15. Организация публичной власти в Российской Федерации.

Федеральный закон "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" от 21.12.2021

Публи́чная власть, присущая развитым формам человеческой коллективности (обществу в целом, территориальным образованиям, общественным объединениям, общинам и иным социальным подсистемам) способность к самоорганизации и самоуправлению посредством институционализации и правового обеспечения деятельности специального аппарата (органов, должностных лиц, служащих), наделяемого властно-управленческими прерогативами и действующего от имени и в интересах соответствующего сообщества

В словосочетании «публичная власть» опорной является категория «власть», обозначающая «способность и возможность осуществлять свою волю, оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью какого-либо средства – авторитета, права, насилия»; на этой основе дифференцируются различные виды власти (государственная, политическа

Главным признаком публичной власти является ее публичность, которая в свою очередь определяется как транспарентность и гласность деятельности власти в совокупности этих состояний, а еще — как открытость власти с наличием реальной возможности участия граждан в управлении государством

Российской Федерации провозглашен принцип единства публичной власти без всяких оговорок, так сказать, в абсолютном варианте. Однако категория «публичная власть» включает не только органы власти, государственные и муниципальные, но и народовластие. Народ России, население субъектов федерации, а также население муниципального образования любого типа могут и должны участвовать в решении публичных дел. Более того, местная власть рассматривается в науке как промежуточная подсистема между государственной властью и властью общества.

Общественная власть — это разновидность публичной власти, сформированная на основе волеизъявления объединений граждан в целях реализации общественно-групповых интересов, достижения публично значимых результатов общественной деятельности, соответствующих сфере жизни общества и государства.

Независимо от правовой природы (государственные или негосударственные) органы публичной власти обладают рядом специфических признаков

1. Их деятельность направлена на удовлетворение общественных (публичных) интересов, в силу чего они выступают от имени всего общества или его части (населения субъекта федерации, муниципальной территории).

2. Порядок их формирования и деятельности строго регламентирован нормативно-правовыми актами (конституцией, законами, подзаконными актами, актами местного самоуправления). Они могут действовать по принципу: можно только то, что предписано соответствующим нормативно-правовым актом

3. Деятельность этих органов носит публично-властный характер и оформляется в подавляющем большинстве случаев в виде формально-правовых решений, подлежащих обнародованию. Отсюда принцип: не опубликованный акт юридической силы не имеет. Эти органы лишь в незначительной мере используют устные решения и приказы

В Российской Федерации — России в соответствии с Конституцией России органы власти разделяются на:

• федеральные органы государственной власти

• органы государственной власти субъектов Российской Федерации (региональные)

• органы местного самоуправления (местные).

Первые два уровня относятся к государственной власти и, соответственно, являются государственными органами, третий (местные органы) относится к особой категории публичной власти — местному самоуправлению, и закреплён главой 8 Конституции России. Органы публичной власти России разделяются как по вертикали (по уровням власти: федеральный, региональный, местный), так и по горизонтали в соответствии с принципом разделения властей (законодательная, исполнительная, судебная ветви власти). Высшим должностным лицом, не относимым ни к одной из ветвей власти, в соответствии с Конституцией является Президент России.

Публичная власть распоряжается силами, возможностями и ресурсами, которые имеются у общества. Она, используя их, выступает механизмом упорядочения социальных отношений, связанным с определением меры, установлением правил отношений между социальными субъектами, с принятием или наложением на них

определенных ограничений в поведении и деятельности. С этой целью власть активно использует внедряемые нормы, посредством которых поведение людей направляется в желаемое русло и изменяется мотивация их деятельности. Публичная власть призвана влиять, воздействовать на отдельные социальные субъекты даже вопреки их возможному сопротивлению.

Власть осуществляется посредством признаваемого авторитета, слова, акта, действия, в том числе принуждения. С этой точки зрения власть следует рассматривать как воздействие особого рода, и эта особенность заключается в свойстве принудительности власти.

Для функционирования власти и осуществления властных отношений обязательным условием является наличие субъекта и объекта воздействия. Субъектно-объектные отношения составляют структуру власти. Субъект власти (индивид, социальная общность, институт или организация)

– это активное, направляющее властное начало. Субъект характеризуется тем, каковы его возможности:

– отдавать приказы и (или) распоряжения; осуществлять организационно-распорядительную деятельность;

– подчинять своей воле поведение субъектов;

– вводить общеобязательные нормы поведения;

– налагать санкции (наказания) за невыполнение своей воли и (или) установленных норм.

В условиях демократической политической системы первичным субъектом власти, ее источником признается народ.

В отличие от власти биологической, патриархальной, родовой, публичная власть обладает двумя определяющими чертами. Во-первых, для нее свойственна всеобщность. В той или иной степени (в зависимости от политического режима) публичная власть распространяется практически на все сферы человеческого общения.

Во-вторых, включенность, связанная со всеобщностью, является непременным свойством публичной власти и означает, что власть, охватывая все области человеческого общения и деятельности, соединяет и (или) противопоставляет социальные объекты и субъекты.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации система публичной власти представляет собой совокупность двух институтов публичной власти: государственной и местного самоуправления. Это следует, в частности, из ч. 2 ст. 3

Конституции РФ, где установлено, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Каждая из названных подсистем имеет достаточно сложную внутреннюю структуру.

Система органов государственной власти строится на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. При этом в связи с тем, что Россия является федеративным государством, государственная власть осуществляется на двух уровнях: на федеральном и региональном. На федеральном уровне ее осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации - Социально-экономические и общественные науки 45 Российской Федерации и суды Российской Федерации, а на региональном – органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Очень важной особенностью системы органов публичной власти России является наличие предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Основными конституционными принципами организации системы публичной власти являются:

– единство публичной власти;

– разграничение компетенции (предметов ведения и полномочий) между подсистемами и органами в системе публичной власти;

– самостоятельность подсистем и органов в пределах собственной компетенции.

Эти принципы носят универсальный характер. На их основе строятся и федеральные, и региональные системы публичной власти, а также система местного самоуправления. Реализацию этих принципов должно обеспечить обновленное административно-территориальное устройство в субъектах Российской Федерации.

Принцип единства системы публичной власти следует из ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, провозглашающей, что в Российской Федерации ее многонациональный народ является единственным источником власти. Это означает, что административно-территориальное устройство Российской Федерации и ее субъектов должно формироваться на основе единого подхода и на единой «элементной базе» для всей территории России. По поводу этого принципа было много споров, поскольку ст. 12 Конституции РФ устанавливает положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следует отметить, что принцип самостоятельности местного самоуправления, провозглашенный Конституцией России, так же, как и в отношениях между ветвями государственной власти, не противоречит принципу единства системы публичной власти [3, с. 110].

К конституционному положению о не вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти необходимо относиться как к специальному механизму в системе «сдержек и противовесов», обеспечивающему устойчивость всей системы власти. Если разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную призвано обеспечить равновесие властей «по горизонтали», то ст. 12 Конституции РФ является правовой основой для формирования механизма «сдержек и противовесов» «по вертикали». Вместе с тем этот механизм по-прежнему существует лишь в «теории». «муниципальные власти в преодолевшей коммунизм России как были, так и остаются придатком государственного аппарата». При этом чрезмерное огосударствление самоуправления в России еще не означает искажения изначальной природы местной власти.

Вторым важнейшим конституционным принципом построения власти является принцип разграничения компетенции (предметов ведения и полномочий) Социально-экономические и общественные науки теме публичной власти. В соответствии с этим принципом Конституцией РФ в основном разграничены предметы ведения и полномочия между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Этот принцип также является универсальным, т. е. его действие распространяется на внутреннюю организацию подсистем публичной власти (государственной и муниципальной).

Третьим конституционным принципом построения системы публичной власти является принцип самостоятельности органов публичной власти в пределах собственной компетенции. Этот принцип по своей природе тесно связан с принципом разграничения компетенции, последовательное соблюдение которого является условием для самостоятельного осуществления властных полномочий. Он не исключает сотрудничества и взаимодействия властей. Не противоречат принципу самостоятельности и контрольные полномочия органов государственной власти над органами местного самоуправления. Органы государственной власти не вправе непосредственно вмешиваться во внутренние дела местного самоуправления, но вправе и даже обязаны осуществлять контроль над соблюдением законодательства. Осуществление контрольных функций со стороны государства должно быть строго регламентировано и закреплено законом.

Административно-территориальное устройство Российской Федерации включает:

– территориальную организацию системы федеральных органов государственной власти, включая их территориальные подразделения (органы);

– территориальную организацию системы органов исполнительной власти

субъектов Российской Федерации (по предметам ведения Российской Федерации и

полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов).

Территориальные подразделения составляют:

– президентская система власти – федеральные округа;

– исполнительная власть, как правило, на уровне федеральных округов, субъектов Российской Федерации, административных районов и отдельных городов;

– судебная власть – на уровне субъектов Российской Федерации, административных районов и отдельных городов.

Из административно-территориального устройства России следует, что, по существу, Российская Федерация не является централизованным государством. Однако Конституция РФ устанавливает значительный объем полномочий федеральной власти (исключительных и совместного ведения), что позволяет говорить о централизованном (в этой части) управлении территориальным развитием. Другими словами,

федеральные органы государственной власти вправе в части своей компетенции участвовать в территориальном развитии во взаимодействии с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Публичная власть, используя находящиеся в ее распоряжении силы и средства, обеспечивает наличие определенного порядка в обществе. Эффективность публичной власти в значительной степени определяется ее социальным содержанием, т. е. способностью, возможностью, потребностью действовать в соответствии или вопреки интересам, как управляющих, так и управляемых. Таким образом, управленческая эффективность публичной власти сопряжена, прежде всего, с ее социальной сущностью.