§ 3. Компетенция парламентов. Парламентский контроль 251

В некоторых странах для договоров, затрагивающих терри- ториальную целостность государства, требуется помимо решения парламента проведение плебисцита (Исландия).

Внешнеполитическая деятельность правительства формаль- но является предметом обсуждения в парламенте. Но в действи- тельности до сведения парламента чаще всего доводятся лишь общие принципы правительственной политики. В большинстве стран парламент не имеет действенных рычагов для оказания вли- яния на формирование внешней политики. Роль представительно- го органа заключается в основном "в одобрении и подтверждении" деятельности правительства, а не в ее направлении.

Однако такое положение характерно не для всех государств. К числу стран, где имеются действенные формы воздействия на внешнюю политику, относятся Скандинавские страны. Наряду с проведением общих дискуссий в парламентах по этим вопросам они создали специальные органы контроля за внешней политикой правительств. Так, в Швеции это — специальный Внешнеполити- ческий комитет, состоящий из депутатов и номинально возглав- ляемый королем. С данным органом правительство консультиру- ется предварительно по всем наиболее важным внешнеполити- ческим вопросам. Оно постоянно информирует комитет о всех своих шагах в указанной области.

Судебные функции

Полномочиями судебных органов парламенты обычно не на- деляются. Исключение составляет Палата лордов британского Парламента, которая в первой инстанции (в составе судебных лор- дов) рассматривает дела о преступлениях, совершенных пэрами, и может выступать в качестве апелляционной инстанции.

В большинстве же государств парламенты наделены правом привлекать президентов, членов правительства, а иногда и дру- гих высших должностных лиц государства к судебной ответствен- ности за совершенные ими преступления. Такая процедура полу- чила наименование "импичмента".

Процедура импичмента в разных странах различна. В одной группе стран возбуждение дела осуществляется нижней палатой, а для его рассмотрения верхняя палата преобразуется в судебную коллегию (США, Великобритания, Бразилия). В США вынесенный Сенатом приговор может заключаться только в отстранении от дол- жности. В ряде других стран решение о возбуждении преследова- ния принимается либо парламентом в целом (Франция, Италия, Польша, Япония), либо только нижней палатой (Испания), либо любой из палат (ФРГ, Индия). Рассмотрение дела осуществляется специальным судом (Франция, Япония, Норвегия, Дания, Греция), конституционным судом (ФРГ, Италия), высшим судебным орга- ном государства (Испания, Швеция) либо специальным трибуна- лом, созданным из депутатов парламента (Венгрия).

В странах с парламентарной формой правления возможность применения импичмента имела значение в период, когда прави- тельство не несло политической ответственности перед парламен- том. С введением такой ответственности импичмент практически не применяется. В президентских же республиках он может ис- пользоваться как весьма эффективное средство, что видно на примере США.

Парламентский контроль

Парламентский контроль и разнообразие его форм связаны с местом парламента в системе государственных органов, с формой правления. Поэтому степень его эффективности неодинакова в разных странах и на разных этапах их развития. Тенденция к су- жению прав парламентов отразилась и на сокращении использо- вания существующих форм контроля.

Конституционная практика знает следующие формы конт- роля парламента за деятельностью исполнительной власти: обсуж- дение основных направлений правительственной политики, бюд- жета и отчета о его выполнении, парламентские запросы, конт- рольная деятельность постоянных комиссий и специальных расследовательских комиссий, а также других специальных орга- нов парламента и особых должностных лиц, назначаемых парла- ментом или его палатами, выражение недоверия правительству или отдельным министрам.

Как правило, после созыва нового состава парламента или открытия очередной сессии по правительственному заявлению (по- сланию главы государства) на пленарном заседании парламента развертывается широкая дискуссия, в ходе которой депутаты дают оценку всей правительственной политике или отдельным ее ас- пектам. Однако большая или меньшая степень воздействия на пра- вительство выступлений депутатов зависит от того, пользуется ли оно поддержкой парламентского большинства или нет.

Особой разновидностью контроля считается институт депу- татского запроса, который адресуется правительству в целом или отдельным министрам. Порядок внесения запросов и их рассмот- рения установлен в регламентах парламентов. Они имеют две фор- мы: устный или письменный вопрос и интерпелляция. Действен- ной формой является интерпелляция, хотя в некоторых странах она и не применяется (Франция, Великобритания).

Как правило, интерпелляции используются в нижней пала- те, поскольку их обсуждение может привести к выражению недо- верия правительству. В регламентах довольно детально регламен- тируются все стадии прохождения интерпелляции: порядок ее внесения, ознакомление палаты с ней, передача правительству или соответствующему министру, установление времени ответа на нее, ознакомление депутатов с ответом, проведение дискуссии по ответу и порядок постановки вопроса о доверии правительству или министру. В регламентах предусматривается возможность ее отклонения палатой или председателем, требование ее поддерж- ки определенным числом депутатов в случае, когда министр не может дать ответа на интерпелляцию. Несмотря на ограничения к этой форме контроля депутаты прибегают довольно часто. И в практике нередки случаи, когда ее обсуждение приводило к от- ставке правительства.

Письменный или устный вопрос используется скорее как сред- ство информации, так как прения и голосование по ним не про- водятся, но и эта форма позволяет держать исполнительную власть под определенным контролем. Для ответа на такие вопросы отво- дятся специальные часы. Иногда с этой процедуры начинаются заседания палаты.

В ряде стран контроль за деятельностью правительства и его администрации осуществляют постоянные парламентские комис- сии. Особенно эффективна в этом отношении деятельность финан- совых комиссий. Контрольными правами наделены, например, постоянные комитеты Сената США, шведского Риксдага, комис- сия Бундестага по вопросам обороны, комиссии по иностранным делам некоторых парламентов. Но парламенты большинства стран могут создавать и специальные расследовательские комиссии (комитеты). Чаще всего такие комитеты создаются в странах, где не предусмотрена политическая ответственность правитель- ства перед парламентом. Они имеют право запрашивать информа- цию и документы не только от государственных органов, но и от общественных организаций. Их деятельность широко освещается в печати.

Для осуществления своих контрольных полномочий парламен- ты могут создавать особые органы и назначать специальных дол- жностных лиц: ревизоров, контролеров, омбудсманов, уполномо- ченных и др. Так, в целях проведения финансового контроля и контроля за управлением государственным имуществом в Польше, Болгарии, Румынии, Венгрии созданы Счетные (контрольные) палаты. Те же функции возложены в ряде стран на парламентс- ких ревизоров. Они регулярно докладывают парламентам о ре- зультатах своих проверок.

Институт специальных юридических уполномоченных парла- мента по контролю за администрацией — омбудсманов возник первоначально в Швеции, а затем получил распространение в ряде других стран. Но при этом права омбудсманов различны. В одних странах они осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод граждан (Польша, Великобритания, Новая Зеландия), в других — вообще за соблюдением законности в деятельности ад- министрации (Норвегия, Дания), в третьих — наряду с этим кон- тролируют соблюдение законности также в органах местного са- моуправления и судах (Швеция, Финляндия), в том числе соблю- дение прав и свобод граждан. В ФРГ функции контроля за законностью в деятельности военной администрации и защиты прав военнослужащих возложены на уполномоченного Бундестага по вопросам обороны.

Для осуществления своих задач омбудсманы наделены опре- деленными правами. Так, в Великобритании парламентский ко- миссар по контролю за администрацией обладает правом прово- дить расследование деятельности центральных административных органов по жалобам, которые поступают к депутатам от избира- телей. В Скандинавских странах и Финляндии они могут прово- дить проверки документов соответствующих органов, присутство- вать на их заседаниях, получать требуемые справки. Кроме того, они выступают в качестве государственных обвинителей при при- влечении к ответственности членов правительства в порядке им- пичмента. Однако в связи с отсутствием специального аппарата их деятельность недостаточно эффективна.

В отличие от президентских республик в парламентарных республиках и монархиях, а также в полупрезидентских респуб- ликах в руках парламента находится еще одно средство контро- ля — постановка вопроса о доверии, точнее, отказ правитель- ству в доверии и вынесение резолюции порицания. Это право в странах с двухпалатной системой парламентов обычно принадле- жит нижней палате. Однако использование такой формы контро- ля, как правило, связано с различными ограничениями. Нередко в регламентах содержится требование внесения резолюции недо- верия определенным числом депутатов, устанавливается запрет повторного внесения ее в течение определенного срока, напри- мер на той же сессии (Франция), резолюция снимается при по- становке правительством вопроса о доверии и т. д.

Следует также отметить, что применение этой формы конт- роля является неэффективным там, где правительство опирается на поддержку парламентского большинства. Кроме того, вотуму недоверия оно может противопоставить роспуск парламента. Иногда простая угроза роспуска заставляет депутатов, опасающихся за исход новых выборов, оказывать поддержку правительственным мероприятиям.

39. Парламентаризм: понятие, история, основные черты.

Парламентари́зм — система государственного устройства, при которой государством на деле управляет парламент, а также чётко разграничены функции законодательных и исполнительных властей. При парламентаризме правительство формируется парламентариями из числа членов партии, получившей большинство в парламенте, и ответственно перед ним^[1].

Парламентаризм представляет собой особый тип государственного устройства верховной власти, при котором в структуре государственных органов учреждается постоянно действующий избираемый населением орган, призванный принимать верховные решения в форме законов. В этом смысле основная особенность парламентаризма — наличие общенационального представительного учреждения, работающего на постоянной основе. Парламентаризм как систему правления отличают специфические формы парламента: сессии, пленарные заседания, парламентские слушания, парламентские расследования и др. В современных условиях парламентаризм возможен как в парламентарных республиках, так и в парламентских монархиях. Считается, что политическим условием установления такой системы правления является наличие стабильной двухпартийнойполитической системы^[2].

40. Законодательный процесс и его стадии.

Законодательный процесс

Он включает законодательную инициативу, обсуждение за- конопроекта на пленарных заседаниях и в парламентских комис- сиях, принятие и утверждение, а также опубликование закона.

Законодательная инициатива

Законопроект принимается к рассмотрению, если он внесен соответствующими лицами или органами и согласно установлен- ным правилам. В зависимости от субъекта законодательной ини- циативы различают следующие виды инициативы: правительствен- ная (или главы государства), парламентская, народная и специ- альная.

Как правило, правительственная инициатива признается в странах с парламентарной формой правления и в полупрезидент- ских республиках. Но и в президентских республиках президент использует законодательную инициативу в своих посланиях пар- ламенту, которые затем облекаются в форму законопроектов, вне- сенных одним из депутатов. В США они даже получили наимено- вание "билли администрации". В практике зарубежных стран пра- вительственная инициатива используется наиболее полно. В последнее время в целях достижения консенсуса на стадии подго- товки правительственных законопроектов происходит согласова- ние позиций различных политических сил, поиск компромиссных решений. Ведомства, подготавливающие законопроекты, часто запрашивают мнение парламентских фракций, включают их пред- ставителей в состав подготовительных комитетов, парламентские кнуты выясняют мнения наиболее активных депутатов. В таких случаях правительственные законопроекты легко проходят в пар- ламенте.

Парламентская инициатива признается во всех государствах. При этом в одних странах депутат вносит законопроект индивиду- ально (США, Великобритания), в других требуется групповая инициатива. Так, в ФРГ законопроект могут внести 15 депутатов, в Норвегии — 10, в Японии — 20. В большинстве стран депутаты должны вносить свои предложения в форме законопроекта, в то же время в некоторых этого не требуется (Швеция, Франция, Италия). Эта форма так и называется — "депутатские предложе- ния". В ряде парламентов правом законодательной инициативы наделены также их постоянные комиссии. Хотя парламентская инициатива используется депутатами довольно широко, но если она не поддержана ведущими партийными фракциями, законо- проект чаще всего застревает на стадии подготовки к обсужде- нию. Большинство депутатских предложений направлено на вне- сение поправок к правительственным законопроектам.

Народная инициатива заключается в предоставлении ее опре- деленному числу избирателей. Так, в Швейцарии законопроект мо- гут внести не менее 50 тыс. избирателей, а в Австрии — 100 тыс. Она предусмотрена лишь в некоторых странах и используется чрез- вычайно редко. То же самое можно сказать и о специальной ини- циативе, которая дает право вносить законопроекты некоторым органам, например кантональным органам в Швейцарии, Нацио- нальному экономическому совету и областным советам в Италии.

Обсуждение законопроекта

Рассмотрение законопроекта в палате (парламенте) принято делить на стадии, называемые чтениями (в некоторых парламен- тах чтениями считаются различные этапы обсуждения законопро- екта до голосования). При этом Процедура обсуждения в различ- ных парламентах неодинакова, имеет свои особенности.

Первым чтением обычно является принятие законопроекта к рассмотрению и оглашение его наименования председателем па- латы. Но иногда уже на этой стадии законопроект может быть отклонен.

В странах, где имеется развитая система постоянных комис- сий и принят обязательный порядок их заключения на законопро- ект, он обычно направляется в соответствующую комиссию после первого чтения. При отсутствии такой обязательной процедуры палата может сразу же перейти ко второму чтению — предвари- тельному рассмотрению содержания законопроекта, обсуждению его принципиальных положений. Здесь же решается вопрос о том, следует ли направлять его в комиссию, а в тех странах, где раз- вита система временных законодательных комиссий, — также вопрос об образовании соответствующих комиссий. Одновременно с законопроектом в комиссию передается предварительное мне- ние палаты (парламента). В Палате общин Великобритании на этой стадии могут быть отклонены либо отложены на шесть месяцев неугодные Правительству законопроекты. Во Франции палата может принять решение о передаче законопроекта в комиссии, а по требованию Правительства обязана это сделать.

Комиссии играют очень большую роль в определении судьбы законопроекта, на этой стадии могут замораживаться некоторые законопроекты, в них вносятся существенные изменения и допол- нения. В ряде стран (Испания, Италия) комиссии наделены особы- ми правами. Так, согласно ст. 75 Конституции Испании "палаты могут уполномочивать постоянные законодательные комиссии при- нимать законопроекты и законодательные предложения", за ис- ключением проектов конституционных реформ, международных вопросов, органических и базовых законов, а также бюджета го- сударства. Правда, палата вправе потребовать в последующем обсуждения законопроекта на пленарном заседании. Близкими по своему характеру правами наделены постоянные комиссии Пар- ламента Италии.

После рассмотрения в комиссии законопроект с ее заключе- нием вновь поступает в палату. На этой стадии лицо или предста- витель органа, внесшего законопроект, делает доклад, а затем зачитывается заключение комиссии. Некоторые регламенты пар- ламентов допускают возможность прилагать к заключению особое мнение членов комиссии, принадлежащих к оппозиции. В ряде стран парламент решает, в каком виде он будет рассматривать законопроект — в представленном ему первоначально или пред- ложенном комиссией. На этой же стадии, которая обычно счита- ется вторым чтением, палата может вернуть законопроект в дав- шую заключение комиссию или передать его в какую-либо дру- гую. В Финляндии после рассмотрения в специальной комиссии и обсуждения на пленарном заседании все законопроекты обязатель- но поступают в большую, или главную, комиссию (парламент в миниатюре), и только после ее заключения парламент обсуждает законопроект вновь. Практически судьба его решается именно в большой комиссии.

Третье чтение, как правило, представляет собой постатей- ное обсуждение законопроекта на пленарном заседании. Регла- менты и парламентская практика разработали различные способы ограничения прав депутатов в процессе этого чтения и создали в ущерб им преимущества для правительства.

Регламенты ограничивают возможности и продолжительность выступлений депутатов. Можно назвать такой прием, как "гильо- тина", т.е. установление точного времени, отведенного на об- суждение, после чего прения прекращаются, даже если не смог- ли выступить многие желающие. Прием "кенгуру" дает Спикеру английского Парламента право самому решать, какие из имею- щихся поправок будут поставлены на голосование. Допускается решение об отсрочке прений для выяснения определенных вопро- сов. Применяются также такие приемы, как "перерыв в заседании для проверки кворума", "предварительный вопрос". В парламент- ской практике Великобритании это заключается в следующем: ставится вопрос о том, следует ли сразу провести голосование по обсуждаемому законопроекту. Если решение отрицательное, рас- смотрение законопроекта откладывается, а при положительном решении проводится немедлекное голосование без дальнейшего обсуждения законопроекта.

В Сенате США, где ранее не было формальных ограниче- ний для выступлений сенаторов, некоторые из них прибегали к "флибустьерству". Чтобы провалить неугодный им законопроект, они выступали с многочасовыми речами, в результате чего пала- та не успевала его принять, если он был поставлен на обсужде- ние незадолго до окончания сессии. Возмущение такой практикой привело к тому, что в регламент Сената было внесено правило, ограничивающее "флибустьерство".

В процессе обсуждения законопроектов правительство обла- дает рядом преимуществ. Например, в некоторых парламентах допускается "голосование без прений". Правительство, заручив- шись поддержкой комиссии и большинства депутатов, вправе по- требовать перехода к голосованию сразу после получения заклю- чения комиссии по законопроекту. Но если согласия большинства получить не удается, правительство может добиться проведения "укороченных прений", в которых участвуют только лица, имею- щие отношение к законопроекту и внесшие в него поправки, а также представитель правительства.

В некоторых странах, где соотношение политических сил правой, левой ориентации и центра неустойчиво, в регламенте и даже в конституции предусмотрен "институт прав меньшинства". Так, в Дании он включает в себя право 2/5 депутатов Фолькетин- га потребовать отсрочки обсуждения законопроекта на 12 дней, а в Финляндии 1/3 членов Эдускунты (парламента) может потребо- вать переноса законопроекта на первую сессию парламента нового созыва. Это не позволяет парламентскому большинству злоупот- реблять своим преимуществом.

Принятие законопроекта палатой

После третьего чтения при наличии кворума проводится го- лосование (в некоторых парламентах третьим чтением считается принятие законопроекта палатой). Как правило, за простой зако- нопроект должно быть подано большинство голосов присутствую- щих депутатов, а за конституционный —квалифицированное боль- шинство. В Финляндии требование квалифицированного больший- ства распространяется и на финансовые законопроекты. Во мно- гих странах при равенстве голосов проект считается отклонен- ным, но в Швеции и Финляндии в таких случаях проводится же- ребьевка. В некоторых же странах голос председателя является решающим.

Голосование в палатах может проводиться различными спо- собами. В последнее время все чаще стали использоваться маши- ны для голосования, и результат показывается на специальном табло. Но применяются еще и старые способы. Например, в ФРГ в Бундестаге существует так называемый "бараний прыжок": все депутаты покидают зал заседания и возвращаются через различ- ные двери в зависимости от того, как они голосуют — "за", "про- тив" или воздерживаются.

Преодоление разногласий между палатами

В двухпалатных парламентах после принятия законопроекта одной из палат он передается в другую, где обычно рассматрива- ется в том же порядке. Эта палата может принять предложенный законопроект полностью, внести в него поправки, дополнения или вообще отвергнуть.

Если права нижней палаты шире, чем верхней, возражения или поправки последней могут быть преодолены при повторном голосовании нижней палатой. Причем в одних странах (Испания) для этого требуется абсолютное большинство ее членов, в дру- гих — квалифицированное (Польша, Япония). В Великобритании для преодоления разногласий между палатами достаточно про- стого большинства членов Палаты общин, но такое голосование можно провести не ранее чем через год после ее первого реше- ния. Во Франции для преодоления разногласий создается смешан- ная комиссия на паритетных началах. Но если с ее помощью уда- ется прийти к согласованному решению, то правительство может потребовать, чтобы окончательное решение приняло Националь- ное собрание. В Румынии, если согласительная процедура не дала результатов, вопрос решается на совместном заседании палат.

Как правило, в тех странах, где палаты обладают равными правами в области законодательства, для преодоления разногла- сий между ними применяются два метода. Метод "челнока" зак- лючается в последовательной передаче законопроекта из одной палаты в другую, пока не будет принят идентичный текст либо отвергнут законопроект. Другой метод состоит в том, что создает- ся согласительная комиссия, которая вырабатывает согласован- ный текст законопроекта и передает его палатам. Они могут при- нять предложенный комиссией текст, отвергнуть законопроект либо вновь вернуть его в комиссию.

В большинстве стран бюджет считается законом, и в силу этого его обсуждение и принятие осуществляется в соответствии с законодательной процедурой. В некоторых же странах (Велико- британия, Канада, Финляндия, Норвегия) он таковым не призна- ется, и для его прохождения в парламенте установлена иная про- цедура. Так, в финляндской Эдускунте бюджет рассматривается только в одном чтении, не передается для обсуждения в большую комиссию, предложения депутатов по увеличению расходов дол- жны содержать указания на источники финансирования. Они рас- сматриваются как "условная часть бюджета". Президент Респуб- лики должен в течение двух месяцев решить вопрос об их подпи- сании. Неодобрение Президента парламент может преодолеть повторным голосованием. В Норвегии законопроекты рассматрива- ются в обеих частях Стортинга, а бюджет — на объединенном заседании, и решение должно быть принято не менее чем 2/3 депутатов.

Внесение проекта государственного бюджета является обя- занностью правительства (президента) даже в тех странах, где оно не наделено правом законодательной инициативы. Так, в США Президент официально получил право бюджетной инициативы в 1921 г. Проект государственного бюджета вносится в нижнюю па- лату, а после принятия ею передается в верхнюю. Но, как прави- ло, окончательное решение остается за нижней палатой.

Поскольку бюджет затрагивает все стороны деятельности го- сударства, то его обсуждение в парламенте превращается обыч- но в рассмотрение различных направлений деятельности испол- нительной власти, и отчет об исполнении бюджета является важ- ной формой контроля парламента за правительством и его администрацией.

Утверждение и опубликование закона

Принятый парламентом законопроект направляется на под- писание главе государства. В парламентарных монархиях и рес- публиках главы государств обладают правом вето в отношении принятых парламентами законов, но на практике это право по- чти не используют. Оно как бы остается резервным оружием в руках исполнительной власти. Что же касается президентских и полупрезидентских республик, то там президенты прибегают к праву вето достаточно часто, тем самым активно вмешиваясь в законодательный процесс.

Право вето может быть абсолютным, когда неподписанный главой государства законопроект считается непринятым. Обычно оно вводилось в монархических государствах. Относительное вето означает, что в случае отказа главы государства в подписании законопроекта он возвращается в парламент и может быть повторно им принят. В таких случаях вето главы государства преодолевает- ся по-разному. Так, в некоторых странах законопроект считается принятым, если при повторном обсуждении за него проголосова- ло не менее 2/3 присутствующих депутатов (при этом присут- ствовать должно не менее половины депутатов), а в Венгрии, Болгарии и Румынии — большинство депутатов; в Болгарии и Польше требуется большинство от всего состава парламента. До подписания президент может направить законопроект в орган кон- ституционного надзора для получения заключения о его консти- туционности.

В случае согласия с законопроектом или после повторного его принятия парламентом глава государства должен опублико- вать закон в официальном издании (промулъгировать).

Срок вступления закона в силу колеблется в разных странах от 1 до 28 дней. Но в самом законе может быть установлен иной срок вступления его в силу.

Парламенты осуществляют очень активную законодательную деятельность. В некоторых из них часто принимается до 200—300 законов или поправок к ним за одну сессию.

41. Правовой статус депутата (императивный и свободный мандат, иммунитет и индемнитет).

Требования, предъявляемые к депутату

Официально депутат приступает к исполнению своих обязан- ностей после утверждения его полномочий парламентом. Провер- ка их осуществляется специальной мандатной парламентской ко- миссией, судом или иным уполномоченным на то органом.

В разных странах к депутатам предъявляются различные требования. Безусловным признается требование гражданства дан- ного государства. Возрастной ценз депутата в одних странах при- равнен к цензу избирателя (например, в Скандинавских странах), в других — более высокий. Так, для члена Национального собра- ния Франции он составляет 23 года.

Депутаты — профессиональные парламентарии. Поэтому, как правило, они не могут одновременно находиться на невыборных государственных должностях, а также занимать другие выбор- ные должности, например членов органов местного самоуправле- ния. Однако в некоторых странах депутат может быть избран еще только в один выборный орган. В то же время парламентарии вправе сочетать депутатские обязанности со своей профессиональ- ной деятельностью, но с определенными ограничениями. Так, со- гласно правилам, действующим в Национальном совете Австрии, запрещено использовать мандат депутата в пользу его фирмы или в пользу его партнеров.

В последнее время в связи с широким распространением лоб- бизма, т. е. прямого воздействия на депутатов со стороны отдель- ных лиц и различных группировок в целях проведения через пар- ламент выгодных для этих лиц и группировок законов, в регла- ментах некоторых парламентов или в специально принятых законах были введены особые требования, предъявляемые к депутатам. Например, член Национального собрания Франции сразу же пос- ле своего избрания должен предъявить финансовые счета, опре- деляющие расходы на его предвыборную кампанию (в противном случае Конституционный совет объявляет его избрание недей- ствительным). Затем в течение 12 дней депутат обязан предста- вить "декларацию чести", т.е. сведения о размерах своего лично- го состояния. То же самое требуется от него и по окончании сро- ка его мандата. В ФРГ в соответствии с "кодексом члена Бундестага" каждый депутат обязан сообщать данные о своем прежнем учас- тии или сотрудничестве с теми или иными союзами и равным об- разом своевременно заявлять обо всех нынешних соглашениях, контрактах с фирмами и др. В то же время Конгресс США офици- ально признает лоббизм, лишь ограничивая побочные доходы де- путатов определенными процентами от их заработной платы.

Депутатский иммунитет

Депутат с момента утверждения его полномочий наделяется особыми правами и преимуществами, к числу которых относятся его неответственность и неприкосновенность (иммунитет). Они призваны гарантировать независимость депутата при осуществле- нии им своих полномочий. Содержание иммунитета и методы его обеспечения неодинаковы в различных странах. Однако можно выделить наиболее общие его черты.

Парламентарий не несет ответственности за действия и высказывания, непосредственно связанные с его парламентской деятельностью как в период осуществления депутатских полномо- чий, так и после истечения их срока. Предполагается, что депу- тат высказывается на пленарных заседаниях, в органах парла- мента и вне его стен, но в связи с депутатской деятельностью в соответствии со своим свободным волеизъявлением, что он голо- сует, руководствуясь своим внутренним убеждением, и за это он не должен нести ни уголовной, ни какой-либо иной ответственно- сти. В действительности депутат связан партийной дисциплиной, обязательствами перед своими лоббистами, определенными рег- ламентарными правилами, жесткими требованиями соблюдения государственной тайны.

Депутат является лицом неприкосновенным. Он не может без согласия парламента или его руководящих органов быть привле- чен к ответственности или подвергнут аресту за совершение пра- вонарушения, за исключением случаев, когда он застигнут на месте совершения преступления. По представлению следственных орга- нов парламент может дать такое согласие либо простым, либо квалифицированным большинством голосов.

Статус депутата

Депутату предоставлены широкие возможности для активно- го участия в работе парламента и его органов. Он имеет право участвовать в заседаниях парламента (палаты), выступать в пре- ниях, вносить законопроекты или предложения, предлагать по- правки к законопроектам, входить с запросами к представителям исполнительной власти, участвовать в обсуждении и принятии бюджета и осуществлять иные полномочия. Депутат может быть членом постоянных и временных парламентских комиссий и дру- гих органов парламента. Он вправе участвовать в работе комис- сий, членом которых он не является, но в которых обсуждается его предложение. В таком случае он обладает правом совещатель- ного голоса. Обычно наибольшую активность депутаты проявляют перед окончанием срока полномочий парламента и новыми парла- ментскими выборами. В то же время следует отметить, что пред- ложения депутатов, не поддержанные их партийными фракция- ми, имеют мало шансов на принятие.

За свою деятельность депутат получает специальное вознаг- раждение¹. Это вознаграждение приравнивается к окладам слу- жащих высших разрядов и включает суточные, оплату транспор- та, корреспонденции, командировок, особые средства выделяют- ся на представительские расходы, содержание аппарата и офиса. В некоторых странах депутаты, пробывшие на своем посту опре- деленный срок, приобретают право на льготное пенсионное обес- печение. Часть депутатского вознаграждения освобождается от налогов. Таким образом, место в парламенте является весьма до- ходным².

Депутат и избиратели

Государственно-правовая доктрина, воспринятая в конститу- циях многих стран, не признает "императивного мандата", т. е. юридической зависимости депутата от выбравших его избирате- лей, и не допускает возможности его досрочного отзыва избира- телями. Она рассматривает депутата как представителя всего на- рода. Об этом прямо записано, например, в ст. 67 Конституции Испании: "Члены Генеральных Кортесов не связаны императив- ным мандатом". Аналогичная формулировка содержится в § 56 Конституции Дании. Из этого же исходит ст. 67 Конституции Ита- лии: "Каждый член парламента представляет нацию и выполняет свои функции без обязывающего мандата".

¹ Такое вознаграждение иногда называют индемнитетом. ² В качестве примера можно отметить, что в 1998 г. конгрессмен США получал 133 тыс. 600 долларов в год, помимо компенсации на содержание своих бюро и служащих. Годовой оклад депутата Бундестага ФРГ состав- лял 141 тыс. 900 марок, но с данной суммы платятся налоги. К этому добавляются средства на оплату депутатского бюро в избирательном ок- руге и на пребывание парламентария во время его работы в Бундестаге, зарплату секретарей и помощников. Эти средства не облагаются налогом. Не платит депутат взносы в страховой и пенсионный фонды.

Необходимо, однако, отметить, что большинство парламента- риев поддерживают связь со своими избирателями, организуют их прием в своих офисах, выезжают в свои избирательные округа. Это особенно важно для тех из них, кто рассчитывает на последу- ющее переизбрание, а также тех, кто действительно намерен учи- тывать интересы избирателей в своей депутатской деятельности.

Но, конечно, в наибольшей зависимости депутат находится от партии, по списку которой он прошел в парламент, и от тех организаций, которые финансировали его избирательную кампа- нию. Неподчинение их воле чревато для него неизбранием на сле- дующий срок. В ряде стран выход из партии, по списку которой депутат был избран, влечет за собой утрату депутатского манда- та. А 52-я поправка к Конституции Индии предусматривает утрату мандата при переходе из одной партии в другую.

Прекращение депутатских полномочий

Существуют следующие виды прекращения депутатских полномочий: истечение срока полномочий парламента или его досрочный роспуск, лишение депутата прав по специальному ре- шению парламента или суда, отказ депутата от своего мандата по причинам личного порядка или в связи с получением поста, кото- рый согласно закону несовместим с депутатскими полномочиями. Такая несовместимость может устанавливаться конституцией или специальными законами (например, ст. 56 и 57 Конституции Гре- ции). В некоторых странах подобная несовместимость устанавли- вается для министерских постов, дипломатической службы и др. При этом в одних странах депутат возвращается к исполнению своих депутатских обязанностей после ухода с того поста, кото- рый несовместим с депутатским (например, в Швеции), а в дру- гих (например, во Франции) министр, ушедший в отставку, не может вернуться к исполнению депутатских полномочий, если толь- ко он не будет избран депутатом повторно.

В ряде стран, в частности в ФРГ, избирательный закон пре- доставляет Конституционному суду право лишать депутатов пол- номочий в том случае, если они признаются членами запрещен- ной, т. е. "неконституционной" партии. В практике зарубежных стран имели место случаи лишения депутатов их полномочий по политическим мотивам.

В соответствии с Конституцией Японии (ст. 58) каждая палата "может применять наказания в отношении своих членов за пове- дение, нарушающее дисциплину. Однако для исключения члена палаты из ее состава необходимо принятие резолюции об этом большинством не менее 2/3 голосов присутствующих членов".

42. Правительство: место и роль в системе органов государственной власти, порядок формирования, полномочия и аппарат.