Учебный год 2026 / KAF_Ershova_I_V_-_Predprinimatelskoe_pravo
.pdf
§ 2. Общие положения о проверках как форме государственного контроля | 461
писанием об устранении выявленных нарушений в течение 15 дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующий орган государственного контроля (надзора) в письменной форме возражения (с приложением подтверждающих документов, в том числе в электронной форме) в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений.
В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, обязаны:
1)выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, музейным предметам
имузейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда РФ, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда РФ, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу (далее по тексту главы – вред охраняемым благам), предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее по тексту главы – чрезвычайные ситуации), а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами;
2)принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда охраняемым благам и предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.
Если при проведении проверки установлено, что деятельность юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя, эксплуатация ими зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые ими товары (выполняемые работы, предоставляемые услуги) представляют непосредственную угрозу причинения вреда охраняемым благам, возникновения чрезвычайных ситуаций или такой вред причинен, орган государственного контроля (надзора) обязан незамедлительно принять меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения вплоть до временного запрета деятельности юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения,
462 | Глава 24. Государственный контроль за осуществлением предпринимательской...
индивидуального предпринимателя в порядке, установленном ст. 27.16 КоАП РФ, отзыва продукции, представляющей опасность для жизни, здоровья граждан и для окружающей среды, из оборота и довести до сведения граждан, а также других хозяйствующих субъектов любым доступным способом информацию о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения.
Законом о государственном контроле установлены обязанности должностных лиц органа государственного контроля (надзора) при проведении проверки (ст. 18); правила об ответственности органа государственного контроля (надзора), его должностных лиц при проведении проверки (ст. 19).
Несоблюдение должностными лицами органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), требований Закона государственном контроле является основанием их привлечения к административной ответственности по ст. 19.6.1 КоАП РФ.
Результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора) с грубым нарушением установленных Законом о государственном контроле требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя. Основания признания нарушений грубыми определены ч. 2 ст. 20 Закона о государственном контроле.
Обязанностям должностных лиц органа государственного контроля (надзора) при проведении проверки корреспондируют права проверяемого субъекта. Так, руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель при проведении проверки имеют право:
–непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;
–получать от органа государственного контроля (надзора), его должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки;
–представлять документы и (или) информацию, запрашиваемые в рамках межведомственного информационного взаимодействия, в орган государственного контроля (надзора) по собственной инициативе;
–знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки
освоем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора);
–обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), повлекшие за собой нарушение прав
§ 3. Риск-ориентированный подход. Режим постоянного государственного контроля... |
| 463 |
юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии
сзаконодательством РФ;
–привлекать Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей либо уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте РФ к участию в проверке.
Вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие действий (бездействия) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), признанных в установленном законодательством РФ порядке неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с ГК РФ.
Вместе с тем определены меры административной ответственности (ст. 19.4, 19.4.1, 19.5 КоАП РФ) за нарушение субъектами предпринимательской деятельности законодательства о государственном контроле (надзоре).
§ 3. Риск-ориентированный подход.
Режим постоянного государственного контроля (надзора)
Риск-ориентированный подход – метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных Законом о государственном контроле случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.
Риск-ориентированный подход применяется в целях:
–оптимального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля (надзора);
–снижения издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
–повышения результативности своей деятельности органами государственного контроля (надзора).
Отнесение к определенному классу (категории) опасности осуществляется органом государственного контроля (надзора) с учетом
тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований, а к определенной категории риска
−также с учетом оценки вероятности несоблюдения соответствующих
464 | Глава 24. Государственный контроль за осуществлением предпринимательской...
обязательных требований. Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности (далее – Правила) утверждены постановлением Правительством РФ от 17 августа 2016 г.
№8061.
Перечень категорий риска или классов опасности, применяемый при
осуществлении отдельного вида государственного контроля (надзора), включает от 3 до 6 категорий риска или классов опасности из числа категорий риска и классов опасности (согласно приложению к Правилам)
иустанавливается:
–для видов федерального государственного контроля (надзора) − положением о виде федерального государственного контроля (надзора) или положением о лицензировании конкретного вида деятельности;
–для видов регионального государственного контроля (надзора) − нормативным правовым актом Правительства РФ, а в случае его отсутствия − нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Критерии отнесения объектов государственного контроля (надзора) к определенной категории риска или определенному классу опасности, если такие критерии не установлены федеральным законом, устанавливаются в том же порядке, с учетом Правил.
Перечень категорий риска или классов опасности и критерии отнесения к ним объектов государственного контроля (надзора) основываются
на необходимости минимизации причинения вреда охраняемым законом ценностям при оптимальном использовании материальных, финансовых и кадровых ресурсов органа государственного контроля (надзора), позволяющем соблюдать установленную периодичность плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Постановлением Правительством РФ от 17 августа 2016 г. № 806 установлены:
–Перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход;
–Перечень видов регионального государственного контроля (надзора), при организации которых риск-ориентированный подход применяется в обязательном порядке (сам перечень определяется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ).
В случае если деятельность хозяйствующего субъекта и (или) используемые им производственные объекты отнесены к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности Правительством РФ может быть установлен сокращенный срок проведения
1 СЗ РФ. 2016. № 35. Ст. 5326.
§ 3. Риск-ориентированный подход. Режим постоянного государственного контроля... |
| 465 |
проверки в отношении отдельных видов государственного контроля (надзора), а также особенности проведения отдельных видов проверок.
Д В 2018 г. отмечено замедление темпов перехода контрольно-над- зорной деятельности к применению риск-ориентированного подхода. Отдельные органы контроля пытаются пересмотреть уже принятые решения. Так, Россельхознадзор ходатайствует об исключении государственного ветеринарного надзора из утвержденного Правительством РФ перечня видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода.
С целью успешного внедрения риск-ориентированного подхода, по мнению аналитиков, в течение 2019 г. необходимо, в частности: завершить принятие нормативных правовых актов, устанавливающих категории риска и критерии отнесения к ним для видов контроля (надзора), указанных в постановлении Правительства РФ от 17 августа 2016 г. № 806 (альтернативой введения категорий риска может являться отмена плановых проверок в соответствующем виде контроля либо его упразднение как с включением в состав иного вида контроля, так и без такового); расширить перечень видов государственного контроля (надзора), осуществляемых с применением риск-ориентированного подхода; дополнить постановления Правительства РФ, которыми для отдельных видов контроля были утверждены категории риска и критерии отнесения к ним подконтрольных лиц и объектов, более широким набором мер по дифференциации интенсивности контроля в зависимости от категории риска (наряду с отказом от плановых проверок это может быть исключение выездных внеплановых проверок, сокращение срока проверки, проведение контрольных закупок)1.
Тенденцией, противоположной осуществлению рискориентированного подхода, является установление режима постоянного государственного контроля (надзора) в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих объекты повышенной опасности и осуществляющих на этих объектах технологические процессы, представляющие опасность причинения вреда жизни или здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Данный режим предусматривает возможность постоянного пребывания уполномоченных должностных лиц органов государственного контроля (надзора) на объектах повышенной опасности и проведение указанными лицами мероприятий по контролю за состоянием безопас-
1 Контрольно-надзорная и разрешительная деятельность в Российской Федерации. Аналитический доклад − 2018. М.: НИУ «Высшая школа экономики», 2019. С. 11, 36−37.
466 | Глава 24. Государственный контроль за осуществлением предпринимательской...
ности и выполнением мероприятий по обеспечению безопасности на таких объектах.
Юридические лица, индивидуальные предприниматели, в отношении которых установлен режим постоянного государственного контроля (надзора), обязаны предоставлять уполномоченным должностным лицам органов государственного контроля (надзора) беспрепятственный доступ к объектам повышенной опасности, производственным объектам, а также к документам и средствам контроля безопасности таких объектов.
К объектам повышенной опасности, в отношении которых устанавливается режим постоянного государственного контроля (надзора), относятся:
1)опасные производственные объекты I класса опасности;
2)гидротехнические сооружения I класса1;
3)отдельные объекты использования атомной энергии2.
Порядок осуществления постоянного государственного контроля (надзора) утверждается Правительством РФ3.
§ 4. Виды проверок
Закон о государственном контроле классифицирует проверки на: а) плановые и внеплановые; б) выездные и документарные.
Поскольку в основу классификации положены различные основания, то плановая и внеплановая проверки могут проводиться в форме документарной и (или) выездной проверки.
Федеральными законами в рамках специального режима государственного контроля используется иная терминология применительно к видам проверок4.
4.1. Плановая проверка
Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности совокупности предъявляемых обязательных требований,
1 Критерии классификации гидротехнических сооружений утв. постановлением Правительства РФ от 2 ноября 2013 г. № 986 // СЗ РФ. 2013. № 45. Ст. 5820.
2 См.: Перечень объектов использования атомной энергии, в отношении которых вводится режим постоянного государственного надзора, утв. распоряжением Правительства РФ от 23 апреля 2012 г. № 610-р // СЗ РФ. 2012. № 18. Ст. 2261.
3 См., например: Положение о режиме постоянного государственного надзора на опасных производственных объектах и гидротехнических сооружениях, утв. постановлением Правительства РФ от 5 мая 2012 г. № 455 // СЗ РФ. 2012. № 20. Ст. 2553.
4 К примеру, согласно ст. 87 НК РФ налоговые органы проводят камеральные и выездные налоговые проверки. Камеральная проверка по своему содержанию является документарной, однако правила ее проведения, предусмотренные ст. 88 НК РФ, значительно отличаются от положений ст. 11 Закона о государственном контроле.
§ 4. Виды проверок | 467
а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.
По общему правилу, плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.
Вслучаях, установленных федеральными законами1 или положением
овиде федерального государственного контроля (надзора), отдельные виды государственного контроля (надзора) могут осуществляться без проведения плановых проверок.
Вотношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере, в сфере теплоснабжения, в сфере электроэнергетики, в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года2. Правительством РФ также может быть установлена иная периодичность проведения плановых проверок при применении риск-ориентированного подхода либо введено правило об их непроведении.
Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора) в соответствии с их полномочиями ежегодных планов. Порядок подготовки ежегодного плана, его представления в органы прокуратуры и согласования, а также типовая форма ежегодного плана установлены Правительством РФ3. Утвержденный ежегодный план проведения плановых проверок размещается на официальном сайте соответствующего органа государственного контроля (надзора) в сети Интернет. Генеральная прокуратура РФ формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок4 и размещает его на своем официальном сайте
1 См., например: ст. 35.1 Закона о рекламе, ст. 65 Закона об охране окружающей среды.
2 Перечень видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью, утв. постановлением Правительства РФ от 23 ноября 2009 г. № 944 // СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5824.
3 Постановление Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // СЗ РФ. 2010. № 28. Ст. 3706.
4 Порядок формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей утв. приказом Генеральной прокуратуры РФ от 11 августа 2010 г. № 313 // Законность. 2010. № 11.
468 | Глава 24. Государственный контроль за осуществлением предпринимательской...
в сети Интернет (http://plan.genproc.gov.ru) в срок до 31 декабря текущего календарного года.
Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня:
1)государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;
2)окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;
3)начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии
спредставленным в уполномоченный орган государственного контроля (надзора) уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности.
В рамках специального режима государственного контроля федеральными законами установлены и иные основания для включения плановой проверки в ежегодный план1.
Положением о виде федерального государственного контроля (надзора), порядком организации и проведения отдельных видов государственного контроля (надзора) может быть предусмотрена обязанность использования при проведении плановой проверки должностным лицом органа государственного контроля (надзора) проверочных листов (списков контрольных вопросов)2. Установление данной обязанности может быть поставлено в зависимость от: вида юридического лица; типа (отдельных характеристик) используемых производственных объектов; определенной категории риска, определенного класса (категории) опасности.
О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора) не позднее чем в течение 3 рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения (приказа) о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении и (или) посредством электронного документа или иным доступным способом.
4.2. Внеплановая проверка
Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осу-
1 Так, в силу ч. 9 ст. 19 Закона о лицензировании одним из оснований для включения плановой проверки лицензиата в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение одного года со дня принятия решения о предоставлении лицензии или переоформлении лицензии.
2 Постановление Правительства РФ от 13 февраля 2017 г. № 177 «Об утверждении общих требований к разработке и утверждению проверочных листов (списков контрольных вопросов)» // СЗ РФ. 2017. № 9. Ст. 1359.
§ 4. Виды проверок | 469
ществления деятельности обязательных требований, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций, по ликвидации последствий причинения такого вреда.
Основанием для проведения внеплановой проверки является, в частности:
1)истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований. Важно, что предметом такой проверки может являться только исполнение выданного органом государственного контроля (надзора) предписания;
2)поступление в орган государственного контроля (надзора) заявления от юридического лица или индивидуального предпринимателя о предоставлении правового статуса, специального разрешения (лицензии) на право осуществления отдельных видов деятельности или разрешения (согласования) на осуществление иных юридически значимых действий, если проведение соответствующей внеплановой проверки предусмотрено правилами предоставления правового статуса, специального разрешения (лицензии), выдачи разрешения (согласования);
3)приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
Обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.
Внеплановая проверка прекращается, если после ее начала выявлена анонимность обращения или заявления, явившихся поводом для
ееорганизации, либо установлены заведомо недостоверные сведения, содержащиеся в обращении или заявлении. Если в заявлениях, обращениях были указаны заведомо ложные сведения, расходы, понесенные органом государственного контроля (надзора), могут быть возмещены в судебном порядке.
Внеплановая выездная проверка по определенным основаниям может быть проведена органами государственного контроля (надзора) после согласования с органом прокуратуры1 по месту осуществления деятель-
1 Типовая форма заявления о согласовании утв. Приказом Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. № 141. Порядок согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных пред-
470 | Глава 24. Государственный контроль за осуществлением предпринимательской...
ности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Если основанием для проведения данной проверки является причинение вреда охраняемым благам, а также возникновение чрезвычайных ситуаций, обнаружение нарушений обязательных требований в момент их совершения, в связи с необходимостью принятия неотложных мер органы государственного контроля (надзора) вправе приступить к проведению проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры
о проведении мероприятий по контролю посредством направления документов в органы прокуратуры в течение 24 часов.
По общему правилу о проведении внеплановой выездной проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора) не менее чем за 24 часа до начала ее проведения любым доступным способом. В случае если в результате деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя причинен или причиняется вред охраняемым благам, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации, пред-
варительное уведомление о начале проведения внеплановой выездной проверки не требуется.
В рамках специального режима государственного контроля в ряде случаев отсутствие предварительного уведомления о проведении внеплановой проверки является общим правилом (например, такое уведомление не требуется в силу ч. 2 ст. 13 Федерального закона от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»).
4.3. Документарная проверка
Предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора).
Документарная проверка проводится по месту нахождения органа государственного контроля (надзора).
В процессе проведения такой проверки должностными лицами в первую очередь рассматриваются документы, имеющиеся в распоряжении органа государственного контроля (надзора).
Если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора),
принимателей, формы решений о согласовании либо отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки, требования о проведении внеплановой проверки утв. приказом Генеральной прокуратуры РФ от 27 марта 2009 г. № 93 // Законность. 2009. № 5.