§ 3. Полномочия правительства в зарубежных странах

Органы правительственной власти, как правило, наделены широкой предметной и функциональной компетенцией. Согласно современной государственно-правовой доктрине, правительство призвано обеспечить охрану существующего публичного поряд- ка, гарантировать права и свободы человека, защиту внешних интересов государства. На него возложено осуществление эконо- мических, социальных и иных функций в сфере государственного управления. Правительство наделено необходимыми властными правами и прерогативами, располагает материальными и финан- совыми ресурсами, в его распоряжении находятся разветвленные административный и военно-полицейский аппараты.

Конституции зарубежных стран очень редко содержат раз- вернутые постановления, излагающие компетенцию правитель- ства. Чем выше значимость государственного органа, призванно- го проводить в жизнь политику и обеспечивать защиту интересов государства, тем шире его дискреционные полномочия и уже кон- ституционное регулирование. Тем не менее в большинстве новей- ших конституций явно прослеживается тенденция к расширению полномочий правительства. Это находит свое проявление в ис- пользовании формулы, согласно которой на правительство или его главу возлагаются выработка и проведение национальной по- литики.

Полномочия в сфере политического руководства

Высший орган правительственной власти во всех странах иг- рает ведущую роль в разработке, формулировании и реализации внутренней и внешней политики государства. "Правительство, — гласит ст. 20 Конституции Франции, — определяет и осуществляет политику Нации". Весьма схожа с этой формулировка, содержа- щаяся в Конституции Испании: "Правительство руководит внут- ренней и внешней политикой, гражданской и военной админист- рацией и обороной страны. Оно осуществляет исполнительную власть в соответствии с Конституцией и законами" (ст. 97). Соглас- но Основному закону ФРГ (ст. 65) и Конституции Италии (ст. 95), выработка основных направлений и общее руководство полити- кой отнесены к ведению главы правительства.

Даже в тех странах, где деятельность правительства в не- давнем прошлом трактовалась (например, в Великобритании) как осуществление исполнительной функции, современная конститу- ционно-правовая доктрина заметно изменила свой подход. Испол- нительная функция, полагают нынешние английские правоведы, заключается прежде всего в предложении общей политики, ее формулировании и руководстве ее проведением в жизнь.

Нередко программа, выдвигаемая исполнительной властью, получает довольно громкое и завлекательное обозначение, вроде предлагавшихся различными американскими президентами поли- тики создания "великого общества", "новых рубежей", "борьбы с бедностью" или голлистской программы "восстановления величия Франции". В большинстве случаев такие программы остаются на уровне политической риторики. Их главное назначение — добиться поддержки правительства широкими слоями населения. Юриди- ческая значимость такого рода документов невелика. Они порож- дают лишь некоторые политические, но не правовые последствия и не,создают прав и обязанностей в юридическом смысле слова. Тем не менее ознакомление с этими документами и их анализ позволяют судить об общей ориентации правительственной поли- тики и степени осуществления даваемых обещаний, что оказыва- ет немалое влияние на ход политической борьбы. Так, невыполне- ние правоцентристским правительством во Франции обещаний по борьбе с безработицей, посягательство на социальные завоевания масс стали главной причиной поражения партий правительствен- ной коалиции на досрочных парламентских выборах 1997 года.

Полномочия в области управления

Правительство — высший административный орган страны. Оно осуществляет функцию общего управления, то есть деятель- ность, направленную на реализацию выдвигаемых и отстаивае- мых им политических целей. Компетенция правительства в облас- ти управления исключительно широка и многообразна и охваты- вает практически все основные сферы общественной жизни. Некоторые юридические ограничения и изъятия имеются лишь в федеративных государствах в связи с отнесением отдельных пра- вомочий к ведению субъектов федерации.

Правительство согласовывает, координирует и направляет деятельность всех центральных министерств и ведомств. Эта функция осуществляется как при помощи периодических заседа- ний кабинета, так и посредством комитетской системы. Особо важ- ную роль в руководстве деятельностью правительства играет пре- мьер-министр, дающий необходимые директивы и указания чле- нам правительства. Конституции некоторых стран прямо относят обеспечение единства действий правительства к компетенции его главы. Так, согласно Конституции Италии, председатель совета министров "поддерживает единство политического и администра- тивного управления, поощряя и согласуя деятельность министров" (ст. 95). Весьма схожи с этой статьей и постановления регламента Федерального правительства ФРГ, хотя согласно основному за- кону страны функция преодоления разногласий между министра- ми возложена на Федеральное правительство в целом. Несогласие члена правительства с указаниями премьер-министра и тем более публичная критика принятых решений влекут за собой, как пра- вило, отставку министра. Члены правительства, особенно ведаю- щие правительственными департаментами, рассматриваются как их политические руководители, обеспечивающие деятельность центральных ведомств в соответствии с указаниями и политикой верховного носителя исполнительной власти.

В ведении правительства находится административный ап- парат, что закреплено в ряде стран основным законом (ст. 20 Кон- ституции Франции, ст. 73 Конституции Японии, ст. 97 Конститу- ции Испании и др.). В некоторых освободившихся странах в текст конституции включен так называемый моральный кодекс государ- ственных служащих (Танзания и др.)

Правительство назначает на высшие гражданские и воен- ные должности. В президентских республиках это право осуще- ствляет глава государства. В республиках со смешанными форма- ми правления данная функция поделена между президентом и премьер-министром. Наиболее важные назначения решаются, од- нако, в совете министров, что требует согласия между главой государства и правительством.

Прием на государственную службу в ряде стран частично осуществляется на основе конкурсной системы. Зачисление в оп- ределенный класс, разряд или эшелон, условия продвижения или увольнения регулируются обычно законом о гражданской (пуб- личной) службе, различными специальными актами и обычаями. Однако занятие конкретной руководящей должности в государ- ственном аппарате не носит автоматического характера и зависит от усмотрения правительства. Чиновники гражданской (публич- ной) службы, остающиеся на своих постах независимо от смены правительств, являются главным звеном, обеспечивающим пре- емственность и постоянство в деятельности государственного ме- ханизма. Поскольку полномочия правительства реализуются посред- ством государственных служащих, именно профессиональная бю- рократия занимается конкретной управленческой деятельностью.

В соответствии с законодательством и принятой доктриной государственные служащие должны корректно выполнять пред- писания и приказы правительства и давать необходимые советы министрам по вопросам управления. Принято считать, что они несут ответственность за практическое осуществление правитель- ственной политики. Правительство обладает правом контроля и расследования их деятельности. Однако в политико-правовом пла- не ответственность за упущения, ошибки и просчеты в работе ведомства несет глава правительственного департамента.

В странах, где существует административная юстиция (на- пример, во Франции), действия администрации могут быть обжа- лованы в административные трибуналы, функционирующие на основе специальной процедуры судопроизводства. Высший орган административной юстиции (во Франции, Бельгии, Италии и не- которых других странах — Государственный совет) является свое- образным юрисконсультом правительства и фактически составной частью механизма центрального управления. В странах общего права (Великобритания и др.) решение дисциплинарных вопросов отнесено к ведению комиссии гражданской службы, а рассмотре- ние жалоб на действия администрации все чаще передается в ведение квазисудебных арбитражных органов, система которых довольно запутана и которые создаются зачастую на основе пра- вительственных решений.

Расширение объема управленческих функций, рост дискре- ционных полномочий администрации, концентрация принятия важ- нейших управленческих решений в высших эшелонах власти и решающая роль профессиональной бюрократии в подготовке и ре- ализации принимаемых решений составляют характерные черты управленческой деятельности бюрократического типа. Расшире- ние демократического контроля за деятельностью администрации, повышение открытости и транспарентности процедуры принятия решений остается одной из главных и насущных проблем демок- ратического правления.

Полномочия правительства в законодательной области

Помимо собственной регламентарной власти и права на изда- ние актов делегированного законодательства правительство рас- полагает обширными полномочиями, позволяющими оказывать се- рьезное, а нередко и решающее воздействие на законодательный процесс.

Правительство (премьер-министр) большинства стран, за ис- ключением президентских республик (США и др.), обладает пра- вом законодательной инициативы. Парламентская статистика западноевропейских стран подтверждает, что свыше 90% зако- нопроектов, вотируемых парламентом и обретающих форму зако- на, вносится правительством.

Правительство в большинстве стран не только фактически, но и формально становится хозяином рабочего времени парла- мента и наделяется действенными правовыми средствами, позво- ляющими контролировать его работу. Даже в такой важнейшей сфере, как принятие государственного бюджета, оно становится все менее зависимым от парламента. Так, согласно французской Конституции, не утвержденный парламентом в 70-дневный срок финансовый законопроект вводится в действие путем издания ор- донанса (ст. 47). Связав с судьбой законопроекта вопрос о доверии правительству, правительство может провести свой законопроект через парламент вообще без голосования.

В США, где применяется система "сдержек и противовесов" и исполнительная власть не имеет прямого доступа в Конгресс, сложилась целая система внеправовых средств, используемых ад- министрацией для оказания давления на конгрессменов. Програм- ма законодательной деятельности предлагается президентом в его обращениях, в частности в Послании о положении страны, с ко- торым он выступает на совместном заседании палат. Администра- цией разрабатываются важнейшие законопроекты, например про- ект государственного бюджета. Представители администрации выступают на многочисленных слушаниях в комиссиях и комите- тах Конгресса. Важным средством давления остается и принадле- жащее президенту право отлагательного вето.

В парламентарных монархиях и республиках правительство обладает обычно правом созыва чрезвычайных сессий и досрочно- го роспуска парламента (нижней палаты).

Внешнеполитические полномочия

Полномочия правительства в сфере внешних сношений трак- туются как производные от функций общеполитического руковод- ства. Лишь в немногих странах конституции специально оговари- вают полномочия правительства в этой области. Такова, напри- мер, Конституция Японии, относящая к компетенции правительства "руководство внешней политикой" (ст. 73). Схожее положение имеется в Конституции Испании (ст. 97). Чаще встречаются поста- новления, закрепляющие право ведения внешних сношений за главой государства.

Дискреционный характер внешнеполитических полномочий правительства очень широк. Правовая регламентация этой сферы деятельности нередко отсутствует. Такое положение обосновыва- ется и оправдывается конституционно-правовой доктриной, исполь- зующей концепцию внешнего суверенитета и внешней власти. Со- гласно первой концепции, сформулированной в решениях Верхов- ного суда США, внешнеполитические полномочия федерального правительства являются производными от особой природы внеш- него суверенитета и осуществляются независимо от того, закреп- лены они в конституции или нет. Вторая концепция, которая про- исходит из особой природы внешней власти, обосновывает свободу самостоятельного принятия решений правительства при проведе- нии внешней политики. Это оправдывается особыми условиями ее осуществления и предполагает минимальную гласность и лимити- рованность парламентского контроля.

К числу юридически закрепленных полномочий правитель- ства в сфере внешних сношений относятся определение их об- щих целей, путей и средств реализации, а также дача указаний и директив, проводимых в жизнь дипломатическим аппаратом. Пра- вительство дает указание о проведении международных перего- воров, в большинстве стран не испрашивая предварительного согласия парламента. (В какой-то мере исключение из этого пра- вила есть в Конституции Испании и конституциях некоторых дру- гих государств.) Глава правительства или иной носитель исполни- тельной власти вправе вести переговоры и подписывать междуна- родные договоры в силу занимаемой должности без наличия специальных полномочий.

Правительство участвует в ратификационном процессе, об- ладая обычно исключительным правом внесения в парламент за- конопроекта о ратификации. Во многих странах (исключение — США) внесение поправок и оговорок в правительственный законо- проект запрещено. Международные договоры и правительствен- ные соглашения, не требующие ратификации, утверждаются правительством (ст. 52 Конституции Франции, п. 2 ст. 59 Основного закона ФРГ). Ратификационные грамоты, подписываемые главой государства, в большинстве стран скрепляются подписью премьер- министра.

Правительство играет решающую роль в назначении дипло- матических представителей, даже если оформление таких назна- чений отнесено к ведению главы государства. (В США их произво- дит президент "по совету и с согласия Сената".) На заседаниях правительства систематически заслушивается информация мини- стра иностранных дел. В некоторых странах (например, в Японии) такого рода информация должна предоставляться парламенту гла- вой правительства. Несмотря на то что вопросы международной жизни обычно широко комментируются средствами массовой ин- формации, действительные сведения о подготовке и принятии внешнеполитических решений и планируемых акциях держатся в строжайшей тайне. "Утечки" соответствующей информации, ши- роко известные в практике США и других стран, обычно органи- зуются самой администрацией и преследуют определенные поли- тические цели.

К ведению правительства в большинстве стран либо фор- мально, либо фактически отнесено участие в решении вопросов войны и мира. Согласно конституциям ряда стран, в распоряже- нии правительства находятся вооруженные силы. Оно руководит военной администрацией и обороной страны, принимает решение о всеобщей или частичной мобилизации. Все это открывает широ- кие возможности для принятия исполнительной властью решения о начале военных действий без получения предварительного со- гласия парламента. Нередко парламент ставят перед свершившимся фактом. Так, английское правительство информировало парла- мент об использовании вооруженных сил за пределами страны буквально за несколько часов до начала военных действий в зоне Суэцкого канала в 1956 году и уже во время начавшегося Фолк- лендского кризиса 1982 года. Нередко администрация прибегает и к искажению информации о событиях в целях получения согласия парламента на военные акции (как было, например, при приня- тии Тонкинской резолюции, приведшей к многолетней войне США в Индокитае).

Чрезвычайные полномочия правительства

В странах с парламентарными формами правления правитель- ству в случае внутренних волнений или внешней угрозы принад- лежит право принятия чрезвычайных мер. Формально таким пра- вом наделяется обычно глава государства, однако реально он осу- ществляет эти полномочия только в президентских и смешанных республиках, а также в странах с монократическим режимом прав- ления. В парламентарных странах право введения чрезвычайного положения принадлежит на практике правительству, которое осу- ществляет его самостоятельно или формально совместно с пар- ламентом. Весьма показательно в этом отношении "чрезвычайное законодательство", инкорпорированное в Основной закон ФРГ (осо- бенно ст. 87а и разд. Ха). Оно предусматривает, что в случае внеш- ней опасности или угрозы существующему строю в Федерации или одной из земель Федеральное правительство может использовать вооруженные силы "для борьбы с организованными и вооружен- ными группами". В случае введения "состояния угрозы или оборо- ны" функции парламента могут быть переданы общему комитету, действие конституционных прав и гарантий приостановлено, раз- граничение компетенции между федерацией и землями упраздне- но, командование вооруженными силами передано федеральному канцлеру, который использует их по своему усмотрению. Практи- чески правительство, и прежде всего федеральный канцлер, на- деляются почти диктаторскими полномочиями.

Широкие чрезвычайные полномочия может присвоить себе, ссылаясь на внешнюю угрозу или внутренние волнения, Кабинет Великобритании. Чрезвычайные полицейские меры могут прини- маться в этой стране на основе зачастую весьма архаичных ак- тов, вроде законов о богохульстве, защите Короны, борьбе с бро- дяжничеством и т. п.

Весьма широко используются чрезвычайные полномочия во многих развивающихся странах в связи с различными кризисны- ми ситуациями. В отдельных случаях чрезвычайное положение вводится в целях пресечения выступлений реакции и поддержа- ния политической стабильности. Так, в 80-е гг. в Индии непрек- ращающиеся вылазки правых, раскольнических и сепаратист- ских элементов, использующих зачастую методы политического террора (убийство премьер-министра И. Ганди, а затем ее сына Р. Ганди), провоцирование реакционными силами религиозно-об- щинных распрей, заставили правительство прибегнуть в ряде случаев к введению в отдельных районах чрезвычайного поло- жения.

Другие полномочия правительства

Конституция и законодательство отдельных стран могут на- делять правительство полномочиями, которые в большинстве других государств относятся обычно к ведению иных государствен- ных органов. Так, в Японии правительство принимает решения о всеобщей и частичной амнистии, смягчении и отсрочке наказаний и восстановлении в правах. Правительство промульгирует зако- ны, принятые парламентом, и они скрепляются подписью пре- мьер-министра и членов правительства (государственных мини- стров). В большинстве других стран подобные полномочия фор- мально принадлежат главе государства.

Особенности функционирования исполнительной власти в освободившихся странах

В большинстве развивающихся стран уровень концентрации исполнительной власти исключительно высок. Это объясняется в первую очередь первостепенной ролью администрации в решении задач национального возрождения, преодолении отсталости и за- висимости. Осуществление государством сложных и многообраз- ных функций, высокий уровень огосударствления общественной жизни, реализация по государственным каналам основных эконо- мических и социальных программ неизбежно приводят к росту численности администрации, усилению ее воздействия на процесс общественного развития и одновременно к концентрации и цент- рализации функций руководства и управления. Даже в странах, формально использующих парламентарные формы правления (Индия, Малайзия, Сингапур и др.), объем полномочий, принад- лежащих правительству, и особенно его главе, весьма широк. Почти неограниченными полномочиями обладает глава государ- ства — носитель исполнительной власти в странах с монократи- ческими и военно-диктаторскими режимами, в дуалистических и абсолютных монархиях Востока. В этих странах назначение пре- мьер-министра (там, где этот институт имеется) и членов прави- тельства зависит прежде всего от усмотрения главы государства. В монархических странах Востока такие вопросы решаются обыч- но в кругу королевской семьи, а пост премьер-министра зачастую занимает либо сам монарх (случаи, известные в практике Марок- ко, Непала), либо наследный принц (Саудовская Аравия, Катар и др.). Лишь в немногих монархиях правительство формально об- разуется с учетом расстановки сил в парламенте, например в Таиланде. В этих странах решающую роль играют внепарламент- ские силы, в частности военные круги, которые неоднократно прибегали к свержению неугодных правительств и прямому зах- вату власти.

В странах с военно-диктаторскими режимами ключевые по- сты в правительстве обычно принадлежат представителям армей- ской верхушки (Нигерия, Нигер, Мавритания и др.), а вопросы назначения членов правительства, их перемещения и увольнения от должности решаются главой военного режима или органом во- енно-политического руководства. Практика показывает, что раз- деление исполнительной власти в этих странах — крайне редкое и временное явление.

Сравнительно широкое распространение в развивающихся странах получил институт "административного" премьер-министра. Его создание, как, впрочем, и упразднение (например, в Сенега- ле и Камеруне), целиком зависит от главы государства. Админис- тративный премьер-министр не располагает собственными полно- мочиями. Они делегируются главой государства и осуществляются в соответствии с его указаниями и директивами.

В 80—90-е годы во многих странах этой группы получила распространение концепция "администрации развития", которая формально положена в основу построения и деятельности испол- нительной власти. Она исходит из презумпции неприемлемости ме- тодов управления, заимствованных из арсенала западных стран, неадаптированности либеральных институтов к нуждам и потреб- ностям развивающегося общества. Главными целями администра- ции провозглашается обеспечение порядка, дисциплины и эф- фективного управления. Однако на практике их реализация во многих странах свелась к росту и разбуханию самого администра- тивного аппарата, расходы на содержание которого в отдельных странах поглощают все средства государственного бюджета. Не- редко численный рост администрации превышает темпы роста на- родонаселения, которые в большинстве освободившихся стран весьма высокие, составляя около 3% в год. Например, в Нигерии за годы независимости (провозглашена в 1961 г.) чиновничий аппа- рат вырос с 200 тыс. до 2 млн. человек. Многие исследователи из освободившихся стран обращают внимание не только на обреме- нительность непомерно раздутого государственного аппарата, но и на такие его черты, унаследованные от колониальных времен, как приверженность авторитарным методам правления, бюрокра- тизм, пренебрежение интересами масс. В таких странах нередко отмечают также конформизм профессионального чиновничества, господство клиентализма и семейственности, высокий уровень коррупции. В этих странах государственный аппарат в значитель- ной мере обособлен от народа. Население в целом отстранено от участия в управлении, что нередко приводит к оживлению тра- диционалистских институтов и созданию "параллельной" власти на местах. В этом одна из главных причин неэффективности госу- дарственного управления и тех кризисных явлений в государствен- ной жизни, которые находят свое наиболее наглядное проявле- ние в многочисленных государственных (военных) переворотах, ставших весьма распространенным явлением во многих освобо- дившихся странах.

43. Избирательное право: понятие и принципы.