1. Понятие и особенности административно-правовых норм. Их структура.

Как и всякая правовая норма, административно-правовая норма представляет собой установленное или санкционированное государством правило поведения, распространяющееся на неопределенно широкий круг субъектов и рассчитанное на многократное применение. Общность административно-правовых норм с нормами других отраслей права обусловлена тем, что административное право – одна из фундаментальных базовых отраслей российского права, а составляющие его нормы, естественно, отвечают всем общетеоретическим характеристикам и критериям с точки зрения их социально-политической сущности, роли и общественного предназначения. Но наряду с общностью, имеются и определенные особенности административно-правовых норм по сравнению с нормами других отраслей права.

Главная их особенность заключается в их собственном предмете регулирования, в тех общественных отношениях, которые регулируются нормами административного права, о чем шла речь в ходе предыдущей лекции. Административно-правовая норма – это урегулированный юридическими средствами порядок возникновения, приостановления, изменения и прекращения общественных отношений в сфере исполнительных отношений. Нормы административного права представляют собой указание субъекту правоотношения, выраженное в императивной или факультативной форме, побуждающее объект к действию или бездействию.

Особенностью является также императивный (повелительный) характер административно-правовых норм, в отличие, скажем, от гражданско-правовых норм, отражающих и закрепляющих равенство и автономию воли участников регулируемых отношений. Императивный характер административно-правовых норм отнюдь не всегда связан с реализацией государственно-властных полномочий субъектом исполнительной власти. Императивный (повелительный) характер административно-правовых норм нередко заключается в предоставлением гражданам права требовать от властных государственных структур должного в интересах данного гражданина образа действия и поведения.

Имеются особенности и в структуре административно-правовых норм. Они, как и все другие правовые нормы, всегда имеют гипотезу и диспозицию, но часто не содержат в составе данной нормы санкции как последствия ее несоблюдения. Санкции у всех административно-правовых норм, конечно, имеются (санкция является обязательным элементом структуры любой правовой нормы, без санкции правовая норма не существует), но они как бы вынесены за рамки содержания нормы и предусмотрены в других административно-правовых актах, например, в законодательстве о дисциплинарной ответственности, административной ответственности и т.д.

2. Виды административно-правовых норм. Критерии классификации.

1) Административно-правовые нормы различаются по своей юридической силе, в зависимости от источника, в котором они выражены. Это могут быть нормы, выраженные в актах, принятых на референдуме; Конституции РФ, Федеративном договоре, изменяющих их актах; федеральных конституционных законах, федеральных законах; указах и распоряжениях Президента РФ; постановлениях и распоряжениях Правительства РФ и, наконец, в актах, принятых в единой системе исполнительной власти (акты федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им территориальных органов в субъектах РФ, а также акты, принятые органами исполнительной власти субъектов РФ).

2) По способу воздействия на поведение субъектов административных правоотношений выделяют следующие виды административно-правовых норм

Обязывающие нормы прямо предписывают обязанным субъектам постоянно и регулярно совершать определенные позитивные организационные действия (нормы о компеиенции государственных органов и их служащих, нормы о порядке формирования органов, о порядке работы с обращениями граждан и др.). Так, в соответствии с ч. 1 ст. 9 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению, причем в установленные названным Законом сроки.

Запретительные (запрещающие, интердикционные (от лат. interdicere – запрещать), нормы содержат прямой либо косвенный запрет. Прямой запрет, в частности, определен статьями КоАП РФ, предусматривающими применение санкций за указанные в правовой норме деяния, содержащие признаки административного правонарушения (в форме прямого запрета определено большинство предписаний, предусмотренных в гл.20 КоАП РФ «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность»). Прямой запрет, в отличие от косвенного (опосредованного) запрета, предусматривает недвусмысленное запрещение действия (бездействия), которое может привести к административному деликту. В частности, в силу указания ч. 6 ст. 8 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется.

Целью косвенного запрета также является предотвращение совершения правонарушения, однако не в форме запрещающего предписания, а опосредованным методом государственного регулирования, например методом введения специального разрешительного порядка: гражданин (юридическое лицо) получает право заниматься предпринимательской (коммерческой) деятельностью, получив лицензию, сертификат соответствия, свидетельство о государственной регистрации. В некоторых случаях специальное разрешение органов исполнительной власти необходимо и при осуществлении некоммерческой деятельности (получение лицензии на осуществление образовательной деятельности и др.).

К управомочивающим нормам относятся нормы, предоставляющие полномочия органам и должностным лицам и определенные права гражданам, которые они могут использовать по своему усмотрению, а могут отказаться от их реализации (нормы, предусматривающие возможность осуществлять те или иные управленческие действия по усмотрению субъекта, устанавливающие пределы полномочий, нормы о праве граждан на жалобы и заявления и др.). В качестве одного из примеров уполномочивающих (дозволительных) норм можно привести законодательные акты, регламентирующие порядок применения специальных средств и огнестрельного оружия сотрудниками органов исполнительной власти. Так, применение специальных средств и огнестрельного оружия судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов (отметим, что служба судебных приставов структурно входит в Министерство юстиции РФ) регламентировано ст. ст. 17 и 18 Федерального закона "О судебных приставах". В соответствии со ст. 18 данного Закона судебные приставы по обеспечению порядка деятельности судов могут применять огнестрельное оружие:

для отражения нападения на судей, заседателей, участников судебного процесса и свидетелей, а также на граждан и судебных приставов, - когда их жизнь и здоровье подвергаются опасности;

для пресечения попытки завладения оружием или специальными средствами;

для отражения группового или вооруженного нападения на суд и судебные помещения;

для пресечения побега из-под стражи, а также пресечения попыток насильственного освобождения лиц, содержащихся под стражей.

Особой разновидностью уполномочивающих норм можно считать поощрительные нормы, уполномочивающие соответствующих субъектов на применение различных мер поощрения.

Так, статьей 41.6 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предусмотрено, что за примерное исполнение работниками прокуратуры их служебных обязанностей, продолжительную и безупречную службу в ее органах и учреждениях, выполнение заданий особой важности и сложности применяются следующие поощрения:

объявление благодарности;

награждение почетной грамотой;

занесение на Доску почета, в Книгу почета;

выдача денежной премии;

награждение подарком;

награждение ценным подарком;

награждение именным оружием;

досрочное присвоение классного чина или присвоение классного чина на ступень выше очередного;

награждение нагрудным знаком "За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации";

награждение нагрудным знаком "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации" с одновременным вручением грамоты Генерального прокурора РФ.

Особо отличившиеся работники могут быть представлены к присвоению почетного звания "Заслуженный юрист Российской Федерации" и награждению государственными наградами РФ.

Рекомендательные нормы. Они предоставляют возможность выбора определенных моделей поведения путем предложения неких ориентиров. Рассмотрим в качестве примера Правила дорожного движения Российской Федерации (утверждены Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 23 октября 1993 г. N 1090). Абзацем 4 п. 4.1 названных Правил установлено, что при движении по обочинам или краю проезжей части в темное время суток или в условиях недостаточной видимости пешеходам рекомендуется иметь при себе предметы со световозвращающими элементами и обеспечивать видимость этих предметов водителями транспортных средств.

Как видим, данная норма предлагает определенной категории субъектов административно-правовых отношений (пешеходам) возможный вариант поведения. Однако решение о том, руководствоваться именно этим вариантом либо отвергнуть его, предоставлено исключительно тем субъектам, к которым относится рекомендация. В приведенном примере каждый пешеход решает для себя сам: использовать ли ему рекомендацию Правил дорожного движения, например путем приобретения соответствующей одежды или самостоятельной нашивки на одежду светоотражающих элементов, либо нет. Отказ от предлагаемого рекомендательной нормой варианта поведения не влечет негативных последствий, например, в виде административного наказания. Пожалуй, в такие рекомендательные нормы облекается элементарный здравый смысл, транслируемый законодателем или органом, полномочным издавать подобные нормы. Кроме того, нельзя исключать ситуаций, когда с течением времени, доказав свою обоснованность, рекомендательные нормы могут трансформироваться в обязывающие.

Иногда рекомендательные по форме нормы, по сути, носят характер обязывающих. Так, Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" <1> рекомендовано лицам, замещающим государственные должности РФ, ее субъектов и выборные муниципальные должности, придерживаться принципов, утвержденных данным Указом в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц. В частности, предусмотрено, что государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван: