливать действие ак тов органов исполнительной власти субъектов РФ (ст.85 Конститу ции РФ).

Правительство РФ вправе внести Президенту РФ предложения о приостановлении действий актов органов исполнительной власти субъектов РФ, противоречащих законодательству, а также отменить акты федеральных органов исполнительной власти, подведомствен ных Правительству РФ.

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнитель ного органа государственной власти субъекта РФ) наделено правом отменять акты органов исполнительной власти субъектов.

Правом отмены актов наделены сами органы и лица, издавшие акт, а также вышестоящие по отношению к ним органы и лица.

Вынесение протеста прокурором на постановление о назначении административного наказания приостанавливает исполнение поста новления до рассмотрения протеста.

§6. АдминистративноAправовой договор

Вмногообразии проявлений государственно управленческой дея тельности выделяются административно правовые договоры. В зако нодательстве этот термин не употребляется, что порождает ряд вопро сов, основной из которых: является ли административно правовой договор формой реализации исполнительной власти?

Отвечая на этот дискуссионный вопрос, следует выявить признаки

иособенности, присущие административно правовым договорам, сформулированные в теории административного права1.

Во первых, заключение административного договора влечет воз никновение правоотношений между его субъектами на основе добро вольного согласия;

во вторых, административно правовой договор заключается в со ответствии с нормами административного права, которые регламен тируют порядок его заключения и прекращения;

в третьих, административно правовой договор имеет своей целью урегулирование отношений, складывающихся в сфере государствен ного управления, отношений управленческого характера (в отличие, например, от гражданско правового договора);

в четвертых, одной из сторон административно правового догово ра выступает орган исполнительной власти.

Вприведенном перечне обнаруживаются лишь отдельные призна ки, присущие всем договорам, при этом имеются типичные черты, обусловленные характером управленческих связей.

Таким образом, административно%правовой договор — это соглаше ние, заключенное на основе административно правовых норм, при участии органа (должностного лица) исполнительной власти, имею щее целью урегулирование отношений, складывающихся в сфере го сударственного управления, и влекущее возникновение управленче ского правоотношения.

Органы исполнительной власти достаточно часто заключают со глашения. При этом соглашение может быть гражданско правовой сделкой (приобретение оборудования, проведение исследователь ской, научной, технической деятельности и т. д.). Указанная деятель ность необходима для реализации органами управленческих задач и функций. Однако юридические властные полномочия здесь не прояв ляются и не реализуются. Подобное соглашение носит по отношению к управлению явно вспомогательный характер.

1 См.: Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное право Рос сии. М., 2006. С. 253.