Источники и формы права в современной финансово-правовой науке Кол авт Пешкова

дента

Российской

Федерации. Указы

имеют

содержание - ,

анало

1

гичное

документам

стратегического

планированиякак теоретики, и ,

так ипрактики

их

относятдокументам

стратегического

- планиро

вания .

Система

стратегических

указов

сформироваласьоснове

на

Указа

Президента

Российской

Федерации536 от12 мая№

2009

года

« Обосновах

стратегического

планированияРоссийскойв

Федерации 2, который»

отменен рамочным

закономстрате-о

гическом

планировании

. ФактическиРосс и

сложиласьв

-дуали

стичная

структура

стратегического

планир, котораявания поддер-

3

живается

уже

около

десяткалет , хотя имеет

ряд недостатков

.

Из

Федерального

законастратегическом« О

планировании

в Российской

Федерации

» следует

несколько

классификаций-

ментов

стратегического

планированияуровням. Повласти

страте-

гические

документы

разделяютсяфедеральныена

, документы -

субъ

ектов

Федерации документыи

местного

самоуправлениясфере

. По

применения

документы

стратегического

планирования

де

на документы

социально

- экономического

развития

, отрасле

документы

территориальные

( отчасти

это

деление

соответствуе

видам

планирования

).

Представляя

стратегическое

планиров

как процесс

,

закон

разделяет

документы

стратегического-

п

рования

постадиям

этого

процессадокументына

стратегического

планирования

,

разрабатываемыепроцессе в

целеполагания

-, прогно

зирования

,

планированияпрограммирования

.

Перечислить

охарактеризовать

все

документы

стратегического

планирования

представляетсяне

возможным

. Выделим

несколько

наиболее

важныхточкис

зрения

финансового

права .

Важное

значение финансовой

сфере

имеет

послание-

Пре

зидента

Российской

Федерации

Федеральному

-Собранию

сийской

Федерации

. Оно

входитсписок

вдокументов

которых, на

основывается

проект

федерального

бюджета2 ст .172

БК( пРФ. ).

1 Их иногда

называют

« майскими

указами

»,

так как Президент

издав

вскоре

после

вступлениядолжностьв

. Смнапример.,

:

Указ

ПрезидентаРФ

от 7 мая

2018

года 204№ « Онациональных

целяхстратегических

-

за

дачах

развития

Российской

Федерациипер од

надо2024

года » ( -час

тично

утратил

силу );

Текущий

стратегический

указ УказРФ

Президента

от 21.07.2020

474№ «

Онациональных

целях

развития

Российской-

Феде

2

рации

напериод

до2030».

СПС

« КонсультантПлюс

».

До 1 января

2015

годав Российской

Федерации

Президент

оглашал

1

специальный

документ— Бюджетное

послание

Президента-

Рос

сийской

Федерации

эта,

нопрактика

подвергалась

критикена-

в

учных

публикациях дополнительноеза

влияние

внеконституцион-

ного

характера

исполнительной

законодательнуювластина

2 и те-

Федер

перь

прекращена

.

Послание

Президента

Российской

Федеральному

Собранию

Российской

Федерации

- реализует

полагание

краткосрочныйна

периододин

вгод доносит

стратеги-

ческие

цели

,

подлежащие

реализацииэтом

периодев

.

бюджетные

пр

На

всех трех

уровнях

власти

составляются

Рамочный

ФЗ стратегическом« О

планированииРоссийскойв

- Фе

в

дерации

» передает

регулирование

бюджетных

сфепрогнозову

бюджетного

законодательства

.прогнозомНаряду с

социально -

- эко

номического

развития

бюджетный

прогнозсписоквходитнеоб- в

.

ходимых

для

составления

проектов

бюджетов

документов

информирует

возможных

предположительно

достижимых-

пока

зателях

,

накоторые должен

ориентироваться

бюджетный

проце

На показатели

прогноза

опираютсясоставлении

реализации

проц

своих

финансовых

документов

участники

бюджетного

а также

другие

заинтересованные

субъекты

. Хотя

показатели-

ются

ориентировочными не обязательными

, именно

ониисполь

зуются

наофициальном

уровне .

Альтернативный

можетпрогноз

не

быть

положен основу

проектов

бюджетов

,

как

слебюджует-

из

ного

законодательства

.

власти финансовыми

органами-

ис

На

всех

трех

уровнях

нительной

власти федеральном( на

уровне— Министерством

-

фи

ви

нансов

Российской

Федерации

)

принимается

еще-

один

кументов

стратегического

планирования— это

основные

направ-

ления

бюджетной

, налоговойтаможеннои

- тарифной

политики

Российской

Федерации

,

основные

направления

набюджетной-

логовой

политики

субъектов

Российской

Федерации

,

осно

направления

бюджетнойналоговойи

политики

муниципальных

образований

. Данные

документы

также

используются-

для

ления

проектов

бюджетов .

концепции

бюджетирования

Наконец

,условиях

реализации

ориентированного

результатна

,

наиболее

важными

для-

финан

сового

права

документами

стратегического

планирования

гос

государственные

программы

Российской

Федерации-

,

ственные

программы

субъектовРФ имуниципальные

программы .

Государственные

муниципальные

программы

пришлисмену

на

1

См .: ст172.

БКРФ

Ст170. БКРФ утратила

силу

согласно

Федеральному

2

закону

от4.10.2014

283№ -ФЗ .

См .Современные:

проблемы

организации

публичной

власти/

: моногра

колл

. авт .;

отв . Сред.А .Авакьян.

. М .:

Юстицинформ

, 2014.

целевым

программам

каждого

уровня переходомвласти

. Спрок -

прогр

граммно

- целевому

бюджетированию

государственные

стали

основным

инструментомпроцессев

государственного -

фи

нансирования

, особенноотношениив

бюджета

развития

-. Государ

ственные

муниципальные

программы

разрабатываютсяреали-

и

зуются

взаимоувязке

исходятекущихиз

перспективных

целей

государственной

финансовой

политики

. Объем

бюджетных-

нований

финансовое

обеспечение

реализации

государственных

( муниципальных

)

программ

утверждается

законом

( решен

о бюджете

пос ответствующей

каждой

программе

целевой

ста

расходов

бюджетасоответствии

утвердившимс

программу-

нор

мативным

правовым

актом

Правительства

Российской

Феде

высшего

исполнительного

органа

государственной

власти

с

Российской

Федерации

,

муниципальным

правовым

актом

м

администрации

муниципального

образсовременныхания. В

-пуб

прогр

ликациях

часто

можно

встретить

выражение

« бюджет

настолько

значимое

место

программы

бюджетномзанимают

в -про

цессе .

программа

Российской

Федерации-

п

Государственная

ставляет

собой

документ

стратегического

планирования-

,

жащий

комплекс

планируемых

мероприятий

,

( результатов-

имоувязанных

задачампо

, срокам

осуществления

исполнителям

и ресурсам

,инструментов

государственной

политики-

, обесп

чивающих

достижение

приоритетовцелей

государственнойи

-

по

литики

посоответствующим

направлениям

социально-

- эконом

ческого

развитияобеспечения

национальной

безопасности

- Рос

сийской

Федерации.

1

Как

можно

убедиться

,

документы

стратегического-

план

вания

играют

важную

финансовойроль

деятельности

государства

и местного

самоуправления

.

Однако

правовая

природа

докум

стратегического

планированиятом

числе, в

вопросотнесенииоб

их

к источникам

финансового

права

,

требует

дополнительных-

нений .

« Остратегическом

планированииРоссийскойв

Феде-

В ФЗ

рации

» документ

стратегического

планирования

определяется

« документированная

информация

,

разрабатываемая-

, рассм

ваемая

утверждаемаяи

( одобряемая

) органами

государственной

власти

Российской

Федерации

,

органами

государственной

субъектов

Российской

Федерации

, органами

местного-

самоу

ления

иными

участниками

стратегического

планирования-

».

1 Постановление

ПравительстваРФ

от26.05.2021

786№ «

Осистеме

управ-

ления

государственными

программами

Российской

Федерации-

»,

дившее

Положениесистемео

управления

государственными

программами

Российской

Федерации .

дическое

определение

документа

стратегического

планирова

сформулировано

совсемне

удачно не иотражает

реального -

зна

чения

документов

. Правовое

значение

документов

стратегичес

планирования

, конечносводится, не

статичнойк

информационной

составляющей

противном. В

случае

можно быбылопользоваться

альтернативными

источниками

информации

.

Прогнозы

иметь

информационное

значение

,

хотя

они

также

обязатель

к использованию

,

например ,

для

составления

проектов

бюдж

финансовых

планов

ряда

организаций

.

отражаются

В документах

стратегического

планирования

и задачи

, которые

определяют

направления

финансированиявпо-

следствии

сопоставляютсядостигнутыми

результатами -

,

опре

деляя

эффективность

финансирования

.

Финансовое

планиро

в публичных

образованиях

полностью

интегрсированостему

в

стратегического

планированияРоссийскойв

Федерации

.

Среди

задач

стратегического

планированияФЗ « Остратегическомв

- пла

нировании

РФв

» есть

координация

государственногомуници-

и

пального

стратегического

управлмениярбюджетнойи

политики .

Принцип

ресурсной

обеспеченности

также

связывает

финан

и иные

виды

планирования

.

Принцип

ресурсной

обеспеченнос

означает

,

что

при

разработкеутверждении

документов

-стратеги

ческого

планирования

,

, разрабатываемыхрамках

планирования

и программирования

должны

быть

определены

источники-

сового

иного

ресурсного

обеспечения

мероприятий

-

,

предусм

ренных

этими

документами.

1

Очевидно

,

что нет

другого источника , объективизирующего-

леполагание

Российскойв

Федерации

, кроме

документов-

страт

гического

планирования

. Концепция

бюджетирования-

, орие

ванного нарезультат , которая охватывает

все

стороны

финансов

отношений

, опираетсяцелина, заявленные документахв

стратеги-

ческого

планирования

.

планированияпросто

информие-

Документы

стратегического

руют ,

ноказывают

воздействиеправоотношенияна

частности, в

,

связанные

финансовой

деятельностью

. Документы

-

стратегиче

ского

планирования

приобретают

разнообразные

юридичес

формы

:

документ

, утвержденный

нормативным

актом ; доку

одобренный

уполномоченными

государственными

так

органами

далее . однихВ

случаях

принадлежностьисточникам

прававы-не

акт

зывает

сомнений счетза

традиционной

формы

нормативного

утверждающего

содержаниедругих. В случаях

, избранная

форма

1 Принцип

ресурсной

обеспеченности

принципомсвязан

с

плановости-

фи

нансовой

деятельности

государства . См .: ЕКудряшова.В .Принцип -фи

нансовой

обеспеченности

публичного

планированияРоссийской

вФеде-

рации //

Финансовое

право

. 20107. С. 11.№–14.

целеполагания

( послание

,

основные

направленият .д ., одобря-

и

) не

емые

или

только

подписанные

компетентным

совсеморганом

соответствует

традиционным

формам дажеправаэтом. Нослучае

документы

стратегического

планирования

имеют

норматив

характер

, поскольку

всегда

направленыконкретныене

право-

для

отношения

на, авид

отношений,

и фактически

обязательны

1

использования

соответствующими

себе

субъектамифинансовой

в -дея

тельности

. Трудно

представить

,

чтобы

для

финансовой-

тельности

были

изобретены

цели , отличныетех , которые - за

явлены

документахв

стратегического

планирования

.

Докумен

стратегического

планированияявляютсяне

исключительно

-

поли

тическими

актами . Политические отличиеакты

вотисточников

права

неконкретны

, издаютсяпроизвольной

формене порои

-

ждают

правобязанностейи

.

иерархию

- .

До

Источники

права

выстраиваютстрогуюяв

н

кументы

стратегического

планирования

,

утвержденные-

тивным

актом

,

имеютже тусилу

, что утверждающий

их. акт

2

Документы

стратегического

планированияутвержденные, не

- нор

мативным

актом

, занимают

положиениерархии в

источников

власти

права

,

соответствующее

актам

планирующего

органа-

скольку

конечномв

итоге

иерархия

источников

права

производ

от компетенций

издающих

их 3.органовНеобходимо

помнить

,

что

в стратегическом

управлении

цели

превалируют

над

конкретн

действиями

ихпо достижению

в ,этоми

смысле

акт , устанавли-

вающий

цели

, служит

критерием

имеетоц нки содержательныйи

приоритет

отношениюпо

всемко

другим

, принятымходе вдости-

положени

жения

целей

. По - прежнему

важное

значение

имеет-

дающего

органавертикали

управленческих

отношений

.

» часто

Понятие

« документ

стратегического

планирования-

секается

понятиемс

« финансово

- плановый

акт ». Финансово-

новые

акты

относятсяисточникам

финансового

былиправа

по-и

дробно

исследованыроссийскойв

теории

финансового

права .

1

Теоретические

вопросы

систематизации

советского

законодательства/ под

2

ред . С .НБратуся.

, ИСамощенко. .

. М .: Госюриздат , 1962.

Такой подход преобладаеттеориив

административного

судебнойправа и

3

практике .

В зарубежной

юридической

науке

финансовое

право

здесьбы

опиралос

на научные

разработки

административного

актахправауправленияоб

.

В России

теория

актов

управления

пока

находитсястадии разработкив

.

См .:Давыдов К .В .Законодательство

административныхоб

процедурах

и дискреционные

административные

акты

: проблемыпрактикитеории//

и

Вестник

Воронежского

государственного

университета

.

Серия

: Прав

№ 2.

С 113.–128;

Давыдов

К .В . Административные

процедуры

: российс

и зарубежный

опыт : монография

. Новосибирск

: Академиздат

, 2020.

К особенностям

документов

стратегического

планирования

источников

финансового

права

следует

отнести

следующие

— документы

регистрируютсяфедеральномв

государственном

реестре

документов

стратегического

планирорядкевания

,

в

который

определяется

Правительством

Российской

Федер

( ст .12

ФЗ

« стратегическомО

планированииРоссийскойв

Феде-

рации

»);

документов

стратегического

планирования-

пре

—

для

.

смотрена

возможность

корректировки

Корректировкой

при

изменение

документа

без

изменения

периодакоторый

,

наразра-

ботан

соответствующий

документ

стратегического

планирова

Корректировки

проводятсясистемев

взаимосвязи

.

Например

,

стратегия

социально

- экономического

развития

Российской-

дерации

разрабатываетсякорректируется

основеа ежегодных

посланий

Президента

Российской

Федерации

Федеральному-

бранию

Российской

Федерациито же .времяВ

стратегия

- соци

яв

ально

- экономического

развития

Российской

Федерации

основой

для формированиякорректировки

перечня

государ-

ственных

программ

Российской

Федерации

.

обеспечивают-

Документы

стратегического

планирования

лирование

первого

порядка— состояние

определенной

сферы-

об

щественных

отношенийдостижения

.

желаемого

состояния

через

определенный

период

времени

Даже

если

это

отраслевой

до

стратегического

планирования

,

он

ставит

цели

дляотрасли

мики

,

которые

определяют

объем

финансовой

поддержки-

с

ствующей

отрасли

. Государственныемуниципальные

программы

сразу

ориентируются

увязкуна

целейфинансированием

. Однако

чаще

всего

основена

документов

стратегического

планирования

принимаются

другие

нормативно

- правовые

акты - или

инди

ально

- правовые

акты

, опосредующие

непосредственное-

п

щение

фондов

. Выше

обсуждалось

, что ряд документов-

стр

ческого

планирования

формируют

содержание

проектов

бю

Бюджеты

однозначно

относятсяисточникам

финансового

права ,

но и бюджет

требует

принятия

дополнительных

нормативны

и индивидуально

- правовых

актов

для

перераспределения

ф

с участием

конкретных

субъектов

финансовых

правоотношени

Таким

образом

мы

имеем многделоуровневымс

правовым-

регу

лированием

.

способ

юридически

значимого

воздействия-

Есть

идругой

кументов

стратегического

планирования— воздействие

другиена

законо

источники

финансового

права

.

Так ,

например

,

план-

ектной

деятельности

Правительства2021

годна предписывает

разработать

внести Государственную

Думу

153

законопроекта

Документ

состоит шестииз

блоков

, отражающих

задачи-

,

сформу

лированные

Президентом

Российской

Федерации

.

Первый

на создание

условий

для

экономического

роста

. Второй-

ори

рован

нацифровизацию

научнои

- техническое

развитие

. Третий

подразумевает

разработку

законопроектов

для

стимулирован

дальнейшего

роста

отдельных

отраслей

экономики

.

Четвертый

посвящен

развитию

институтов

социальнойповышениюсферы

и

качества

жизни

. Пятый

призван

создать

условия

-

для

сбала

рованного

регионального

развития

.

Последнийсамый

ибольшой

блок

касается

повышения

качества

государственного

управл

В этом

случае

документы

стратегического

планирования

, с

являются

источникамине

финансового

источникправа, ами

-

ре

гулирования

нормотворчества

. Здесь

нужно

отметить-

,

что

гические

документы

приобретают

особую

роль

при-

оценке

лирующего

воздействия

нормативных

том актовчисле,

вфинан-

сово

- правовых

актов

. Оценка

регулирующего

— воздействияновое

явление

Россиив

покаи

нет

теоретических

значимых

-

исследо

ваний

,

которые

моглибы ответить

всена

вопросы

теории

права

применительно

оценке

регулирующего

воздействия

.

Реализация

документов

стратегического

планирования

д

обеспечиваться

адекватной

системой

ткомнтролячисле

,

монив-

торинга

, что

законодательно

закреплено

.

Комплексно

оценив

ход

иитоги

реализации

документов

стратегического

планирова

а также

взаимодействия

участников

стратегического

планиров

в части

соблюдения

принципов

стратегического

планирован

и реализации

ими

полномочийсфере

всоциально

- экономического

развития

Российской

Федерацииконтрольной. В

сфере

Счетная

палата

Российской

Федерации

осуществляет

сфереполномочия

в

стратегического

планированиясоответствии

Федеральнымс

законом от5 апреля 2013

года41-№ФЗ

« ОСчетной

палате

- Рос

сийской

Федерации.

»

1

Сложным

неоднозначными

вопросом

является

правоприме-

нение

для

документов

стратегического

планирования

. Воо

стадия

правоприменения механизмев

правового

регулирования

стратегического

планирования

пока

нахпроцесседится

формив -

рования

,

поэтому

тут

нет

теоретически

стройного

устоявшег

подхода

.

Документы

стратегического

планирования

использу

при

решении

вопросаэффективностиоб

результативности

-

ис

пользования

средств

контрольными

органами

,

что

подтверж

их

необходимость

спектрев

источников

финансового

права

. Ест

1

Федеральный

закон05.04от.2013

41№-ФЗ « ОСчетной

палате

Российской

Федерации

//» Собрание

законодательстваРФ . 08.04.2013.

14.№Ст1649. .

также

примеры

применения

государственных

качествепрограмм

в

источников

финансового

права.

судами

1

Резюмируя

сказанное

,

констатируем

, что

документы-

стра

ческого

планирования

относяистсяочникам

финансового

права

,

прежде всегоучетом, с

распространенной

сегодня

концепции-

упр

ления

результатамигосударственных

муниципальных

финансах .

Среди

документов

стратегического

планирования

есть

те , к

прямо

упомянуты финансовом

законодательствене вызываюти

сомнений

ихоб принадлежности

источникам

финансового

права .

Некоторые

документы

стратегического

планирования

совп

с понятием

финансово

- плановыев этомактыслучаеи

также

-нет

со

мнение

оботнесении

ихисточникам

финансового

праватоже

.

В

время

есть

документы

стратегического

планирования

,

кот

опосредованно

или

частично

могут

рассматриваться

как

ист

финансового

права

,

посколькуних

отраженыв

юридически

-

форма

лизованные

цели

развития

,

обеспечиваемые

финансовой-

де

ностью

государстваместногои

самоуправления

.

Вопрос

местео

документа

стратегического

планированияие-

в

рархии

источников

финансового

права

должен основерешаться

на

его юридической

формы

,

при

этом

юридическая

сила

совпа

с юридической

силой

утверждающего

акта

. Либо

необходимо-

раться

накомпетенцию

издающего

документ

стратегического-

нирования

органа

власти .

1.4.

СОЦИАЛЬНАЯ

НАПРАВЛЕННОСТЬ

ИСТОЧНИКОВ

ФИНАНСОВОГО

ПРАВА

Одним

изважнейших

принципов

современного

российского

финансового

права

является

социальная

направленность-

сово - правового

регулирования. Он вытекает

свою,

очередь

,

2

из принципа

социального

государства

,

закрепленногостатье

7

в

Конституции

Российской

Федерации

,

который

находит-

сво

витие

ив действующем

финансовом

законодательствеРФ , икак

следствие

,

отражение

при

осуществлении

публично

- правов

образованиями

финансовой

деятельности

.

1

См .:Кудряшова Е .В Судебное.

правоприменениесфере

вгосударственного

2

финансового

планирования// Закон

. 2014. 9. №С 176.–180.

Подробнее данном

принципе

см .: БеликовЕ .Г .Принцип

социальной-

на

правленности

финансового

правового

регулирования// Ленинградский

юридический

журнал

. 2013(33). .№ С29.–33;

Беликов

Е .Г . Развитие-

со

циального

государстваРоссиив . Финансово

- правовые

аспекты -

. Санкт

- Пе

тербург

: Лань

, 2021;

Финансовое

право/

отв: учебник. ред . НХимичева.И .

,

Е .В Покачалова.

. М .:

Норма

: ИНФРА - М46–,201747. .

С .

Принцип

социальной

направленностиинансово

ф - правового

регулирования

означает

необходимость

учета

при осуществле

правотворческой

правоприменительной

деятельностиобласти

в

публичных

финансов

социально

,

значимых

факторов

( прин

права

социального

государства

правовой

политики

, социаль

ориентированных

правовых

институтов.п .).

Данныйи

принцип

,

фи

как представляется

,

выступает

системообразующим

-

для

вого

права

социального

государства

,

соблюдение

которого

з

в свою

очередь

реализации, от

других

принциповявленийи

, дей-

ствующих

финансовом

правечастности. В

,

такое

значение-

рас

сматриваемого

принципа

может

быть

рольюсравнимопринципас

.

законности

при формированииразвитиии

правового

государства

,

При этом ,

если

законность

рассматриваетсятолько

какне

принцип

но и как

правовое

явление социальная, то

направленность

-

финан

сово

- правового

регулирования

может

достигатьсяпроявляться

и

с помощью

различных

юридических

средств

,

вышеуказанных-

циально

значимых

факторов .

финансово

- прав

В принципе

социальной

направленности

регулирования

,

являющегося

воплощением

конституционно

принципа

социального

государства

,

находят

свое-

отражение

рактеристики

постулатыи

самого

социального

государстванаи-

. К

более

значимым

нихиз

относятся

: социальная

справедливость

социально

ориентированная

экономика

; социально

- экономич

равноправие

индивидовсоциальных

,

национальных

иных

общ-

ностей

; социальная

ответственность

;

социальная

безопасность-

которые

изперечисленных

принципов

имеют

определенный

о

реализации

областив

финансовой

деятельности

Российского-

г

дарства

,

отдельные

их

положения

закрепленынормах

финансов -

вого

права .

,

юридическое

оформление

основ

социального-

Как

известно

сударства

Россиив

связанопринятиемс

КонституцииРФ

1993

со

года

. Вчастности

,нейв

нашли

закрепление

само

понятие-

циального

государства

, гарантии

его

реализацииосновы

разграи-

ничения

компетенции

субъектов

публичнойсоциальнойвласти

в

сфере

. Так ч,.2в ст 7.

КонституцииРФ

устанавливаются

основные

направления

государственной

социальной

политики-

, которые

тературе

одновременно

считаются

методами

достижения-

це

циального

государства, важнейшими

социальными

гарантиями,

обязанностями

1

государства. К их числу

2

:

социального

относятся

3