5. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских, арбитражных и административных дел.

Пункт 3 ст. 1 Закона о прокуратуре установил, что прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

Сущность участия в гражданском судопроизводстве состоит в том, что прокурор в пределах установленных законом компетенции и порядке вправе обратиться в суд с заявлением (иском) или вступить в дело в любой стадии гражданского процесса, если этого требует защита прав и законных интересов граждан, общества или государства.

Целью участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел является обеспечение соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан, а также неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований при разрешении судами споров о праве в порядке гражданского судопроизводства.

Для достижения названной цели прокурор, участвуя в рассмотрении судом гражданских дел, решает следующие задачи:

• • предупреждения нарушений норм материального или процессуального права участниками гражданского судопроизводства или судом;

• • вынесения судом по каждому гражданскому делу законного и обоснованного решения, определения, постановления;

• • обеспечения прав и законных интересов участников гражданского судопроизводства.

Правовой основой данного направления деятельности прокурора являются Конституция РФ, федеральные законы (в том числе ГПК и Закон о прокуратуре), а также нормативные правовые акты Генерального прокурора Российской Федерации.

Участие в гражданском процессе в судах общей юрисдикции реализуются прокурором в трех формах, а именно путем:

• (а) обращения в суд с заявлениями, указанными в ч. 1 ст. 45 ГПК (в защиту прав, свобод и законных интересов граждан^[1], неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), — как в порядке искового производства (исковые заявления), так и по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также по делам, рассматриваемым в порядке особого производства;

• (б) вступления в процесс для дачи заключения по делам о некоторых категориях гражданско-правовых споров, в целях осуществления возложенных на прокурора задач по защите прав и законных интересов государства, общества, личности;

• (в) подачи апелляционных, кассационных представлений на не вступившие в законную силу решения суда и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные постановления, за исключением судебных постановлений Президиума Верховного Суда Российской Федерации, если в рассмотрении указанных дел участвовал прокурор¹.

Следует иметь в виду, что участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами представляет собой не осуществление им надзорной деятельности, а профессиональное взаимодействие прокуратуры и судебных органов в целях обеспечения объективного рассмотрения гражданского дела и вынесения законного и обоснованного судебного решения^[2] [3]. Процессуальный статус прокурора определяется тем, что он вместе со сторонами, третьими лицами и государственными органами включается в круг лиц, участвующих в деле. Его юридическая заинтересованность в процессе имеет лишь процессуально-правовой характер. Именно поэтому, наделяя прокурора правами стороны в гражданском судопроизводстве, закон в то же время наделяется полномочиями, отсутствующими в обычном случае у сторон, например давать заключение по исследованным материалам.

Правовой статус прокурора в гражданском судопроизводстве определяется положениями ГПК.

Особенности процессуального положения прокурора в гражданском судопроизводстве, которые проявляются при рассмотрении гражданских дел по первой инстанции, состоят в том, что:

• (1) прокурор выступает самостоятельно, независимо от других участников процесса, от своего имени как представитель государства, но в защиту чужих интересов — физических или юридических лиц^[4];

• (2) суд не вправе отказать прокурору в приеме искового заявления, за исключением случая, когда у лица, в интересах которого предъявляется иск, нет права на обращение в суд;

• (3) решение суда распространяется не на прокурора, а на лицо (орган), в интересах которого предъявлен иск.

Прокурор, заявивший иск (подавший заявление — в случае неискового производства), пользуется всеми процессуальными правами и истца, а именно вправе: знакомиться с материалами дела, делать выписки из них или снимать копии; заявлять отводы; заявлять перед судом ходатайства, в том числе об истребовании документов; представлять доказательства; задавать вопросы лицам, участвующим в деле, свидетелям, экспертам и специалистам; давать объяснения суду в устной и письменной форме; приводить свои доводы по всем вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства, возражать против доводов и ходатайств других лиц, участвующих в деле; вносить апелляционные и кассационные представления на решения суда, не вступившие в законную силу.

В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявят об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает прав и законных интересов других лиц. По заявлению, поданному прокурором в интересах другого лица (лиц), он не вправе заключать мировое соглашение.

На прокурора распространяются также и все обязанности истца, за исключением уплаты судебных расходов.

Организацию работы прокурора по рассматриваемому направлению деятельности прокуратуры регламентирует приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26 апреля 2012 г. № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе».

В соответствии с этим нормативным актом прокурор обязывается принимать участие в гражданском судопроизводстве используя предусмотренные законом полномочия:

• • участвовать в рассмотрении судами первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций дел, возбужденных по искам (заявлениям) прокуроров в защиту прав, свобод и законных интересов лиц, указанных в ч. 1 ст. 45 ГПК, неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в том числе по заявлениям и представлениям о пересмотре судебных постановлений по вновь открывшимся или новым обстоятельствам;

• • вступать в процесс на любой его стадии и давать заключения по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК и другими федеральными законами;

• • обжаловать в апелляционном, кассационном и надзорном порядке судебные постановления по гражданским делам, перечисленным в ст. 45 ГПК, и иным делам, в рассмотрении которых участвовал либо вправе был участвовать прокурор;

• • рассматривать обращения о проверке вступивших в законную силу судебных актов по гражданским делам, в которых участвовал либо вправе был участвовать прокурор, от лиц, участвующих в деле, а также от лиц, не привлеченных к участию в деле, если суд принял решение об их правах и обязанностях.

Приказ указывает на обязательность предварительного согласования исков (заявлений), подготовленных структурными подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации и иных приравненных к ним прокуратур, со структурными подразделениями, обеспечивающими участие прокуроров в гражданском процессе.

Во всех случаях, когда иск (заявление) был инициирован прокурором, его участие в рассмотрении этого иска (заявления) в судах первой и последующих инстанций является обязательным.

Если прокурор города (района) предъявляет иск (заявление) в суд, территориально расположенный в другом субъекте Российской Федерации, то он должен для решения вопроса об обеспечении участия прокурора в рассмотрении судом данного дела обратиться к вышестоящему прокурору. Прокурор субъекта Российской Федерации в случае принятия решения о необходимости привлечения к участию в деле прокурора города (района), находящегося в подчинении другого прокурора субъекта Российской Федерации, обязан заблаговременно известить последнего соответствующим письмом с одновременным направлением копий представленных в суд материалов. Получивший указанное извещение прокурор должен обеспечить участие представителя органов прокуратуры в процессе рассмотрения дела судом.

При рассмотрении судом иска (заявления), предъявленного прокурором в интересах гражданина, на всех стадиях процесса он должен получать подтверждение его волеизъявления на дальнейшее движение дела.

Приказ предписал обеспечивать во всех судебных инстанциях обязательное участие прокурора в делах, по которым такое участие предусмотрено нормами ГПК и других федеральных законов, а именно: о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью (ч. 3 ст. 45 ГПК); об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 252 ГПК); о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 260.1 ГПК); о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (ст. 70, 72, 73 Семейного кодекса Российской Федерации); об усыновлении и отмене усыновления (ст. 125, 140 Семейного кодекса Российской Федерации, ст. 273 ГПК); о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278 ГПК); об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 284 ГПК); об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288 ГПК); о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 304 ГПК); об обжаловании действий медицинских работников, иных специалистов, работников социального обеспечения и образования, а также врачебных комиссий, ущемляющих права и законные интересы граждан при оказании им психиатрической помощи (ст. 48 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»); об обязательном обследовании и лечении (о госпитализации) больных туберкулезом (ст. 10 Федерального закона «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»); о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении (ст. 261.3 ГПК); об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (ст. 261.7 ГПК).

При подготовке исковых заявлений прокурор должен обращать внимание на то, что дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений рассматриваются по нормам ГПК не в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, а по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.

В исковом заявлении, предъявляемом в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, указывать, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также ссылаться на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты этих интересов.

При обращении в суд с заявлением прокурор должен учитывать, что в соответствии со ст. 56 ГПК каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, обеспечивать полноту и аргументированность заявлений с представлением исчерпывающих доказательств.

При подготовке и подаче иска (заявления) в интересах неопределенного круга лиц (наиболее часто такие иски (заявления) основаны на законодательстве о защите прав потребителей и о рекламе) прокурору следует иметь в виду наличие целого ряда особенностей, а именно:

• • защищается публичный интерес, персональный состав участников на стороне истца многочислен и конкретно не определен, что не позволяет, как правило, привлечь всех потерпевших^[5] в качестве истцов;

• • требования всех лиц, чьи интересы защищаются таким «групповым» иском, тождественны, совпадают также фактические и правовые основания требований, что определяет тождество предмета доказывания;

• • наличествует общий ответчик;

• • применяется единый общий способ юридической защиты;

• • целью иска является получение единого положительного результата в случае удовлетворения судом исковых требований;

• • для защиты частноправовых интересов каждый потерпевший должен обращаться в суд со своими отдельными требованиями;

• • правовая регламентация защиты интересов неопределенного круга лиц содержится в отдельных материальных законах; в гражданском процессуальном законодательстве отсутствует правовая процедура рассмотрения таких исков¹.

Поскольку в гражданско-процессуальном праве предусмотрен институт заочного решения, на прокурора, участвующего в деле, рассматриваемом в порядке заочного производства, возникает обязанность контроля за соблюдением установленных законом прав и гарантий для ответчика, в частности выражающихся в отсутствии у истца права изменять иск, увеличивать исковые требования, изменять состав лиц, участвующих в деле, а также в возможности реализации ответчиком своего права на упрощенную процедуру отмены заочного решения^[6] [7].

В районных и приравненных к ним прокуратурах (межрайонных, городских (без районного деления), специализированных и др.) работа по участию в рассмотрении судами гражданских дел возлагается, как правило, на одного или нескольких^[8] помощников прокурора. В прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратурах для этой цели создаются структурные подразделения (управления, отделы). В Генеральной прокуратуре Российской Федерации организация данного направления деятельности возложена на Управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе.

Установив, что принятое мировым судьей решение по гражданскому делу принято с нарушением норм материального или процессуального права, прокурор, участвовавший в деле, вправе (а по делам, по которым иск или заявление были инициированы прокурором, обязан) принести апелляционное представление в соответствующий районный или приравненный к нему по процессуальным полномочиям суд в течение 10 дней со дня принятия мировым судьей решения в окончательной форме^[9].

Порядок рассмотрения гражданских дел в апелляционной инстанции установлен нормами ГПК. Следует отметить, что, если в этой инстанции дело рассматривается по апелляционному представлению прокурора (независимо от наличия апелляционных жалоб сторон), его участие в судебном заседании является обязательным. Если прокурором апелляционное представление не вносилось, а дело рассматривается по апелляционным жалобам сторон, в заседании апелляционной инстанции может принимать лишь тот прокурор, который участвовал в рассмотрении данного дела в суде первой инстанции.

В соответствии с положениями ГПК на решения всех судов, принятые по первой инстанции (кроме решений мировых судей), прокурором, участвующим в деле^[10], может быть принесено кассационное представление при наличии оснований, предусмотренных ст. 362—364 ГПК. Приносить представления на определения мирового судьи и определения суда первой инстанции прокурор обязан в случаях, предусмотренных ГПК, либо если эти определения исключают возможность дальнейшего движения дела.

Кассационное представление может быть внесено в течение 10 дней со дня вынесения судом решения в окончательной форме.

Согласно процессуальному закону на вступившие в законную силу решения судов Российской Федерации прокурор, участвующий в деле, вправе при наличии предусмотренных ГПК оснований внести представление в порядке надзора в соответствующий суд, наделенный процессуальными полномочиями по рассмотрению дел в надзорном порядке. При этом необходимо иметь в виду, что основаниями для внесения представления о пересмотре вступившего в законную силу судебного постановления являются не любые нарушения норм материального или процессуального права, а только существенные, поэтому прокурор должен указать, в чем заключается допущенное судом существенное нарушение.

Представления прокурора на определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации и Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, вынесенные ими в надзорном порядке, подаются в Президиум Верховного Суда Российской Федерации при условии, что такие определения нарушают единство судебной практики.

В соответствии со ст. 376 ГПК надзорное представление в любом случае может быть принесено в компетентный суд в течение одного года со дня его вступления в законную силу.

Кроме прокурора, участвовавшего в деле, с представлениями в порядке надзора вправе обращаться:

• • Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители — в любой суд надзорной инстанции;

• • прокурор республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) — соответственно в президиум верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда.

В случае если прокурор является лицом, участвующим в рассмотрении дела, в судебном заседании принимают участие:

• • прокурор республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) или его заместителю — в президиуме верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда;

• • Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместитель — в Президиуме Верховного Суда Российской Федерации;

• • должностное лицо органов прокуратуры по поручению Генерального прокурора Российской Федерации — в Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации и Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации.

Поскольку прокурор в надзорном порядке не вправе истребовать гражданские дела, участвующим в суде первой инстанции прокурорам дано право формировать наблюдательные производства, в которых помимо подробных заключений должны содержаться копии наиболее важных процессуальных документов (исковых заявлений, отзывов на иски, правоустанавливающих документов, протоколов судебных заседаний, апелляционных, кассационных и надзорных жалоб, представлений прокурора и отзывов на них и т.д.). Эти материалы используются при решении вопроса о внесении представления в суд надзорной инстанции.

В установленном порядке прокурор принимает участие в пересмотре судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам. Основаниями к такому пересмотру могут являться:

• • существенные для дела обстоятельства, которые не были и не могли быть известны заявителю (в том числе прокурору);

• • заведомо ложные показания свидетеля, заведомо ложное заключение эксперта, заведомо неправильный перевод, фальсификация доказательств, повлекшие за собой принятие незаконного или необоснованного решения, определении суда и установленные вступившим в законную силу приговором суда;

• • преступления сторон, других лиц, участвующих в деле, их представителей, преступления судей, совершенные при рассмотрении и разрешении данного дела и установленные вступившим в законную силу приговором суда;

• • отмена решения, приговора или определения суда либо постановления государственного органа или органа местного самоуправления, послуживших основанием для принятия решения или определения суда.

Заявление о пересмотре решения, определения или постановления суда по вновь открывшимся обстоятельствам подается лицами, участвующими в деле, или прокурором. Такие заявления рассматриваются судом с участием прокурора, однако его неявка не является препятствием к рассмотрению заявления. В судебном заседании прокурор дает заключение об обоснованности заявления и необходимости его удовлетворения, однако такое заключение не имеет для суда обязательной силы.

О значении участия прокурора в рассмотрении гражданских дел судами свидетельствует то, что приказ Генерального прокурора Российской Федерации требует от Управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации, управления обеспечения участия военных прокуроров в рассмотрении дел в судах Главной военной прокуратуры, отраслевых управлений и отделов прокуратур субъектов Российской Федерации при осуществлении общего руководства деятельностью нижестоящих прокуроров по реализации полномочий в гражданском процессе регулярно (не реже одного раза в полугодие) анализировать практику участия прокуроров в гражданском процессе, в том числе качество участия прокуроров в рассмотрении судами дел в различных судебных инстанциях, обоснованность принесенных представлений. Результаты анализа должны быть использованы для совершенствования деятельности подчиненных прокуроров. Указанные структурные подразделения обязаны обеспечивать нижестоящих прокуроров материалами организационно-методического характера, распространять положительный опыт работы по реализации полномочий в гражданском процессе, проводить учебно-методические занятия по повышению деловой квалификации работников нижестоящих прокуратур, их стажирование.

Приказ предписывает оценивать деятельность прокуроров по участию в гражданском процессе исходя из качества поддержания в суде предъявленных прокурором исков (заявлений); эффективности апелляционного и кассационного обжалования судебных постановлений по гражданским делам, в рассмотрении которых участвовал либо вправе был участвовать прокурор; обоснованности представлений о пересмотре в порядке надзора судебных актов.

6. Иные направления деятельности органов прокуратуры (участие прокурора в право-творческой деятельности, координация деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, рассмотрение прокуратурой обращений и др.)

7. Функции, осуществляемые Генеральной прокуратурой РФ: международное сотрудничество, выпуск специальных изданий.

• Специализированные прокуратуры. Образуются в зависимости от специфики объекта, либо выбирается специальное направление: Природоохранные, Транспортные, по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, в закрытых административных территориальных образованиях либо на особых режимных объектах. Могут существовать определённый период времени (прокуратура в сфере угледобывающей промышленности). Как правило, приравнены к прокуратуре субъектов и ей подчинены. Иногда образуют самостоятельную ветку без подчинения (Транспортная)

• Военная прокуратура. Образуются в соответствии с системой ВС РФ. Подчинение главной военной прокуратуре РФ, без подчинения прокуратуре региона.

Включает 3 звена: генеральная, субъектов, города, сельских,

межрайонные.

Вся территория субъекта охватывается надзором соответствующих территориальных прокуратур.