6. Прокурорский надзор за законностью правовых актов.

Основными возложенными на прокуроров задачами в указанной сфере являются своевременное выявление противоречащих федеральному законодательству нормативных правовых актов и безотлагательное их оспаривание в целях приведения в соответствие с законом.

Выявление незаконных нормативных правовых актов обеспечивается прокуратурой путем их изучения в течение 30 дней со дня принятия или внесения в них изменений. В течение месяца с момента изменения федерального законодательства проводятся сверки действующих актов.

При выявлении правого акта, противоречащего Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, прокурором на основании ст. 23, 28 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» на такой акт приносится протест. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании.

При несогласии органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивании вопроса приведения опротестованного акта в соответствие с законом направляется заявление в суд о признании акта недействующим полностью или в части.

В случаях, когда органом государственной власти (должностным лицом) субъекта Российской Федерации, органом (должностным лицом) муниципального образования в установленные сроки не приняты меры к приведению в соответствие с федеральным законодательством изданного (принятого) им нормативного правового акта, признанного судом противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральным законам либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, прокурор вправе инициировать перед уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации вопрос о возможности применения правовой ответственности на основании положений ст. 9, 19 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 73, 74 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Кроме того, в целях недопущения принятия незаконных региональных, муниципальных нормативных правовых актов органами прокуратуры принимаются меры превентивного характера: изучаются проекты данных актов, при наличии в них нарушений разработчикам направляются соответствующие замечания и предложения; обеспечивается участие в работе комитетов, комиссий, рабочих групп указанных органов.

7. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства об административных правонарушениях.

Согласно ст. 24.6 КоАП РФ Генеральный прокурор РФ и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда. Тем самым законодатель предопределил значимость рассматриваемой сферы в числе приоритетов надзорной деятельности органов прокуратуры.

Надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях можно отнести к самостоятельному направлению такой отрасли прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов и законностью правовых актов. В связи с этим предмет рассматриваемого направления надзорной деятельности прокурора должен заимствовать основные черты отраслевого предмета, закрепленного в ст. 21 Закона о прокуратуре.

В этом смысле под предметом прокурорского надзора в рассматриваемой сфере, по мнению авторов, следует понимать:

• соблюдение прав, свобод и законных интересов граждан, должностных и юридических лиц, вовлеченных в сферу производства по делу об административном правонарушении;

• соблюдение Конституции РФ и исполнение действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях;

• законность применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях уполномоченными на то должностными лицами;

• законность вынесения решений органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, а также решений, принимаемых в порядке пересмотра таких решений;

• соблюдение порядка обращения к исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях.

Что касается объектов прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности, то таковыми будут выступать те государственные и муниципальные органы (например, административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и др.), которые в своей деятельности реализуют процессуальные положения КоАП РФ, нормы иных федеральных законов (например, Закона об исполнительном производстве при принудительном исполнении постановления о наложении штрафа) и изданных во исполнение их подзаконных правовых актов, законов субъектов РФ и принятых в соответствии с ними региональных подзаконных правовых актов. Кроме того, в круг объектов прокурорского надзора в отдельных случаях могут входить и коммерческие структуры. Например, утвержденное постановлением Правительства РФ от 11 декабря 2002 г. № 883 Положение о направлении на переработку или уничтожение изъятых из незаконного оборота либо конфискованных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в п. 4 устанавливает, что места хранения продукции до передачи ее Федеральному агентству по управлению государственным имуществом (его отделениям) определяются уполномоченным органом в соответствии с перечнем организаций, имеющих лицензии на хранение такого вида продукции и являющихся поверенными этого Агентства.

При этом следует иметь в виду императивный характер п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, устанавливающего, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Поэтому перечисленные выше органы будут являться объектами прокурорского надзора лишь в том случае, если у прокурора имеются достаточные данные о том, что они допустили или предположительно могли допустить^[2] нарушения требований административного процессуального законодательства и (или) норм материального права в сфере административного преследования. Закон о прокуратуре не распространяет названное требование на проверки законности правовых актов, прежде всего постановлений по делам об административных правонарушениях, выносимых соответствующими органами и их должностными лицами в пределах своих полномочий, в связи с чем прокурор вправе реализовывать свои надзорные полномочия и при отсутствии информации.

Задачи любого направления деятельности органов прокуратуры и в особенности ее надзорной функции подчинены целям, для достижения которых созданы эти органы. Так, п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре относит к целям деятельности органов прокуратуры обеспечение: верховенства закона; единства и укрепления законности; защиты прав и свобод человека и гражданина; охраняемых законом интересов общества и государства.

В то же время задачи органов прокуратуры при осуществлении надзора за законностью решений, принимаемых органами административной юрисдикции, должны сочетаться с предметом этой деятельности, сформулированным выше. Исходя из сказанного к специальным задачам прокурорского надзора на рассматриваемом участке можно отнести:

а) проверку в органах административной юрисдикции:

• законности и обоснованности привлечения к административной ответственности физических, должностных и юридических лиц;

• законности применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

• своевременности и полноты принятия мер по привлечению к административной ответственности физических, должностных и юридических лиц;

• законности вынесения решений при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также решений, принимаемых в порядке пересмотра таких решений;

• своевременности обращения к исполнению вынесенных постановлений по делам об административных правонарушениях, в том числе постановки вопроса перед службами судебных приставов о принудительном исполнении вынесенных по делу постановлений;

• исполнения норм административного законодательства о внесении в соответствующие организации или должностным лицам представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, и надлежащего контроля за безусловным и точным исполнением таких представлений;

б) принятие в случае выявления фактов нарушений законов со стороны органов административной юрисдикции адекватных и исчерпывающих мер прокурорского реагирования, направленных: на пересмотр незаконных решений;

• недопущение в последующем подобных нарушений законов; привлечение к дисциплинарной и иной (например, уголовной) ответственности виновных должностных лиц;

• возможное возмещение причиненного физическому, должностному или юридическому лицу вреда, в том числе морального (в случаях унижения человеческого достоинства, подрыва деловой репутации, уничтожения или повреждения имущества).

Нужно отметить, что вопросы законности в сфере применения законодательства об административных правонарушениях неоднократно являлись предметом обсуждения на заседаниях коллегии Генеральной прокуратуры РФ, где формулировались специальные задачи прокуроров на том или ином участке. Так, в решении от 14 марта 2000 г. «О результатах обобщения состояния законности при привлечении граждан к административной ответственности» прокурорам было поручено:

держать под неослабным вниманием вопросы обеспечения законности при привлечении граждан к административной ответственности;

остро и принципиально реагировать на вскрытые нарушения; добиваться безусловного исполнения законных требований, направленных на фактическое устранение и предупреждение нарушений законности.

Кроме того, в п. 10 приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» определено, что в надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение необходимо придавать выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, в связи с чем прокурорам вменяется в обязанность «проверять законность и полноту принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности». В случае бездействия органов контроля прокуроры обязаны решать вопрос об ответственности их руководителей.

Пределы прокурорского надзора являются категорией научной, однако базируется она на анализе содержания полномочий прокурора, закрепленных согласно ст. 3 Закона о прокуратуре в Конституции РФ, международных договорах и федеральных законодательных актах. Применительно к рассматриваемому направлению надзорной деятельности органов прокуратуры пределы прокурорского надзора формируются нормами Конституции РФ, Закона о прокуратуре, КоАП РФ, иных федеральных законов (в том числе устанавливающих особые условия привлечения к административной ответственности отдельных категорий должностных лиц), указов Президента РФ с учетом действия законодательных актов субъектов РФ, а также нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, издание которых прямо предусмотрено федеральными законами.

Исходя из сказанного можно привести следующую классификацию пределов прокурорского надзора за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях.

1. Пределы по кругу предписаний, за исполнением которых осуществляют надзор прокуроры. Здесь необходимо назвать:

• Конституцию РФ, соблюдение которой органами, осуществляющими административное преследование, охватывается предметом прокурорского надзора;

• КоАП РФ как единственный на федеральном уровне законодательный акт, устанавливающий административную ответственность;

• иные федеральные законы, нормы которых имеют отношение к институту привлечения к административной ответственности;

• указы Президента РФ, устанавливающие механизм наступления дисциплинарной ответственности за совершение административных проступков для отдельных категорий лиц (военнослужащие, работники таможенных органов и др.);

• постановления Правительства РФ, регламентирующие вопросы применения мер административного принуждения либо исполнение отдельных видов административных наказаний, что прямо вытекает из норм КоАП РФ;

• приказы, постановления и иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, устанавливающие во исполнение ст. 27.3 и 28.3 КоАП РФ перечни должностных лиц, наделенных полномочиями осуществлять административное задержание и составлять протоколы об административных правонарушениях;

• законодательные акты субъектов РФ, устанавливающие административную ответственность за отдельные виды правонарушений, не вошедших в КоАП РФ, и определяющие перечень органов, осуществляющих административное преследование.

2. Пределы по кругу органов, за законностью решений которых (прежде всего процессуальных) осуществляют надзор прокуроры. К числу таких органов необходимо отнести:

• государственные и иные органы (кроме судов), должностные лица которых уполномочены в соответствии с гл. 23 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях;

• органы, чьи должностные лица вправе на основании ст. 28.3 КоАП РФ составлять протоколы по факту совершения правонарушений, предусмотренных в КоАП РФ, осуществлять согласно ст. 28.7 КоАП РФ административное расследование, а также применять предусмотренные гл. 27 КоАП РФ меры административного принуждения;

• коллегиальные органы субъектов РФ и муниципальных образований либо органы, должностные лица которых единолично уполномочены законами субъектов РФ рассматривать дела об отдельных административных правонарушениях;

• органы, чьи должностные лица вправе на основании законов субъектов РФ составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществлять согласно ст. 28.7 КоАП РФ административное расследование, а также применять в строго установленных КоАП РФ случаях меры административного принуждения;

• органы, участвующие в реализации отдельных видов административного принуждения (например, медицинском освидетельствовании, хранении задержанных транспортных средств и т. д.) и исполнении отдельных видов административных наказаний на основании гл. 32 КоАП РФ, норм иных федеральных законов и постановлений Правительства РФ.

3. Пределы по кругу должностных лиц, за законностью решений которых осуществляют надзор прокуроры. К таковым следует отнести должностных лиц тех органов, которые перечислены в предыдущем пункте. Кроме того, следует учитывать, что прокуроры в соответствии с гл. 30 КоАП РФ наделены полномочиями опротестовывать решения по делам об административных правонарушениях, вынесенные мировыми судьями и судьями районных (городских) судов.

4. Пределы по кругу решений, за законностью которых осуществляют надзор прокуроры. Это могут быть решения:

• принимаемые в процессе осуществления производства по делу об административном правонарушении, начиная с применения мер обеспечения такого производства до обращения постановления по делу об административном правонарушении к исполнению;

• которые не зафиксированы в материалах дела документально, но имели место в реальности. Речь может идти о применении мер процессуального принуждения (например, административном задержании, личном досмотре, досмотре транспортного средства и т. д.), когда при отсутствии предусмотренного КоАП РФ в подобных случаях протокола факт совершения такого рода действий (принятия решений) подтверждается показаниями очевидцев.

5. Пределы по кругу лиц, в отношении которых принимаются решения, надзор за законностью которых осуществляют прокуроры. Безусловно, это граждане (лица без гражданства, иностранные граждане), должностные и юридические лица, вовлеченные в сферу административного преследования в связи с совершением ими (предполагаемым совершением ими) административных проступков. Кроме того, к числу таких лиц необходимо отнести участников производства по делам об административных правонарушениях (потерпевший, законный представитель физического лица, законный представитель юридического лица, защитник и представитель, свидетель, понятой, специалист, эксперт, переводчик). Если применительно к первой группе лиц прокурор оценивает законность выносимых в отношении них решений и полноту обеспечения их прав при производстве по делу об административном правонарушении, то применительно ко второй группе важное значение имеют законность привлечения их в качестве участников производства по делу об административном правонарушении, предоставление необходимых возможностей для реализации ими своих прав и соответствие закону решений о возложении на них обязанностей по конкретному делу.