Учебный год 2026 / KAF_Ershova_I_V_-_Predprinimatelskoe_pravo

суда Нижегородской области и жалобами обществ с ограниченной ответственностью “Барышский мясокомбинат” и “ВОЛМЕТ”, открытых акционерных обществ “Завод «Реконд»”, “Эксплуатаци- онно-технический узел связи” и “Электронкомплекс”, закрытых акционерных обществ “ГЕОТЕХНИКА П” и “РАНГ” и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики “Детская городская больница № 3 «Нейрон»” Министерства здравоохранения Удмуртской Республики».

2.Обзор судебной практики «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении арбитражными судами дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 14 Кодекса РФ об административных правонарушениях» (утв. Президиумом ВС РФ 6 декабря 2017 г.).

Глава 19 ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ТРЕБОВАНИЯ

К ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

§ 1. Роль государства в экологизации экономики

Рыночная экономика сама не может предотвратить деградацию окружающей среды.

Не требуется дальновидности, чтобы предвидеть исчерпание в будущем природных ресурсов, которое может повлечь прекращение жизни на Земле. Однако мир не состоит из людей, поступающих в соответствии с интересами будущих поколений. Для человека свойственно более всего заботиться о собственном благополучии, которое для предпринимателя заключается в приращении капитала. Пока еще природа способна быть его источником. В самом фразеологизме «природные богатства» отражен потребительский тип хозяйствования в отношении окружающей среды, хотя негативного оттенка данное словосочетание еще не приобрело: это характеризует уровень экологической культуры современного общества.

Неспособность бизнеса к саморегулированию в области рационального природопользования и охраны окружающей среды стала одной из причин, обусловивших разработку новой модели экономического развития – устойчивого развития, – удовлетворяющего потребности настоящего времени, но не ставящего под угрозу потребности потомков. Эта концепция возникла1 и продолжает развиваться2 благодаря ООН. Среди 17 целей устойчивого развития3 – ответственное производство, направленное на то, чтобы «делать больше и лучше меньшими средствами».

Достичь устойчивого развития позволяет, среди прочего, «зеленая» экономика – такая, которая обеспечивает одновременно и экономиче-

1 См.: Наше общее будущее. Доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию: пер. с англ. / под ред. С. А. Евтеева и Р. А. Перелета // http://устой- чивоеразвитие.рф/files/monographs/OurCommonFuture-introduction.pdf.

2 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 25 сентября 2015 г. № 70/1 «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года» // https://undocs.org/ru/A/RES/70/1.

3 См. раздел на сайте ООН: https://www.un.org/sustainabledevelopment/ru/ sustainable-development-goals.

§ 1. Роль государства в экологизации экономики | 373

ское процветание, и создание безопасной для здоровья окружающей среды1. Выражаемый словом «создание» активный, деятельностный аспект является ключевым для данного определения: благоприятную экосферу надо создавать, потому что ранее она была нарушена человечеством.

В «зеленой» экономике реализуется так называемый «эффект декаплинга» (от англ. decoupling – разъединение), когда разрывается зависимость между ростом благосостояния, с одной стороны, и потребления ресурсов природы – с другой2.

«Зеленая» экономика основана на «зеленых» (экологических) инновациях, основные направления которых – возобновляемые источники энергии, энергоэффективность, «циркулярная» экономика (экономика обращения с отходами), новые виды транспорта, поиск замены полезным ископаемым и т. д.

«Зеленую» экономику не стоит путать с экологическим предпринимательством. Первое понятие выражает целевую модель функционирования всей экономической системы в планетарном масштабе, второе касается лишь сегмента любой существующей экономики, нацеленного на охрану окружающей среды и удовлетворение прочих экологических потребностей (производство экологичных товаров, переработка отходов и т. д.)3.

Устойчивое развитие, «зеленая» экономика предполагают большее количество требований и запретов в отношении субъектов экономической деятельности. Государственное воздействие на экономику усиливается4. И хотя за это «зеленая» экономика критикуется сторонниками свободного рынка, интенсификация регулирования неизбежна.

Экологическая проблема особенно актуальна для экономики нашей страны, основанной на эксплуатации невозобновляемой части природы. Позиции России в рейтингах по индексу устойчивого развития (SSI)5, индексу экологической эффективности (EPI)6 на протяжении последних лет падали. Но эти индексы не считаются официальными, в отличие от

1 Пункт 1.1 Декларации о внедрении принципов «зеленой» экономики в РФ, утвержденной резолюцией IV Всероссийского съезда по охране окружающей среды (2– 4 декабря 2013 г.) // http://www.mnr.gov.ru/docs/ofitsialnye_dokumenty/131936/?special_ version=Y.

2 Бобылев С. Н., Захаров В. М. «Зеленая» экономика и модернизация. Эколого-эко- номические основы устойчивого развития // На пути к устойчивому развитию России. 2012. № 60. С. 62–65.

3 См.: Модельный закон об основах экологического предпринимательства, принятый постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ 13 июня 2000 г. № 15-6 // СПС «КонсультантПлюс».

4 Подробнее см., например: Селищева Т. А. «Зеленая» экономика как модель устойчивого развития стран ЕАЭС // Проблемы современной экономики. 2018. № 3 (67). С. 6–11; см. также ст. 17 Закона об охране окружающей среды.

5 Сайт рейтинга: http://www.ssfindex.com/data-all-countries.

6 Раздел на сайте Йельского университета: https://epi.envirocenter.yale.edu.

374 | Глава 19. Экологические требования к предпринимательской деятельности

рейтинга Всемирного банка «Doing Business»1, повышение места России в котором является целевым индикатором экономической политики2. Рейтинг Всемирного банка, однако, учитывает только легкость ведения бизнеса, но никак не его экологичность.

Россия не провозгласила переход к «зеленой» экономике, в отличие от многих иных стран, в том числе членов ЕАЭС (например, Беларуси и Казахстана). Тем не менее в государственных стратегиях3 поставлены задачи устойчивого развития в целом и экологизации экономики в частности. Законодательство о предпринимательской деятельности должно развиваться в соответствии с этими направлениями, в целом предполагающими постепенное ужесточение экологических требований.

Несмотря на то что государство уделяет достаточно большое внимание вопросам экологичности бизнеса, нельзя сказать, что оно является первостепенным. В этом видится отличие российского подхода от концепции «зеленой» экономики, хотя содержательно эти две модели во многом совпадают. Многие стратегические задачи заявлены, но долгие годы остаются не реализованными в законодательстве. В качестве примера можно привести «зеленые» закупки (установление требований или преференций в отношении товаров, работ и услуг, закупаемых для публичных нужд, для обеспечения их экологичности)4.

Что важнее для государства – легкий бизнес или чистый бизнес – труднее определить, когда провозглашена «регуляторная гильотина»: дерегулирование, отмена избыточных и устаревших требований в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности5. По указанию Пред-

1 Сайт рейтинга: http://russian.doingbusiness.org/ru/rankings.

2 Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 316 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» // СЗ РФ. 2014. № 18 (часть II). Ст. 2162.

3 Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // СЗ РФ. 2018.

№20. Ст. 2817; Указ Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 «О стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2017.

№17. Ст. 2546; Основы государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 года, утвержденные Президентом РФ 30 апреля 2012 г. // СПС «КонсультантПлюс»; государственные программы, исполнителем которых является Минприроды России (см. их перечень на сайте: http://www.mnr.gov.ru/docs/ gosudarstvennye_programmy).

4 См., например: Письмо Министерства экономического развития РФ от 28 июня 2016 г. № Д28и-1762 «О применении положений Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ»; Грачева Ю. А., Шадрина Е. В. «Зеленые» закупки. Какие экологические критерии применяются в России? // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2017. № 49. С. 104–109.

5 Поручение Председателя Правительства РФ от 30 января 2019 г. № ДМ-П36-608 // http://government.ru/orders/selection/401/35579.

§ 2. Система экологических требований к предпринимательской деятельности | 375

седателя Правительства РФ Д. А. Медведева1 в числе первых «жертв» этого орудия должно стать экологическое законодательство.

Перед предпринимательским правом как комплексной отраслью стоит задача создания и объяснения правил применения таких юридических средств предотвращения (ограничения, возмещения) вреда экологии от хозяйственной деятельности, которые не будут препятствовать ее безубыточному осуществлению. Предпринимательское право должно указать, где применить «регуляторную гильотину», чтобы от этого выиграл бизнес и не пострадала экология. «Зеленая» экономика является подлинно предпринимательско-правовым понятием.

§2. Система экологических требований

кпредпринимательской деятельности

1.Разграничение эколого-правовых и иных требований.

Для правильного представления о системе экологических требований надо прежде всего определить границы этой системы.

Выше, в главе 18, отмечалось, что достижению экологических целей призваны служить технические регламенты. Однако охрана окружающей среды как таковая не является элементом технического регулирования2.

Критерий разграничения – объект регулирования. Если требования обеспечивают экологическую безопасность продукции и связанных с ней процессов, то они должны относиться к компетенции органов ЕАЭС и устанавливаться техническими регламентами. При этом «продукция» трактуется широко, в принципе как любой антропогенный объект материального мира.

Если экологические требования установлены в отношении иной хозяйственной деятельности (процессов, не связанных напрямую с продукцией), то они формируют самостоятельную систему на национальном уровне.

Однако в настоящее время системный подход к рассматриваемому вопросу не реализован. Провозглашение природоохранной цели технического регулирования не повлекло консолидацию всех экологических требований к продукции в технических регламентах. Национальные органы свободно реализуют компетенцию по экологическому регулированию. На практике это означает необходимость руководствоваться при решении конкретных задач двумя группами источников экологических требований.

Связь с техническим регулированием обозначает еще один вопрос касательно системы экологических требований – разграничение правовых и технических норм: последние могут быть общеобязательными и

1 Надзор без нагрузки. Дмитрий Медведев призвал изменить требования к бизнесу // РГ. 2019. № 7 (7765). 15 янв.

2 Пункт 4 ст. 1 Закона о техническом регулировании.

376 | Глава 19. Экологические требования к предпринимательской деятельности

обеспечиваться государственным принуждением (свойство нормативности), однако регулируют не общественные отношения, а взаимодействие человека с окружающей средой, и поэтому характеризуются не как правовые, а как технические. В настоящее время нормативный массив в области экологии монолитный, однако в перспективе предполагается обособление технических требований в так называемых «нормативных документах, федеральных нормах и правилах в области охраны окружающей среды»1. Уже сейчас в качестве нормативных документов утверждаются технологические показатели, о которых пойдет речь в § 4.

Следует отграничивать экологические требования от санитарно-эпи- демиологических. Первые защищают окружающую среду от человека, а вторые – человека от окружающей среды. Санитарно-эпидемиологиче- ское нормирование основано на Федеральном законе от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»2. Технические требования сосредоточены в санитарных правилах (СП3), нормах (СН), правилах и нормах (СанПиН), гигиенических нормативах (ГН)4.

Наконец, не стоит смешивать экологические требования и требования промышленной безопасности. Разграничение производится также по объекту охраны: промышленная безопасность – защищенность не только окружающей среды, но и людей, имущества от конкретной угрозы (аварии на производственном объекте). Она обеспечивается нормами Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»5. Здесь также важна роль нормативно-технических актов: федеральных норм и правил в области промышленной безопасности.

2. Иерархия правовых актов в области экологии. Федеральное законодательство представлено:

1. Общими законами: Закон об охране окружающей среды, Закон об отходах производства и потребления и Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»6. В них содержатся требования, касающиеся практически каждого предпринимателя.

1 Статья 29 Закона об охране окружающей среды. По поводу термина «нормативный документ» и в целом проблемы отграничения технических норм от правовых см., например, решение Верховного Суда РФ от 10 января 2013 г. № АКПИ13-662 (СПС «КонсультантПлюс»). Однако данная проблема еще не решена окончательно.

2 СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.

3 Не путать с СП – сводами правил (бывшими СНиП), которые принимаются в соответствии с Законом о стандартизации и, в отличие от санитарных правил, являются, по общему правилу, не обязательными.

4 См.: Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденное постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. № 2000

№554 // СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3295.

5 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.

6 СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5711.

§ 2. Система экологических требований к предпринимательской деятельности | 377

2. Специальными законами, включая:

–природоресурсное законодательство: устанавливает требования, касающиеся использования и охраны отдельных компонентов природы (ЗК РФ, Лесной кодекс РФ1, Водный кодекс РФ2, Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»3 и др.);

–законы об отдельных видах хозяйственной деятельности: содержат большее (например, Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»4) или меньшее (например, ГрК) количество экологических требований в зависимости от интенсивности воздействия той или иной деятельности на окружающую среду;

–законы об осуществлении хозяйственной деятельности на территориях со специальным правовым режимом (Закон об особо охраняемых природных территориях, Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»5, Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»6, Федеральный закон от 5 июня 2012 г. № 50-ФЗ «О регулировании деятельности российских граждан и юридических лиц в Антарктике»7 и др.).

В приведенной классификации безусловным является лишь «верховенство» Закона об охране окружающей среды как базового. Выделение специальных законов достаточно условное и исходит, в частности, из того, что не каждый хозяйствующий субъект является природопользователем (эксплуатирует недра и т. п.) или осуществляет выбросы и сбросы загрязняющих веществ.

В целом же классификация экологических требований на общие и специальные8 постепенно утрачивает свое значение. Экологическое регулирование теперь дифференцируется одновременно по ряду предусмотренных в соответствии с Законом об охране окружающей среды критериев, позволяющих отнести объект регулирования к определенной категории или классу9. Так определяется практически индивидуальный набор экологических требований для каждого хозяйствующего субъекта. Подобный подход не укладывается в традиционную дихотомию «общее / специальное регулирование».

По этой же причине не может идти и речи о специальном экологоправовом режиме малого и среднего бизнеса. Стимулирование предпри-

1 СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.

2 СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.

3 СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

4 СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3510.

5 СЗ РФ. 1995. № 6. Ст. 713.

6 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2220.

7 СЗ РФ. 2012. № 24. Ст. 3067.

8 См.: Предпринимательское право. Правовое сопровождение бизнеса: учебник для магистров / отв. ред. И. В. Ершова. М., 2017. С. 509–513.

9 См. § 3.

378 | Глава 19. Экологические требования к предпринимательской деятельности

нимательства путем послаблений в области охраны окружающей среды недопустимо. Однако возможны дополнительные меры поддержки, облегчающие соблюдение природоохранных требований небольшими предприятиями с учетом их ограниченных возможностей1. Что касается крупных предприятий, то некоторые из них попали в «список трехсот» – перечень крупнейших загрязнителей, которые обязаны быстрее остальных, а именно до конца 2022 г., получить КЭР2.

Обязанности хозяйствующих субъектов устанавливаются также на региональном и местном уровнях. Это могут быть любые не противоречащие федеральному законодательству требования, обеспечивающие экологическое благополучие конкретной территории. Кроме того, это очевидные для любой местности правила, о которых умалчивает федеральный законодатель: например, требование о получении разрешения на вырубку деревьев (порубочного билета) и по выполнению компенсационного озеленения при осуществлении строительной деятельности3.

Что касается наднационального регулирования в рамках ЕАЭС, то в Договоре о ЕАЭС пока не предусмотрено осуществление государствами – членами Союза единой экологической политики. Отдельные общие экологические нормы вводятся в рамках технического регулирования (о чем шла речь выше), а также единой транспортной политики (в том числе переход транспорта на стандарт «Евро-5»). В 2016 г. среди прочих была создана евразийская технологическая платформа «Технологии экологического развития»4, однако она с точки зрения правовых актов Союза рассматривается как элемент инновационной инфраструктуры (центр аккумуляции и распространения передового опыта), а не как институт регулирования.

3. Средства эколого-правового регулирования экономики.

Невозможно просто запретить причинять вред природе. В таком случае любая хозяйственная деятельность прекратится и человечество вернется в свое первобытное состояние. Поэтому применяется специальное средство – нормирование, установление многочисленных нормативов качества окружающей среды и допустимого воздействия на нее.

1 Напр., освобождение от авансовых экологических платежей (ст. 16.4 Закона об охране окружающей среды). О европейском опыте регулирования см. пособия Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) «Экологизация малых и средних предприятий» (первое издание – 2015 г., предварительное издание – 2016 г.) на сайте ОЭСР (https://www.oecd.org/environment/outreach).

2 Приказ Минприроды России от 18 апреля 2018 г. № 154 «Об утверждении перечня объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, относящихся к I категории, вклад которых в суммарные выбросы, сбросы загрязняющих веществ в Российской Федерации составляет не менее чем 60 процентов» // СПС «КонсультантПлюс».

3 См., например: Закон г. Москвы от 5 мая 1999 г. № 17 «О защите зеленых насаждений» // Тверская, 13. 1999. № 25.

4 Распоряжение Совета Евразийской экономической комиссии от 18 октября 2016 г. № 32 «О формировании приоритетных евразийских технологических платформ» // СПС «КонсультантПлюс».

§ 2. Система экологических требований к предпринимательской деятельности | 379

Любые неблагоприятные изменения в окружающей среде по существу являются вредом. Однако причинение вреда в пределах нормативов считается правомерным. Законодателем принято решение не называть такое ухудшение вредом, для этого используется термин «негативное воздействие на окружающую среду» (НВОС). Хозяйствующий субъект, оказывающий НВОС, несет обязанности по принципу «загрязнитель платит». Внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду, а также выполнение природовосстановительных мероприятий иногда характеризуется как экономическая ответственность загрязнителя, противопоставляемая юридической ответственности за нарушение экологических требований1.

Нормируя изменения окружающей среды, человечество в определенном смысле стремится осуществлять власть над природой. Не углубляясь в философскую сторону вопроса, стоит отметить специфику государственного регулирования в данном случае, поскольку природные процессы с очевидностью поддаются меньшему контролю со стороны человека, нежели процессы социальные, на организацию которых обычно направлено право.

Сложная цель регулирования определяет и сложный набор его юридических средств, форм и видов: он включает в себя все перечисленное в гл. 14 настоящего учебника. Функционирует разрешительная система в области природопользования и в области обращения с отходами. Велика роль косвенного регулирования: например, законодательство об электроэнергетике предусматривает комплекс механизмов, прежде всего экономических и финансовых, направленных на развитие возобновляемой энергетики2. Большое значение имеют рекомендательные нормы. При этом рекомендации зачастую обусловливают обязательные требования3 или с течением времени сами становятся таковыми4. Что касается саморегулирования, то за исключением саморегулируемых организаций в области энергетического обследования (энергоаудиторов)5 оно не применяется.

1 См., например: Природоресурсное право и правовая охрана окружающей среды: учебник / под ред. В. В. Петрова. М., 1988. С. 163–164.

2 См., например: Постановление Правительства РФ от 23 января 2015 г. № 47 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам стимулирования использования возобновляемых источников энергии на розничных рынках электрической энергии» // СЗ РФ. 2015. № 5. Ст. 827.

3В § 4 это будет показано на примере соотношения технологических показателей

иинформационно-технологических справочников наилучших доступных технологий.

4 Как, например, оборудование общественных помещений автоматически регулируемым освещением, которое сейчас предусмотрено приказом Минстроя России от 17 ноября 2017 г. № 1550/пр «Об утверждении Требований энергетической эффективности зданий, строений, сооружений» (СПС «КонсультантПлюс»), а ранее фигурировало только в рекомендательных сводах правил (строительных нормах).

5 Статья 18 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

380 | Глава 19. Экологические требования к предпринимательской деятельности

Экологические нормативы, а также конкретные обязанности предпринимателей (в области учета, внесения экологических платежей, обращения с отходами, производственного экологического контроля, экологической документации и отчетности и т. д.) и адресованные им запреты (при использовании природных ресурсов; осуществлении деятельности на территориях с особым природоохранным статусом и т. д.) подробно рассматриваются в курсе экологического права, и для их изучения надлежит обратиться к литературе по данной учебной дисциплине.

В рамках предпринимательского права целесообразно уделить внимание вопросу о том, каким образом устанавливаются эти требования и какую роль при этом играет концепция устойчивого развития. Основным правовым средством в этом аспекте является категоризация.

§ 3. Категоризация источников воздействия на окружающую среду

Источником вреда окружающей среде является не сама по себе хозяйственная деятельность, а используемые при ее осуществлении объекты и вещества. Одним из первых шагов реформы экологического законодательства, проводимой с 2014 г., стала категоризация объектов, оказывающих НВОС.

Статья 4.2 Закона об охране окружающей среды предусматривает 4 категории объектов (I – значительное воздействие; IV – минимальное воздействие). Критерии отнесения объектов к категориям установлены Правительством РФ1. Присвоение категории осуществляется при постановке объекта на государственный учет.

Взависимости от категории определяется объем природоохранных требований, который возрастает от IV категории к I. Независимо от того, является предприятие малым или крупным, если оно включает только объекты IV категории, то интенсивность государственного воздействия будет минимальной. III категория предполагает соблюдение стандартного набора экологических требований, а для первых двух категорий вводятся специальные режимы хозяйственной деятельности: для II категории – декларирование воздействия на окружающую среду (ДВОС), а для I – получение комплексного экологического разрешения (КЭР). Можно провести

саналогию уведомительным и лицензионным режимами соответственно2.

Вобщем виде экологически требования в зависимости от категорий объектов определяются следующим образом.

1 Постановление Правительства РФ от 28 сентября 2015 г. № 1029 «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий» // СЗ РФ. 2015. № 40. Ст. 5566.

2 См. гл. 17.