Учебный год 2026 / Uchebnik_po_administrativnomu_pravu
.pdf
Министерство образования и науки Российской Федерации «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»
Административное
право
Под редакцией
заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессора Л. Л. П о п о в а,
заслуженного юриста РФ, кандидата юридических наук, профессора
М. С. С т у д е н и к и н о й
2+е издание, переработанное
НОРМА ИНФРА М
Москва, 2015
УДК
ББК
А
Административное право : учебник / под. ред. Л. Л. Попова,
АМ. С. Студеникиной. 2 е изд., перераб. — М : Норма : ИНФРА М, 2015. — 704 с.
ISBN 978 5 91768 (Норма)
ISBN 978 5 16 01 (ИНФРА М, print)
ISBN 978 5 16 10 (ИНФРА М, online)
В соответствии с государственным образовательным стандартом в учебнике рассматриваются предмет и метод административного права; административно правовой статус субъектов административного пра ва (российских и иностранных граждан, органов исполнительной вла сти, государственных служащих, предприятий, учреждений и органи заций); формы и методы реализации исполнительной власти; ответст венность за совершение административных правонарушений. Освещаются вопросы организации управления в экономической, со циально культурной и административно политической сферах. Спе циальный раздел учебника посвящен проблемам административно процессуального права. Учебник подготовлен с учетом проводимых в стране административной и судебной реформ. Нормативные акты приведены по состоянию на. года.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, работников органов исполнительной власти, практикую щих юристов.
|
|
УДК |
|
|
ББК |
ISBN 978 5 91768 (Норма) |
|
|
ISBN 978 5 16 01 |
(ИНФРА М, print) |
|
ISBN 978 5 16 10 |
(ИНФРА М, online) |
© Коллектив авторов, 2015 |
Авторы:
Агапов А. Б., доктор юрид. наук, профессор — гл. 17;
Андрюхина Э. П., кандидат юрид. наук, доцент — гл. 19, 22, 25, 27;
Бакурова Н. Н., кандидат юрид. наук, доцент — гл. 20 (§ 2);
Галкина М. В., кандидат юрид. наук, профессор — гл. 8;
Гридин С. И., кандидат юрид. наук, доцент — гл. 9;
Жабин Н. А., кандидат юрид. наук — гл. 30;
Зубарев С. М., доктор юрид. наук, профессор — гл. 6;
Калинина Л. А., кандидат юрид. наук, доцент — гл. 1 (§ 3), гл. 2 (§ 5), гл. 5, 13 (§ 1—4), 39 (§ 1—6);
Кузьмичева Г. А., кандидат юрид. наук, профессор — гл. 12, 21, 26, 36 (§ 3), 39 (§ 7, 8);
Лебедева Е. А., кандидат юрид. наук гл. 20 (§ 1), 38 (§ 2);
Мигачев Ю. И., доктор юрид. наук, профессор — гл. 31 (совместно с С. В. Тихомировым);
Петров М. П., кандидат юрид. наук, доцент — гл. 7;
Попов Л. Л., заслуженный деятель науки РФ, доктор юрид. наук, профессор — предисловие, гл. 1 (§ 1, 2), 2 (§ 1, 2), 3, 4, 10, 11, 13 (§ 5), 15, 23 (совместно с С. В. Тихомировым), 32—35;
Сладкова А. В., кандидат юрид. наук — гл. 16;
Стандзонь Л. В., кандидат юрид. наук — гл. 2 (§ 3, 4), 18, 28;
Старостин С. А., доктор юрид. наук, профессор, заслуженный юрист РФ — гл. 24;
Студеникина М. С., кандидат юрид. наук, профессор, заслуженный юрист РФ — гл. 2 (§ 5), 14, 36 (§ 1, 2), 37;
Сухарева Н. В., кандидат юрид. наук, доцент — гл. 38 (§ 1);
Тихомиров С. В., кандидат юрид. наук, доцент — гл. 23 (совместно с Л. Л. Поповым), гл. 31 (совместно с Ю. И. Мигачевым);
Шилюк Т. О., кандидат юрид. наук — гл. 29;
Крылова М. С. — научно вспомогательная работа.
Оглавление |
|
Принятые сокращения ........................................................................... |
15 |
Предисловие .......................................................................................... |
16 |
ЧАСТЬ ПЕРВАЯ |
|
СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ |
|
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА |
|
Раздел I. Понятие административного права ......................................... |
21 |
Глава 1. Введение в курс административного права ........................... |
21 |
§ 1. Общее понятие управления. |
|
Управление как социальное явление ................................... |
21 |
§ 2. Государственное управление ................................................. |
24 |
§ 3. Исполнительная власть: понятие и содержание .................. |
26 |
Глава 2. Предмет и метод административного права .......................... |
29 |
§ 1. Предмет административного права ...................................... |
29 |
§ 2. Методы административного права ....................................... |
33 |
§ 3. Принципы и функции административного права ............... |
35 |
§ 4. Место административного права в правовой системе |
|
Российской Федерации ........................................................ |
38 |
§ 5. Источники административного права .................................. |
41 |
§ 6. Наука административного права .......................................... |
51 |
Глава 3. Административно правовые нормы |
|
и административно правовые отношения .................................. |
60 |
§ 1. Административно правовые нормы ..................................... |
60 |
§ 2. Административно правовые отношения ............................. |
66 |
§ 3. Реализация субъективных прав и обязанностей .................. |
72 |
Раздел II. Субъекты административного права ..................................... |
74 |
Глава 4. Административно правовой статус гражданина ................... |
74 |
§ l. Основы административно правового статуса |
|
гражданина Российской Федерации .................................... |
74 |
§ 2. Права и обязанности граждан |
|
в сфере государственного управления ................................. |
77 |
Оглавление |
7 |
§ 3. Административно правовая защита |
|
прав и свобод граждан .......................................................... |
80 |
§ 4. Обращения граждан .............................................................. |
84 |
§ 5. Особенности административно правового статуса |
|
иностранных граждан и лиц без гражданства ...................... |
87 |
Глава 5. Органы исполнительной власти |
|
в системе субъектов административного права .......................... |
90 |
§ 1. Понятие и виды органов исполнительной власти ............... |
90 |
§ 2. Принципы организации и деятельности |
|
органов исполнительной власти .......................................... |
95 |
§ 3. Полномочия Президента Российской Федерации |
|
в сфере исполнительной власти ......................................... |
104 |
§ 4. Правительство Российской Федерации .............................. |
110 |
§ 5. Федеральные органы исполнительной власти ................... |
117 |
§ 6. Полномочия органов исполнительной власти |
|
субъектов Российской Федерации ..................................... |
124 |
Глава 6. Административно правовой статус |
|
государственных служащих ....................................................... |
129 |
§ 1. Государственная служба: понятие, система, принципы .... |
129 |
§ 2. Государственные должности и должности |
|
государственной службы ..................................................... |
135 |
§ 3. Понятие и классификация государственных служащих .... |
141 |
§ 4. Основы административно правового статуса |
|
гражданских служащих ....................................................... |
145 |
§ 5. Административно правовое регулирование прохождения |
|
гражданской службы ........................................................... |
157 |
Глава 7. Административно правовой статус предприятий, |
|
учреждений, общественных объединений ................................ |
164 |
§ 1. Организации в системе государственного управления ...... |
164 |
§ 2. Административно правовой статус предприятий .............. |
165 |
§ 3. Учреждения как субъекты административного права ........ |
170 |
§ 4. Общественные объединения: понятие, виды, особенности |
|
административно правового положения ........................... |
173 |
§ 5. Религиозные объединения .................................................. |
182 |
Раздел III. АдминистративноAправовые формы и методы реализации |
|
исполнительной власти .............................................................. |
185 |
Глава 8. Административно правовые формы .................................... |
185 |
§ 1. Понятие административно правовых форм ....................... |
185 |
§ 2. Виды административно правовых форм ............................ |
187 |
8 |
Оглавление |
|
§ 3. Правовые акты управления: понятие, |
|
|
юридическое значение ........................................................ |
|
188 |
§ 4. Виды правовых актов управления ....................................... |
|
190 |
§ 5. Условия, порядок вступления в силу |
|
|
и действия правовых актов управления ............................. |
|
194 |
§ 6. Административно правовой договор ................................. |
|
201 |
Глава 9. Административно правовые методы ................................... |
|
203 |
§ 1. Понятие административно правовых методов .................. |
|
203 |
§ 2. Виды административно правовых методов ........................ |
|
206 |
Глава 10. Административное принуждение ....................................... |
|
210 |
§ 1. Сущность убеждения и принуждения ................................. |
|
210 |
§ 2. Понятие и основания административного принуждения .212 |
||
§ 3. Виды административного принуждения ............................ |
|
216 |
Раздел IV. Административное правонарушение |
|
|
и административная ответственность ......................................... |
|
222 |
Глава 11. Административное правонарушение ................................. |
|
222 |
§ 1. Сущность и признаки |
|
|
административного правонарушения ................................ |
|
222 |
§ 2. Юридический состав |
|
|
административного правонарушения ................................ |
|
228 |
§ 3. Отграничение административного правонарушения |
|
|
от преступления .................................................................. |
|
237 |
Глава 12. Административная ответственность .................................. |
|
239 |
§ 1. Понятие и основные черты |
|
|
административной ответственности .................................. |
|
239 |
§ 2. Обстоятельства, исключающие |
|
|
административную ответственность. |
|
|
Освобождение от административной ответственности .... |
244 |
|
Глава 13. Административное наказание ............................................... |
|
248 |
§ 1. Понятие и цели административных наказаний ................. |
|
248 |
§ 2. Виды административных наказаний .................................. |
|
249 |
§ 3. Характеристика административных наказаний ................. |
|
251 |
§ 4. Назначение административных наказаний ........................ |
|
261 |
§ 5. Эффективность административных наказаний ................. |
|
272 |
Глава 14. Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные |
|
|
рассматривать дела об административных правонарушениях 277 |
||
§ 1. Виды органов, уполномоченных рассматривать дела |
|
|
об административных правонарушениях ........................... |
|
277 |
Оглавление |
9 |
§ 2. Подведомственность дел |
|
об административных правонарушениях ........................... |
280 |
Раздел V. Обеспечение законности в государственном управлении ...... |
286 |
Глава 15. Законность в сфере государственного управления |
|
и способы ее обеспечения .......................................................... |
286 |
§ 1. Понятие законности и способы ее обеспечения |
|
в деятельности органов исполнительной власти ............... |
286 |
§ 2. Государственный контроль и его виды ............................... |
290 |
§ 3. Прокурорский надзор .......................................................... |
302 |
§ 4. Административный надзор ................................................. |
305 |
§ 5. Обжалование действий и решений |
|
органов исполнительной власти и их должностных лиц ... |
309 |
§ 6. Общественный контроль ..................................................... |
313 |
ЧАСТЬ ВТОРАЯ |
|
ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ |
|
Раздел VI. Управление экономической сферой .................................... |
316 |
Глава 16. Управление экономическим развитием |
|
и государственным имуществом ................................................ |
316 |
§ 1. Организационно правовая система управления ................ |
316 |
§ 2. Органы управления экономическим развитием |
|
и государственным имуществом ........................................ |
323 |
Глава 17. Управление в сфере финансов ............................................... |
331 |
§ 1. Организационно правовая система управления ................ |
331 |
§ 2. Административно правовой статус |
|
Центрального банка Российской Федерации .................... |
339 |
§ 3. Административно правовой статус Счетной палаты |
|
Российской Федерации ...................................................... |
344 |
Глава 18. Управление антимонопольной деятельностью, |
|
государственное регулирование деятельности |
|
субъектов естественных монополий, |
|
предпринимательской деятельности ......................................... |
345 |
§ 1. Организационно правовая система управления ................ |
345 |
§ 2. Органы управления антимонопольной деятельностью, |
|
регулирования деятельности субъектов естественных |
|
монополий, предпринимательской деятельности ............. |
350 |
Глава 19. Управление промышленностью и торговлей ..................... |
358 |
§ 1. Организационно правовая система управления ................ |
358 |
§ 2. Органы управления промышленностью и торговлей ........ |
361 |
10 |
Оглавление |
|
Глава 20. Управление агропромышленным комплексом .................. |
|
373 |
§ 1. Организационно правовая система управления ................ |
|
373 |
§ 2. Органы управления в сфере |
|
|
агропромышленного комплекса ......................................... |
|
376 |
Глава 21. Управление транспортным комплексом ............................ |
|
381 |
§ 1. Организационно правовая система управления ................ |
|
381 |
§ 2. Органы управления транспортным комплексом ............... |
|
382 |
Глава 22. Управление строительно жилищным комплексом |
........... |
393 |
§ 1. Организационно правовая система управления ................ |
|
393 |
§ 2. Органы управления строительно жилищным комплексом |
||
.............................................................................................. |
|
399 |
Глава 23. Управление в области связи, |
|
|
информационных технологий и массовых коммуникаций ...... |
402 |
|
§ 1. Организационно правовая система управления ................ |
|
402 |
§ 2. Органы управления в области связи, |
|
|
информационных технологий |
|
|
и массовых коммуникаций ................................................. |
|
404 |
Глава 24. Управление таможенным делом ......................................... |
|
409 |
§ 1. История создания таможенных органов ............................ |
|
409 |
§ 2. Административно правовые основы управления |
|
|
таможенным делом ............................................................. |
|
413 |
Глава 25. Управление в сфере экологии, охраны окружающей среды |
|
|
и природопользования ............................................................... |
|
419 |
§ 1. Организационно правовая система управления ................ |
|
419 |
§ 2. Органы управления в области охраны окружающей среды |
|
|
и природопользования ........................................................ |
|
421 |
Раздел VII. Управление в социальноAкультурной сфере ....................... |
|
435 |
Глава 26. Управление в сфере образования и науки .......................... |
|
435 |
§ 1. Организационно правовая система управления |
|
|
в сфере образования ............................................................ |
|
435 |
§ 2. Органы управления в сфере образования ........................... |
|
441 |
§ 3. Организационно правовая система управления |
|
|
в сфере науки ....................................................................... |
|
445 |
§ 4. Органы управления в сфере науки ...................................... |
|
446 |
§ 5. Научные учреждения и организации .................................. |
|
449 |
Глава 27. Управление в области культуры .......................................... |
|
452 |
§ 1. Организационно правовая система управления ................ |
|
452 |
§ 2. Органы управления в области культуры ............................. |
|
458 |
Оглавление |
11 |
Глава 28. Управление в сфере здравоохранения ................................ |
462 |
§ 1. Организационно правовая система управления ................ |
462 |
§ 2. Органы управления в сфере здравоохранения ................... |
466 |
Глава 29. Управление в сфере труда и социальной защиты .............. |
475 |
§ 1. Организационно правовая система управления ................ |
475 |
§ 2. Органы управления в сфере труда и социальной защиты .. |
479 |
Глава 30. Управление в сфере физической культуры и спорта .......... |
483 |
§ 1. Организационно правовая система управления ................ |
483 |
§ 2. Органы государственного управления |
|
в сфере физической культуры и спорта .............................. |
488 |
§ 3. Правовой статус Олимпийского комитета России |
|
и спортивных федераций .................................................... |
492 |
Раздел VIII. Управление в административноAполитической сфере ...... |
497 |
Глава 31. Управление в области обороны .......................................... |
497 |
§ 1. Оборона как область государственного управления .......... |
497 |
§ 2. Система и компетенция государственных органов, |
|
осуществляющих управление в области обороны ............. |
503 |
§ 3. Правовое положение органов военного управления |
|
Вооруженных Сил Российской Федерации ....................... |
515 |
Глава 32. Управление в области безопасности ................................... |
518 |
§ 1. Организационно правовая система управления ................ |
518 |
§ 2. Органы управления в области безопасности ...................... |
520 |
Глава 33. Управление в области внутренних дел ............................... |
536 |
§ 1. Сущность и содержание государственного управления |
|
в области внутренних дел .................................................... |
536 |
§ 2. Органы управления внутренними делами .......................... |
539 |
§ 3. Понятие общественного порядка |
|
и общественной безопасности ........................................... |
543 |
§ 4. Правовое положение полиции ............................................ |
547 |
§ 5. Внутренние войска .............................................................. |
552 |
§ 6. Федеральная миграционная служба ................................... |
554 |
§7. Управление в области контроля за оборотом наркотиков 558
§8. Управление в области гражданской обороны,
|
чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий |
|
|
стихийных бедствий ............................................................ |
560 |
Глава 34. Управление в области юстиции .......................................... |
564 |
|
§ 1. |
Организационно правовая система управления ................ |
564 |
§ 2. |
Органы управления в области юстиции ............................. |
566 |
12 |
Оглавление |
|
Глава 35. Управление иностранными делами .................................... |
|
573 |
§ 1. Организационно правовая система управления ................ |
|
573 |
§ 2. Органы управления иностранными делами ....................... |
|
577 |
§ 3. Представительства и консульства за рубежом .................... |
|
580 |
ЧАСТЬ ТРЕТЬЯ |
|
|
АДМИНИСТРАТИВНОAПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО |
|
|
Раздел IX. Основы административноAпроцессуального права ............. |
|
584 |
Глава 36. Административно процессуальная деятельность .............. |
|
584 |
§ 1. Административный процесс: сущность и виды ................. |
|
584 |
§ 2. Правовое регулирование административного процесса |
....589 |
|
§ 3. Принципы административного процесса .......................... |
|
592 |
Глава 37. Административно процедурное производство .................. |
|
596 |
§ 1. Регистрационное производство .......................................... |
|
597 |
§ 2. Лицензионно разрешительное производство .................... |
|
610 |
Глава 38. Административно юрисдикционное производство .......... |
613 |
|
§ 1. Понятие и основные черты административной юрисдикции. |
||
Административно правовой спор ...................................... |
|
613 |
§ 2. Виды административно юрисдикционного производства 616 |
||
Глава 39. Производство по делам |
|
|
об административных правонарушениях .................................. |
|
629 |
§ 1. Понятие и содержание производства по делам |
|
|
об административных правонарушениях ........................... |
|
629 |
§ 2. Участники производства по делам |
|
|
об административных правонарушениях ........................... |
|
634 |
§ 3. Доказывание и доказательства ............................................ |
|
640 |
§ 4. Меры обеспечения производства по делам |
|
|
об административных правонарушениях ........................... |
|
654 |
§5. Возбуждение дела об административном правонарушении 663
§6. Рассмотрение и принятие решения
|
по делу об административном правонарушении ............... |
673 |
§ 7. |
Пересмотр постановлений и решений |
|
|
по делам об административных правонарушениях ........... |
690 |
§ 8. |
Исполнение постановлений |
|
|
по делам об административных правонарушениях ........... |
695 |
Принятые сокращения
АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс РФ ГК РФ — Гражданский кодекс РФ ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс РФ
ГсК РФ — Градостроительный кодекс РФ ЗК РФ — Земельный кодекс РФ ЖК РФ — Жилищный кодекс РФ
КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства РФ КоАП РФ — Кодекс РФ об административных правонарушениях ЛК РФ — Лесной кодекс РФ НК РФ — Налоговый кодекс РФ СК РФ — Семейный кодекс РФ ТрК РФ — Трудовой кодекс РФ
УИК РФ — Уголовно исполнительный кодекс РФ УК РФ — Уголовный кодекс РФ УПК РФ — Уголовно процессуальный кодекс РФ
Предисловие
Административное право является базовой, ключевой отраслью правовой системы России наряду с конституционным, гражданским и уголовным правом. Оно составляет основу правового регулирова ния разнообразных общественных отношений, повседневно возни кающих в различных сферах государственной и общественной жизни. Истоки этой правовой отрасли коренятся в появившихся еще в древ нейшие времена тех или иных правилах, призванных организующе воздействовать на жизнь общества во всем ее многообразии. Таким образом, исторически возникла и получила многовековое развитие объективная потребность в особых регуляторах, имеющих своим не посредственным объектом собственно организующую деятельность власти и связанные с ней общественные отношения. Подобной дея тельности древние римляне дали специальное название — administrat io, что означает руководство, управление. Так возникло управленческое, или административное, право.
В современных условиях в связи с демократическими преобразо ваниями в нашей стране коренным образом изменились обществен ные, в том числе управленческие, отношения, а следовательно, сущ ность, цели и само содержание административного права. Эти изме нения можно сгруппировать по нескольким направлениям.
Изменения политической системы повлекли за собой совершенно новое положение личности, гражданина в обществе и государстве. Гражданин, его права и свободы стали высшей ценностью. Перенос центра внимания на обеспечение прав и свобод человека потребовал пересмотра концепции взаимоотношений государства и гражданина.
Организация государственной власти на основе теории разделения властей привела к прекращению всевластия Советов и партийной но менклатуры, к самостоятельности исполнительной власти и админи стративного права, которое ранее довольно часто заменялось «теле фонным» правом партийных руководителей.
Реорганизация федеративного устройства России связана с закреп лением новых принципов Федерации, которые призваны обеспечить целостность и суверенитет страны и одновременно необходимый уро вень самостоятельности ее субъектов, возможность решения на мес тах широкого комплекса проблем развития территорий с учетом их
Предисловие |
15 |
национальных, экономических и иных интересов и особенностей. Роль административного права в этом процессе также коренным об разом меняется, поскольку ст. 72 Конституции РФ к совместному ве дению Российской Федерации и ее субъектов отнесено администра тивное и административно процессуальное законодательство. А это значит, что все субъекты РФ могут создавать необходимую им собст венную административно правовую законодательную базу (разумеет ся, не противоречащую федеральному законодательству) для успеш ного функционирования органов исполнительной власти своего уровня, исполнительных органов местного самоуправления, обеспе чения прав и свобод граждан на своей территории.
Переход к рыночным отношениям в экономике повлиял и на сущ ность административного права. Возникновение многообразных форм собственности потребовало равной защиты со стороны государ ства всех ее видов, государственного регулирования новых экономи ческих процессов. Между тем на первом этапе экономических ре форм государство вместе со сложившимся ранее правовым механиз мом «ушло» из экономики, рассчитывая на решение возникших совершенно новых экономических проблем посредством рыночных механизмов, в частности конкуренции. Однако вскоре стало ясно, что без государственного регулирования, и прежде всего административ но правового, такие проблемы решить невозможно. Государство с помощью административного права стало возвращать себе утрачен ные позиции в воздействии на экономику, облекая экономические механизмы — цена, прибыль, налог, пошлина, квота, кредит и т. д. — в административно правовую форму.
Формирование правового государства, проводимые в стране право вые реформы на основе верховенства Конституции РФ, приоритета закона во всех сферах жизни общества не оставили в стороне и адми нистративное право. Суть происходящих в нем изменений состоит в следующем: ранее административное право представляло собой сово купность в основном подзаконных актов, т. е. постановлений прави тельства, актов министерств и ведомств — приказов, инструкций, на ставлений, уставов, положений, которые нередко не только конкре тизировали закон, но и изменяли его, а подчас сводили на нет, тем самым создавая почву для произвола, ограничения прав и свобод граждан, а в итоге для коррупции, теперь же концептуальные вопро сы функционирования исполнительной власти регулируются на ос нове законов, нормативных указов Президента РФ.
Как же эти изменения отразились на сущности (назначении) адми нистративного права? Многие годы делался акцент на том, что адми
16 |
Предисловие |
нистративное право призвано регулировать общественные отноше ния, возникающие в процессе осуществления государственного управления. И это правильно. Однако в современных условиях харак теристика сущности административного права должна быть дополне на и другим важным элементом, а именно: административное право все в большей мере призвано регулировать отношения, возникающие между личностью и государством, между гражданином и органами власти, обеспечивая реализацию и охрану прав и свобод граждан в сфере государственного управления, их защиту от возможного произ вола, ущемления или ограничения этих прав и свобод со стороны то го или иного чиновника государственного аппарата.
Современное российское административное право юридически регулирует повседневную государственно управленческую деятель ность, возникающие в ее процессе многообразные управленческие от% ношения. Тем самым административное право выполняет роль одного из наиболее существенных выразителей публично%правовых, т. е. госу дарственных, интересов в различных сферах общественной жизни.
Важно подчеркнуть, что под регулирующее воздействие норм ад министративного права подпадают те общественные связи, в которых непременным участником является государственная администрация, представляемая органами государственного управления федерального и регионального уровней. В связи с организацией государственно властного механизма на основе теории разделения властей эти орга ны конституционно названы органами исполнительной власти, а их деятельность является фундаментом административного права.
Исполнительная власть в системе разделения властей призвана обеспечивать проведение в жизнь общих правил и требований, сфор мулированных нормами законодательства, их неуклонное исполнение всеми государственными и негосударственными образованиями, должностными лицами и гражданами. Тем самым исполнительная власть проводит в жизнь государственную политику.
Достижение этих целей предполагает создание специального меха низма исполнительной власти, т. е. системы государственных органов, на практике реализующих исполнение законов. Это и есть органы ис полнительной власти (государственного управления). Они админист рируют, т. е. управляют экономической, социально культурной и ад министративно политической сферами жизни страны. Их деятель ность по своей сути является управленческой, исполнительной и внесудебной. Государственная деятельность подобного рода необходи ма. Она — наиболее зримое проявление (внешнее выражение) госу дарственной власти.
Предисловие |
17 |
Сущностное назначение исполнительной власти, государственно го управления состоит в том, чтобы «практически организовать» про ведение законов в жизнь, добиться достижения поставленных целей, определенного положительного результата. Этой работой и занима ются повседневно, непрерывно органы исполнительной власти, осу ществляя государственное управление.
Поэтому необходимо совершенствовать систему и структуру феде ральных органов исполнительной власти, государственную службу, организацию местного самоуправления, устранять административ ные барьеры, прежде всего перед малым и средним предпринима тельством, ликвидировать избыточные, дублирующие функции феде ральных и региональных органов исполнительной власти, искоренять коррупцию.
Вместе с тем хорошо организованный, обеспеченный всем необ ходимым государственным аппарат может работать результативно только при условии эффективной деятельности каждого государст венного служащего, каждого чиновника.
К сожалению, довольно часто слова «администрация», «админист рирование» вызывают негативную реакцию, как нечто бюрократиче ское, чиновничье, принудительное. Но нельзя не видеть правоохра нительную функцию административного права, что предполагает возможность использования средств юридического принуждения для обеспечения должного правового поведения в сфере государственно го управления. Нужно уметь видеть в регулируемых административ ным правом отношениях главное — позитивное воздействие на суще ствующие общественные связи. Причем на первый план выдвигаются отношения между аппаратом государственного управления и гражда нами, а они возникают, изменяются и прекращаются для каждого гражданина практически ежедневно.
Именно органами исполнительной власти решаются вопросы, связанные с реализацией права граждан на труд, образование, соци альное обеспечение, охрану здоровья; именно они охраняют жизнь и имущество граждан, выдают им лицензии (разрешения) на предпри нимательскую деятельность, регистрируют изменения места пребыва ния и жительства, назначают государственные пенсии, оказывают жилищно коммунальные услуги, рассматривают и разрешают адми нистративно правовые споры, возникающие по инициативе граждан (например, разрешают жалобы граждан на неправомерные действия должностных лиц), и т.п.
Органы исполнительной власти, руководствуясь требованиями за конодательства, играют заметную роль и в новой для нашего общест
18 |
Предисловие |
ва сфере общественных отношений, порожденной переходом к ин ститутам рынка, многообразием форм собственности. Администра тивно правовое регулирование становится одним из необходимых средств целенаправленного государственного воздействия на эконо мику.
Нельзя при этом игнорировать и то, что все более разнообразные организационные формы приобретают государственный контроль и надзор, причем не только в экономической сфере.
Административному праву отводится существенная роль в обеспе чении национальной безопасности страны и общественного порядка, в регламентации деятельности органов исполнительной власти в этой жизненно важной сфере.
Весьма значительна роль административного права в борьбе с ад министративными правонарушениями. Особо важную роль в обеспе чении этой борьбы играет Кодекс Российской Федерации об админи стративных правонарушениях, вступивший в действие с 1 июля 2002 г.
Итак, настоящий учебник имеет целью ознакомить студентов выс ших юридических учебных заведений, а также всех, кого по характеру работы интересуют актуальные проблемы современной правовой сис темы России, с одной из важнейших правовых отраслей — админист ративным правом.
Часть первая
СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Раздел I
ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Глава 1. Введение в курс административного права
§ 1. Общее понятие управления. Управление как социальное явление
Изучение административного права начинается с уяснения поня тия «управление». Само латинское слово «administratio» переводится как руководство, управление. Поэтому административное право, ре гулируя общественные отношения в сфере управленческой деятель ности, по существу является правом управления, или управленческим правом. В силу этого вполне логично до того как подойти к анализу административно правовых норм и институтов предварительно выяс нить понятие и основные черты, присущие управлению как матери альной базе административного права.
Что же представляет собой управление?
Различными науками управление трактуется по разному. Самое общее понимание этого явления дает кибернетика, наука о законах управления. Рассмотрим ее исходные позиции.
Первозданный хаос как совокупность массы случайностей в ре зультате управленческого воздействия превратился в упорядоченные организованные системы — природные, технические, социальные. Получается, что управление — это единственная защита от хаоса, мощный фактор прогресса.
Учение родоначальника кибернетики — американского математи ка Н. Винера позволяет сформулировать управление как организующее, целенаправленное воздействие на тот или иной объект или процесс для приведения его в упорядоченное состояние.
В данном определении решающее значение имеет цель, результат такого воздействия. Однако для эффективного управления надо не только знать цель, но и уметь ее достигать, т. е. так воздействовать на объект управления, чтобы предварительно составленный план был в результате выполнен. А это нередко бывает значительно труднее, чем поставить ту или иную цель.