Учебный год 2026 / KAF_Ershova_I_V_-_Predprinimatelskoe_pravo
.pdf
§ 1. Понятие и виды закупок товаров, работ, услуг для обеспечения публичных нужд | 641
газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов, автономные учреждения, а также хозяйственные общества, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования в совокупности превышает 50%; их дочерние и «внучатые» хозяйственные общества, федеральные ГУПы, имеющие существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан РФ, обороноспособности и безопасности государства, перечень которых утверждается Правительством РФ по согласованию с Администрацией Президента РФ, за исключением случаев осуществления такими предприятиями закупок за счет субсидий, предоставленных из федерального бюджета на осуществление на территории РФ капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности РФ и (или) на приобретение на территории РФ объектов недвижимого имущества в государственную собственность РФ и некоторые иные субъекты, деятельность которых направлена на реализацию государственной политики в важнейших сферах социаль- но-экономической деятельности и предоставления государственных услуг, участвуют в выполнении государственных программ и национальных проектов.
ДО. А. Макаровой при исследовании правового статуса государственных корпораций, государственной компании и публично-право- вых компаний сделан вывод, что данные структуры имеют целью своей деятельности решение задач государства по поставке общественных благ и удовлетворению общественных потребностей1.
Закупки указанных субъектов, как и закупки государственных и муниципальных заказчиков направлены на обеспечение публичных нужд.
ДТермином «публичные закупки» в научной литературе обозначаются и государственные (муниципальные), и регламентированные закупки2.
Врезультате реформы в сфере государственных и муниципальных закупок создана контрактная система, призванная обеспечить весь процесс закупок, состоящий из взаимосвязанных этапов – планирования закупок, определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключения контрактов, исполнения контрактов, мониторинга и аудита закупок, контроля за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
1 Макарова О. А. Новый этап в развитии законодательства о государственных юридических лицах // Закон. 2017. № 10. С. 153.
2 Беляева О. А. Корпоративные закупки: проблемы правового регулирования: на- учно-практическое пособие. М.: ИЗиСП, Юриспруденция, 2018.
642 | Глава 34. Правовое регулирование закупок товаров, работ, услуг...
Контрактная система определяется как совокупность участников контрактной системы в сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов РФ по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативноправового регулирования и контроля в сфере закупок, ГК «Росатом», ГК «Роскосмос», заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информации в соответствии с законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок, действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд (п. 1 ст. 3 Закона о контрактной системе).
Взаимодействие различных субъектов – участников контрактной системы направлено на обеспечение цели закупки.
Законом о контрактной системе установлены принципы контрактной системы – открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (ст. 6–12). Схожие принципы установлены в Законе о закупках (ст. 3).
Участником закупки вправе быть любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя (п. 4 ст. 3 закона), за исключением юридических лиц, местом регистрации которых является государство или территория, включенные в утверждаемый в соответствии с подп. 1 п. 3 ст. 284 НК РФ перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций в отношении юридических лиц (офшорные компании), которые не вправе участвовать в закупках. Перечень офшорных зон утвержден приказом Минфина России от 13 ноября 2007 г. № 108н1.
1 БНА РФ. 2007. № 50.
§ 1. Понятие и виды закупок товаров, работ, услуг для обеспечения публичных нужд | 643
Законом установлены единые требования, которым должен соответствовать каждый участник закупки (ч. 1 ст. 31), и дополнительные требования (ч. 2 ст. 31) к участникам в установленных законом случаях, а также преимущества таким участникам, как учреждения и предприятия уголовно-исполнительной системы; организации инвалидов; субъекты малого предпринимательства и социально ориентированные некоммерческие организации (ст. 28–30). Правительство РФ вправе установить дополнительные требования к участникам закупок аудиторских и сопутствующих аудиту услуг, а также консультационных услуг (ч. 2.1 ст. 31).
Кроме того, заказчик вправе установить требование об отсутствии в предусмотренном Законе о контрактной системе реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) информации об участнике закупки, в который включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов (ст. 104).
Требования к участникам закупки, проводимой по правилам Закона о закупке, устанавливаются заказчиками в положении о закупке в соответствии с требованиями закона.
Понятие «закупка товара, работы, услуги» определено в п. 3 ст. 3 Закона о контрактной системе как «совокупность действий, осуществляемых в установленном Законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае если в соответствии с Законом не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта».
Таким образом, согласно Закону о контрактной системе, закупка включает комплекс действий заказчика по заключению и исполнению контракта.
В Законе о закупках понятие закупки товаров, работ, услуг не определено, но предусмотрено понятие конкурентной закупки. В соответствии с ч. 3 ст. 3 Закона о закупках конкурентной закупкой признается закупка, осуществляемая с соблюдением одновременно таких условий, как:
1) информация о конкурентной закупке сообщается заказчиком одним из следующих способов:
а) путем размещения в единой информационной системе извещения об осуществлении конкурентной закупки, доступного неограниченному кругу лиц, с приложением документации о конкурентной закупке;
644 | Глава 34. Правовое регулирование закупок товаров, работ, услуг...
б) посредством направления приглашений принять участие в закрытой конкурентной закупке в случаях, предусмотренных ст. 3.5 закона, с приложением документации о конкурентной закупке не менее чем двум лицам, которые способны осуществить поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом такой закупки;
2)обеспечивается конкуренция между участниками конкурентной закупки за право заключить договор с заказчиком на условиях, предлагаемых в заявках на участие в такой закупке, окончательных предложениях участников такой закупки;
3)описание предмета конкурентной закупки осуществляется с соблюдением требований ч. 6.1 ст. 3 Закона о закупках.
СП Разъяснение указанных условий признания закупки конкурентной
содержится в Обзоре судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16 мая 2018 г.)1.
Неконкурентной закупкой признается закупка, условия осуществления которой не соответствуют условиям, предусмотренным ч. 3 ст. 3 Закона о закупках. Способы неконкурентной закупки, в том числе закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), устанавливаются положением о закупке (ч. 3.2 ст. 3).
В Законе о контрактной системе к конкурентным способам определения поставщика (подрядчика, исполнителя) отнесены различные виды конкурсов и аукционов, а также запрос котировок, запрос предложений. К неконкурентному способу осуществления закупки Законом о контрактной системе отнесен способ закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (ч. 1 ст. 24).
По сравнению с ранее действовавшим законодательством о государственных и муниципальных закупках круг закупаемых объектов значительно расширен и включает товары, работы, услуги, а также аренду движимого и недвижимого имущества, приобретение в собственность недвижимого имущества, включая жилые помещения. Исключения из сферы применения Закона о контрактной системе установлены в ч. 2 ст. 1 данного закона.
Правила описания объекта закупки установлены в ст. 33 Закона о контрактной системе, в соответствии с которой заказчик должен использовать показатели, требования, условные обозначения и терминологию, касающиеся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, документами о стандартизации, соответствовать иным требованиям, связанным с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказ-
1 БВС РФ. 2019. № 2.
§ 2. Организационно-плановая основа закупок товаров, работ, услуг... |
| 645 |
чика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются такие показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.
Действие Закона о закупках распространяется на закупки всех товаров, работ, услуг, за исключением случаев, указанных в ч. 4 ст. 1 Закона
озакупках.
ДОтношения, не подпадающие под действие норм Закона о закупках, прямо перечислены в ч. 4 ст. 1 закона, их перечень является закрытым, и оснований для его расширительного толкования нет1.
§ 2. Организационно-плановая основа закупок товаров, работ, услуг для обеспечения публичных нужд
Организационной основой государственных и муниципальных закупок является созданная контрактная система, необходимым элементом которой является планирование закупок. Законом о контрактной системе были установлены правила о планировании закупок путем разработки и утверждения плана закупок и планов-графиков, требования к содержанию которых определены соответственно ст. 7 и 21 закона.
Планы закупок формировались заказчиками исходя из требований к закупаемым товарам, работам, услугам и должны были быть направлены на достижение целей закупок, установленных ст. 13 Закона о контрактной системе.
Планы-графики формировались ежегодно в соответствии с планом закупок и являлись основанием для осуществления закупок.
При формировании плана закупок обоснованию подлежали объект закупки, а при формировании плана-графика – начальная (максимальная) цена контракта, а также способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя).
Федеральным законом от 1 мая 2019 г. № 71-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд”»2 в Закон о контрактной системе внесены значительные изменения, касающиеся прежде всего планирования закупок.
В настоящее время система планирования государственных и муниципальных закупок изменена и состоит только из плана-графика (п. 4 ст. 1, ч. 6 ст. 2 Федерального закона № 71-ФЗ).
1 Беляева О. Безобъектные закупки // Конкуренция и право. 2014. № 1. С. 36–40. 2 СЗ РФ. 2019. № 18. Ст. 2195.
646 | Глава 34. Правовое регулирование закупок товаров, работ, услуг...
Закупка может быть осуществлена, только если она включена в планграфик (ч. 1 ст. 16 Закона о контрактной системе).
План-график формируется на срок, равный сроку закона о бюджете, за счет которого финансируются закупки товаров, работ, услуг, т. е. на очередной финансовый год и плановый период, а также бюджетах внебюджетных фондов.
Процесс планирования закупок увязан с процессом бюджетного планирования. Проект плана-графика формируется заказчиком в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, и план-график утверждается в течение десяти рабочих дней после доведения до государственного или муниципального заказчика объема прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств в соответствии с бюджетным законодательством РФ (ч. 6 ст. 16 Закона о контрактной системе).
При необходимости осуществления закупок по срокам, превышающим срок формирования бюджета, информация о закупках вносится в план-график на весь срок планируемых закупок.
Форму плана-графика, порядок его формирования, утверждения, внесения изменений, а также порядок его размещения в единой информационной системе (ЕИС) устанавливает Правительство РФ (ч. 3 ст. 16 Закона о контрактной системе).
Таким образом, в соответствии с внесенными изменения в Закон
оконтрактной системе план-график является единственным плановым основанием осуществления закупок.
Вплан-график должны быть включены информация об идентификационном коде закупки, наименование объектов закупки, объем финансового обеспечения, сроки проведения закупок, информация об общественном обсуждении закупки, иная информация, определенная Правительством РФ.
Кроме того, Правительство РФ вправе установить особенности включения в план-график информации о централизованных закупках, совместных конкурсах и аукционах, закрытых закупках и об отдельных закупках (ч. 4 ст. 16 Закона о контрактной системе).
Основания изменения плана-графика установлены в ч. 8 ст. 16 Закона
оконтрактной системе и не подлежат расширительному толкованию.
Одним из основных требований к закупаемым товарам, работам, услугам является их обоснованность, которая обеспечивается соблюдением заказчиками требований Закона о контрактной системе о нормировании (ст. 19) и формировании начальной (максимальной) цены контракта (ст. 22).
Информационную структуру контрактной системы составляет ЕИС, а также интегрированные с ней региональные информационные системы.
Сведения обо всех юридически значимых действиях участников контрактной системы отражаются в ЕИС, за исключением предусмотренных законом случаев.
§ 2. Организационно-плановая основа закупок товаров, работ, услуг... |
| 647 |
Д В литературе отмечается, что использование информационных технологий в контрактной системе в определенной мере является инновационным не только для нашей страны, но и для многих мировых экономик1.
ЕИС определяется как совокупность информации, указанной в ч. 3 ст. 4 Закона о контрактной системе и содержащейся в базах данных, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение такой информации, а также ее предоставление с использованием официального сайта ЕИС в интернете (п. 9 ст. 3).
В ЕИС содержится: информация о планах-графиках и их реализации; реестр контрактов, заключенных заказчиками; реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей); библиотека типовых контрактов, типовых условий контрактов; реестр банковских гарантий; реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний; результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок; отчеты заказчиков, каталог товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере закупок, и др.
Содержащаяся в ЕИС информация охватывает все этапы деятельности заказчиков.
Согласно ч. 4 ст. 4 Закона о контрактной системе, информация, содержащаяся в ЕИС, является общедоступной, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, и предоставляется безвозмездно.
Кроме того, в ЕИС содержатся иная информация и документы, размещение которых в ЕИС предусмотрено не только Законом о контрактной системе, но и Законом о закупках.
Таким образом, создана общая информационная система, в которой содержится информация о закупках публично-правовых образований и юридических лиц с государственным участием, организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, что соответствует провозглашенным законодательством о публичных закупках принципам и повышает эффективность закупок.
Региональные и муниципальные информационные системы интегрированы с ЕИС, и при расхождении информации, размещенной в ЕИС и иных информационных системах, приоритетом обладает информация, размещенная в ЕИС (ч. 12 ст. 4).
Согласно Закону о закупках, закупки товаров, работ, услуг осуществляются на основании плана закупки и положения о закупки.
1 Газетов А. Н. Вопросы экономического и правового анализа эффективности предотвращения коррупции в государственной контрактной системе // Журнал российского права. 2017. № 7.
648 | Глава 34. Правовое регулирование закупок товаров, работ, услуг...
План закупки размещается в ЕИС на срок не менее чем один год (ч. 2 ст. 4 Закона о закупках).
Правила формирования плана закупки и требования к форме плана утверждены Правительством РФ1.
Закупки отдельных видов товаров (работ, услуг) и аренды (включая фрахтование, финансовую аренду), условиями которых предусмотрено использование таких товаров, включаются в план закупок только по итогам согласования с координационным органом Правительства РФ (ч. 5 ст. 3.1-1), формирование которого предусмотрено в ч. 3 ст. 3.1-1 Закона о закупках.
Помимо плана закупки, заказчики обязаны размещать в ЕИС пла-
ны закупки инновационной продукции, высокотехнологичной продукции, лекарственных средств на период от пяти до семи лет (ч. 3 ст. 4 Закона о закупках).
Критерии отнесения товаров, работ, услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции определяются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» с учетом приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и перечнем критических технологий РФ (ч. 4 ст. 4 Закона о закупках).
Кроме того, в плане закупки инновационной продукции, высокотехнологичной продукции, лекарственных средств заказчиков, определенных Правительством РФ в соответствии с пп. 1 и 2 ч. 8.2 ст. 3 Закона о закупках, должен содержаться раздел о закупке у субъектов малого и среднего предпринимательства в соответствии с утвержденным заказчиком перечнем товаров, работ, услуг, закупка которых осуществляется у таких субъектов.
Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и в котором должны содержаться требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные
собеспечением закупки положения (ч. 2 ст. 2 Закона о закупках).
Всоответствии с внесенными Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 505-ФЗ изменениями и дополнениями2 федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, автономного учреждения или осущест-
1 Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2012 г. № 932 «Об утверждении Правил формирования плана закупки товаров (работ, услуг) и требований к форме такого плана» // СЗ РФ. 2012. № 39. Ст. 5272.
2 СЗ РФ. 2018. № 1 (ч. I). Ст. 89.
§ 3. Способы заключения контрактов (договоров) и особенности... |
| 649 |
вляющий от имени государства полномочия собственника имущества унитарного предприятия, вправе разработать и утвердить типовое положение о закупке и определить юридические лица, для которых применение такого типового положения о закупке является обязательным при утверждении ими положения о закупке или внесении в него изменений. Соответствующие правила введены и в отношении органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления (ч. 2.1 ст. 2).
В типовом положении о закупке должны содержаться правила о порядке подготовки и (или) осуществления закупки; способы закупок и условия их применения; срок заключения по результатам конкурентной закупки договора (ч. 2.3 ст. 2); особенности участия субъектов малого и среднего предпринимательства в установленных случаях (ч. 2.4 ст. 2); порядок размещения типового положения и внесенных в него изменений в ЕИС (ч. 2.5, ч. 2.7 ст. 2).
Типовое положение о закупке размещается в ЕИС в течение 15 дней
сдаты утверждения (ч. 2.5, 2.7 ст. 2).
§3. Способы заключения контрактов (договоров)
иособенности их исполнения, изменения
ирасторжения
СП Согласно п. 3 ст. 1 Закона о контрактной системе, заключаемые контракты от имени публично-правового образования именуются граж- данско-правовыми договорами, однако правила о них имеют особенности, поскольку государственный и муниципальный контракты выражают публичные интересы, на что указал Верховный Суд РФ в Обзоре судебной практики от 28 июня 2017 г., в п. 18 которого отмечено, что государственный (муниципальный) контракт, заключенный с нарушением требований Закона о контрактной системе и влекущий нарушение принципов открытости, прозрачности, ограничение конкуренции, необоснованное ограничение числа участников закупки, а следовательно, посягающий на публичные интересы и (или) права и законные интересы третьих лиц, является ничтожным1.
Разработанные государством меры по совершенствованию закупок для обеспечения публичных нужд касаются перехода на электронную форму конкурентных закупок: конкурсов (открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, закрытого конкурса, закрытого конкурса с ограниченным участием, закрытого двухэтапного конкурса), аукционов (аукциона в электронной форме, закрытого аукциона), запроса котировок, запроса предложений.
С 1 января 2019 года конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) заказчики проводят в электронной
1 БВС РФ. 2017. № 12.
650 | Глава 34. Правовое регулирование закупок товаров, работ, услуг...
форме за исключениями, установленными ч. 44 ст. 112 Закона о контрактной системе.
По данным Минфина России за I квартал 2019 года, наиболее распространенными способами определения поставщика (подрядчика, исполнителя) являются электронный аукцион (50,7%), закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (40,7%), запрос котировок в электронной форме (5%)1.
Порядок проведения электронных процедур установлен ст. 24.2 Закона о контрактной системе.
Определение поставщика (подрядчика, исполнителя) – совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном законом, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд либо (в установленных законом случаях) с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), и завершаются заключением контракта (п. 2 ст. 3 Закона о контрактной системе).
Заключение контракта с победителем закупки осуществляется на электронной площадке по требованиям, установленным Правительством РФ2.
Участники закупок обязаны зарегистрироваться в электронной форме
вЕИС, после чего операторы электронных площадок в автоматическом режиме осуществляют их аккредитацию на электронной площадке (ч. 2 ст. 24.1 Закона о контрактной системе). Регистрация и аккредитация осуществляются сроком на три года.
Участник закупки, зарегистрированный в ЕИС и аккредитованный на электронной площадке, вправе участвовать во всех электронных процедурах, проводимых на электронной площадке.
Обмен информацией между оператором, заказчиком и участником закупки осуществляется в форме электронных документов, подписанных усиленной электронной подписью.
После размещения протокола, составленного по итогам закупки, в ЕИС и на электронной площадке заказчик включает в проект контракта сведения о лице, с которым заключается контракт, предложенную им цену и при необходимости иные сведения, и размещает проект контракта
вЕИС и на электронной площадке.
1 Официальный сайт Минфина России.
2 Постановление Правительства РФ от 8 июня 2018 г. № 656 «О требованиях к операторам электронных площадок, операторам специализированных электронных площадок, электронным площадкам, специализированным электронным площадкам и функционированию электронных площадок, специализированных электронных площадок, подтверждении соответствия таким требованиям, об утрате юридическим лицом статуса оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки» // СЗ РФ. 2018. № 6. Ст. 3843.