Источники и формы права в современной финансово-правовой науке Кол авт Пешкова

ские

»

указы рамках, в

реализации

которых

федеральному-

Прав

тельству

предписывалось

исполнениедвухсотбол

поручений.

1

Наряду

этимс

можно

найти

примеры

издания

актов-

,

адрес

ванных

неопределенному

кругу

лиц

.

Таковым

является-

у

нутый ранее Указ ПрезидентаРФ от02.04.1997

277№ «

Одополни-

тельных

мерах сокращениюпо

налоговых

отменельгот и решений

,

приводящих

потерямк

доходов

федерального

бюджета

».

На наш взгляд , систематизацияданномупо

основанию -

по

зволяет

четче

идентифицировать

ответственныхисполнение за

указов

оценить

эффективность

работы

органов

публичной

в

и конкретных

должностных

лиц .

Еще

одним

президентским

актом

распоряженияявляются

Как.

отмечает

НЛебедева.В .

, «формеВ

распоряжений

Президентом-

при

нимаются

решенияоперативнымпо

,

организационнымкадровыми

вопросам

также,

повопросам

деятельности

Администрации-

Пре

зидента РФ . Исходя

этогоиз

, распоряжения

должныне

содер-

жать

предписания

нормативного

характера. Представляется»

, что

2

распоряжения

,

формализуя

решения

Президентаконкретным по

вопросам

,

также

выступают

формой

индивидуального-

регу

вания правоотношений ненормативных. От

указов

их

отличает

,

прежде

всего ,

предмет

регулирования

. Как

правило-

,

это

орга

ционно

- технические

вопросы

, касающиеся

взаимоотношений-

зидента РФ

сфедеральными

региональными

органами

государ-

ственной

власти

, связанныедеятельностью

его

Администрации

,

и др .

Применительно

бюджетнойк

сфере

можно выделить

несколько

групп

распоряжений зависимости

ихотфункционального

назна-

чения

предметаи

регулирования

.

Первая группа распоряжений— это

акты

, которыми

Президент

оформляет

свои

поручения

Правительсна стадииву

подготовки

проекта федерального

бюджета .

Предметом

таких

актов

являе

сфера

распределения

бюджетных

ресурсов

. Таксоот, например-

,

ветствии

распоряжением

ПрезидентаРФ

от30.07.2013

290№ -

рп

« О бюджетных

ассигнованиях

Общероссийскому

общественн

движению

“ Гражданское

достоинствопр ведение” на

конкурсов

»

Правительству

было

поручено

предусмотреть

при

формирова

проекта

федерального

бюджета2014

годнаи на плановый

период

2015

и2016

годов

бюджетные

ассигнованияразмере

в 500млн

1

См .: URL: https://inlnk.ru/3ZDAXz

2 Лебедева Н .В Акты.

Президента

Российской

Федерациисистеме источв -

ников

конституционного

//праваКонституционное

муниципальное

право

. 2017. 7.№С 45.–48.

рублей

Общероссийскому

общественному

движению

« Гражд

достоинство

»проведениена

конкурсовна выделение

репо-

зультатам

этих

конкурсов

грантов

другим

некоммерческим-

низациям

,

осуществляющим

деятельностьсфере

защитыв

прав

и свобод

человека гражданина

,

для реализации

ими социально

значимых

проектов .

Посредством

распоряжений

можетконкретизированбыть

-

со

став

участников

бюджетного

процессаНапример . соответствии,

с распоряжением

ПрезидентаРФ

от15.10.2009

690№ -

рп

« О

главных

распорядителях

средств

федерального

бюджета-

, п

значенных

для

финансирования

юридических

лицна-, входящих

учно

- образовательные

комплексы

федеральных

государствен

образовательных

учреждений

» статусом

главных

распорядите

наделялись

Московский

государственный

университет

и

М .В Ломоносова.

Санкти

- Петербургский

государственный-

уни

верситет

Правительству,

было

поручено

отразить

это-

при

раз

ботке

проекта

бюджета .

Можно

заключить

,

что

распоряжения

здесь

формализуют

участие

Президентабюджетномв

планировании

, делают -

его

« соав

тором

»

федерального

законабюджетео

. Предметом

таких

- актов

яв

ляются

как

собственно

финансовые

бюджетные

правоотношен

так ине являющиеся

финансовыми

( денежнымиэкономической)

точки

зрения.

1

Следует

отметить ,

что

бюджетныехарактерупо

поручения

встречаются

в «инебюджетных

»

актах

Президента

. Так , согласн

распоряжению 02.от07.2010

446№ - рп

« О созданииобеспечении

функционирования

инновационного

центра

“ Сколково-

”»

тельству РФ

было

поручено

обеспечитьсчет

бюджетныхза

-

ас

сигнований

финансирование

основных

мероприятий

,

связа

с созданием

обеспечением

функционирования

инновационного

центра

« Сколково

».

Вторая

группа—

распоряжения

, предназначением

которых

является управление

особым

бюджетным

—фондомРезервным

фондом Президентапредметом, а

выступают

средства

этого фонда

Правовой

режим

указанного

фонда определяетсяст .82 Бюджет-в

ного

кодексаРФ , согласно

которой

« Использование

бюджетных-

сигнований

резервного

фонда

Президента

Российской

Феде

осуществляется

основании

указовраспоряжений

Президента

Российской

Федерации

».

Хотя

приведенной

цитате

упомянуты

указы , анализ-

слож

шейся

практики

показывает

,

что

основным

актом

управлен

1

См .: ПешковаХ .В Бюджетное.

право

России57. . С .

средствами

фонда

стали

распоряжения. По данным

Счетной

1

палаты РФ , « 2020в

году

13

распоряжениями

Президента-

Ро

сийской

Федерации средствиз

резервного

фонда

Президента-

Рос

сийской

Федерации

семи

главным

распорядителям

-

средств

рального

бюджета

выделялись

бюджетные

ассигнованияобъеме

в

10 234,6 млн

рублей

. Наибольший

объем

средств

резервного

ф

Президента

Российской

Федерации

был

направленпредостав-

на

ление

межбюджетных

трансфертовсумме

4978,1в млн

рублей

,

в том

числе

предоставлениена

дотацийподдержкуна

меробеспо-

печению

сбалансированности

бюджетовмлн

(3033,0рублей до) и-

конкур

таций

напремирование

победителей

Всероссийского

“ Лучшая

муниципальная

практика млн” (960,0рублей

); прена-

в

доставление

субсидий

некоммерческим

организациямсумме

3400,0 млн

рублей

том, в

числе

поддержкуна

некоммерческих-

не

правительственных

организаций

, участвующразвитихи

инстив -

тутов

гражданского

общества

млн(3000,0рублей 2. )»

возникает-

не

Распоряжения

принимаютсяв случаяхи

, когда

обходимость

профинансировать

разного

рода

« представительс

расходы

»,

обусловленные

характером

полномочийРФ .Президент

Так , например

, распоряжением

ПрезиденРФ ота07.02.2011

1

В качестве

примера

приведем

Распоряжение

РФПрезидентаот17.12.2017

№ 438рп

«выделенииО

2017в году

резервногоиз

фонда

Президента-

Рос

сийской

Федерации

Минфину

России

бюджетных

ассигнований-

дл

ставления

дотацийподдержкуна

меробеспечениюпо

сбалансированности

бюджетов

субъектов

Российской

Федерации

бюджету

- Республики

гестан

бюджетуи

Новгородской

области

»;

Распоряжение РФПрезидента

от 22.05.2020

133№ -

рп

« выделенииО

Минпромторгу

России

средств

из резервного

фонда

Президента

Российской

Федерации

»; Распоряж

Президента РФ от02.12.2021

342№ -

рп

«выделенииО 2021в году реиз-

зервного

фонда

Президента

Российской

Федерации

денежных

средс

осуществления

единовременной

выплаты

лицам

,

награжденным

м

“ За оборону

Севастополя

”

или

знаком

“ Житель

осажденного-

Сева

поля

”»;

Распоряжение

ПрезидентаРФ от16.08.2021 214№ -

рп

« выдеО-

лении

2021в

году резервногоиз

фонда

Президента

Российской

Федерации

денежных

средств

Минпросвещения

России

для предоставления-

г

ственному

областному

автономному

учреждению

дополнительного-

2

вания

“ Морской

центр

капитана

НВарухина.Г .”».

См .: Приложение

подразделук

8

«

Результаты

проверкианал за и-ис

полнения

федерального

бюджнепрограммнымтапо

направлениям-

, раз

делам

иподразделам

классификации

расходов

бюджетов

,

ведомственн

структуре

расходов

федерального

бюджета

» Заключения

Счетной

на отчет

обисполнении

федерального

бюджета2020 годза ( утверждено

Коллегией

Счетной

палатыРФ . Протокол

27отавгуста 2021г . № 57 К

№ 66-

рп

бюджетные

ассигнования

, предусмотренныебюджете

в

для обеспечения

деятельности

Администрации

РФПрезидента,

определялись

качестве

источника

финансирования

расходов

связанных

осуществлением

мероприятийрамках в проведения

заседания

рабочей

группыразвитиюпо

Глобальной

инициативы

по сохранению

морской

1.среды

Таким образом , распоряжения-первых, во , оформляют - пору

чения

Президента

Правительствустадии насоставления

проекта

бюджета

,-вторых , ими

устанавливаются

направления-

расход

вания

Резервного

фондаиных ибюджетных

ассигнований

-

, предна

значенных

для

финансового

обеспечения

полномочий

Прези

Приведенные

примерыдаютне нам

оснований

согласиться

с распространенным

мнениемтом ,

что

основная

сфера

использо-

вания

распоряжений— это

регулирование

только

лишь - организа

ционно

- технических

вопросовбюджетном. В

праве

распоряжения

м

Президента

играют

достаточно

заметную

роль

регулятора-

альных

процессуальныхи

правоотношений

.

что ,

как

показал

В этой

связи

нелишним

будет

отметить

,

актов

Президента

,

некоторое

их

количествонастоящее в

время

о

утратило

свое

регулятивное

значение

, однако

официально-

должают

действовать

. Полагаем

,

что

есть

смысл

провести

ре

и отменить

действие

неактуальных

распоряженийуказов

главы

государства

.

президентского

нормотворчества— этоежегодное

Особый

акт

послание

Федеральному

Собранию

Российской

Федерации .

Послание

ПрезидентаРФ — один изнаиболее

значимых-

до

кументов

, аудитория

которого

гораздо

шире

,

чем

парламентск

корпус

. Стоит

согласитьсятем , чтос ,

хотя

формально

послания

,

Президента РФ

обращены

толькоФедеральномук

Собранию

но фактически

они

представляют

собой обращениенароду выи- к

полняют

роль

ориентира

для

граждан

России

при

восприятии

государственной

властилице

вПрезидента.

2

Одни

авторы

называют

послания

главы

государства-

« поли

скими

актамиэлементамис

распорядительных

3фу, « нкцийорма-

»

1

Распоряжение

ПрезидентаРФ

от07.02.2011

66№- рп

« Орасходах

, свя-

занных

осуществлением

экскурсионной

культурной

программы-

, тр

портным

обеспечениемобслуживанием залахв официальных

делиц-

и

легаций

участников

заседания

рабочей

развитиюгруппы

поГлобальной

2

инициативы

сохранениюпо

морской

среды

“ Группы

двадцати

”».

См .: Грищенко .А Институт.

посланий

Президента

Российской

Федераци

в механизме

легитимации

государственной// Российскийвласти

юриди-

3

ческий

журнал

. 20116.. С№32.–41.

Кубатаев М .ГПравовые.

акты

Президента

Российской

Федерации :

авто

дис . … канд

. юрид

. наук

. М ., 2000.

тивно

- политическими

формами

деятельности

главы

государс

1

и не рассматривают

качествеих

нормативных

правовых

актов

обладающих

юридической

2. силой

точка

зрения ,

согласно-

ко

Существует

противоположная

торой

« послания

ПрезидентаРФ скорее

являются

документом

юридическим

, поскольку

их

наличие

диктуется

законодательст

Российской

Федерациивытекаети

конституционнойиз

функции

Президента РФ

определять

основные

направления

внутренней

и внешней

политикгосударства 2. Полагаем»

такой

подход

более

релевантным

современной

практике

публичного

нормотворчес

Сегодня

большинство

правовых

актов

, регулирующих-

де

ность

госорганов

, включаютсебя

нормыв

необходимости

-

ис

полнения

мероприятий реализациипо

положений

послания-

Пре

зидента РФ . Нанаш

взгляд

, это

свидетельствуетизмененииоб

статуса

самого

послания

как

документа

, обеспечивающего-

сованное

функционированиевзаимодействие

органов

публичной

власти

,томв

числе в ибюджетной

сфере .

Приведем

два

аргументаобоснование

взглядапослнание

как наисточник

бюджетного

права .

Во - первыхосланиях, в - за

крепляются

целипрогнозыи

социально

- экономического

развития

государства

, которые

впоследствии

должны бытьфе-отражены

деральном

законефедеральном

бюджете . Чаще

всего

Президент

предлагает

« внести

соответствующие

коррективыбюджет 4

»

в

и пересмотреть

статьи расходов

,

связанныеобозначеннымис

им

верн

целями

;

дает

поручения

Правительству

, например

, «...

к определению

приоритетов

нашего

развития

при -сохранении

жетной

устойчивости, а также»

вносит

предложениясовершен-

5

ствовании

законодательства

, например— окомпенсации

регионам

д

за счет

федеральных

средств

двух

третьих

6 их выпадающих

от применения

инвестиционного

налогового, о модернивычета-

зации

экологических

платежейвнедрении, о

инфраструктурных

бюджетных

кредитов, др .

7

Во - вторых , Послания

Президента

являютсякритериеводним

из

оценки

при

проведении

Счетной

РФпалатойэкспертизы

проекта

федерального

законафедеральном

бюджете, а также

последу-

ющего

контроля исполнениемза

1

бюджета. На наш

федерального

2

взгляд

, это

характеризирует

ежегодные

ПосланияРФ Президента

Федеральному

Собранию

как

системообразующие

- для закон

ческой

исполнительской

деятельностибюджетнойв

сфере .

Итак

,

условиях

жесткого

противодействия

геополитическим

вызовам

внешнемуи

давлению странуна

еще

более востребо-

в

ванным

является

сохранение

устойчивости

центральной

и государственной

целостности

посредством

президентского-

мотворчества

. Указы

, распоряженияпосланияи

являются -

эф

право

фективным

инструментом

регулирования

бюджетных-

шений ,томв числе—

вусловиях

экономической

,

турбулентности

Относимые

юридическойпо

силеподзаконным

данные

акты

в системе

источников

бюджетного

права

занимают

особое

по своему

функциональному

предназначению— определять

- век

, об

торы

развития оперативно

регулировать

бюджетную - сферу

печивать

интересы

российского

обществагосударстваи .

3.4.

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ

ЦЕЛЕВЫЕ

ПРОГРАММЫ

КАК ДОКУМЕНТЫ

ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОГО

ПЛАНИРОВАН

МЕСТО

В СИСТЕМЕ

ИСТОЧНИКОВ

ФИНАНСОВОГО

ПРАВ

В настоящее

время

бюджетное

планирование

частично

вс

в систему

государственного

стратегического

планирования-

мируемую

соответствии

Федеральнымс

законом28 июняот

2014 г . №172-ФЗ

« Остратегическом

планированииРоссийскойв

Федерации 3. В» соответствии

даннымс

законом

Минэкономраз-

вития

России

разработала

стратегию

социально

- экономическ

развития

Российской

Федерации2035 годадо

, которая

устанав-

ливает

генеральные

цели

, основныемеханизмызадачи

и реализации

раз

государственной

политикисфере

всоциально

- экономического-

вития

,

определяет

принципы

конструктивного

взаимодействия-

сударства

, субъектов

экономической

деятельностигражданского и

1

Заключение

Счетной

палатыРФнапроект

федерального

законафеде-« О

ральном

бюджете 2022на

год наи плановый

период

20232024 игодов

»

( основные

положения

). URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/6b5/ri0r740

2

i1d07jo95gl09nzi0jocm33or.pdf.

СГА

203.

Стандарт

внешнего

государственного

аудита (-контроля ).

дующий

контроль исполнениемза

федерального

бюджета

( утв-

. постанов

3

лением

Коллегии

Счетной

РФпалатыот21.04.2017

3№ПК ).

Федеральный

закон28 июняот

2014г . №172-ФЗ

« Остратегическом

- пла

нировании

Российскойв

Федерации

».

общества

целяхв

защиты

национальных интересовреализации

стратегических

национальных

приоритетов

.

собой

распределе

Бюджетное

планирование

представляет

и перераспределение

стоимости

валовогональногонациопродукта

и национального

дохода

между

звеньями

бюджетной

систем

страны

наоснове

социально

- экономической

программы

развит

территорий

процессев

составленияисполнения

бюджетов-

. Ос

новной

задачейбюджетного

планирования

является

обеспечение

полного

выявления

доходов

бюджетарациональноеи

обоснованное

пл

определение

расходов

бюджета

. Объектами

бюджетного-

вания

являются

составление

проекта

бюджетаоснове произна-

водственных

показателейпрочейи

информационной

базы

; расчет

его

доходов

расходови

также,

теотношения

, которые

возникают

по поводу

его

составления

. Субъектамибюджетного

планирования

являются

государственныемуниципальные

учреждения

, органы

исполнительной

законодательнойи

власти .

№172

Государственные

программысоответствии

Закономс

»

ФЗ

« Остратегическом

планированииРоссийскойв

Федерации

являются

конструкцией

воплощения

стратегий

социально-

мического

развития

этой. По причине

госпрограммахв

должны

,

показываться

все

преимуществанедостатки

общеэкономических

отраслевых

региональных

стратегий есть. Тогоспрограммы—

это

атрибут

планирования

российской

экономики .

Федерац

Напомним

,

перечень

госпрограмм

Российской

утвержден

распоряжением

ПравительстваРФ от11 ноября

2010

года

№1950-

р (изменениямис 1. Он)

сформирован

отраслевомупо

принципу

учетомс

приоритетов

социально

- экономического-

про

вития

страны

сожалению. К

,

при

образовании

госпрограмм-

раммно

- целевое

бюджетирование

было

заменено

финансирова

от достигнутого

ряд, и

госпрограмм

своейпо

сути

стали

набором

обос

расходных

обязательств

,

недостаточно

подкрепленных-

ными

целями

,

задачами

, показателями

.

комплекс

пр

Под

государственной

программой

понимают

по исполнению

одной

или

нескольких

тойзадачили виной - об

ласти

экономики

,

социальной

управлениисферы,

государством

с перечислением

источников

финансирования

, т .-е . увязывает

дачи

финансовыми

ресурсами .

в считается

план

ГОЭЛРО ,

Первой

целевой

программойСССР

созданный

основена

указаний

ЛенинаВ.И .

1920в

г . А в 1971 г .

конце

в решениях

24

съезда

КПСС

была

принята

« целостная

качественной

перестройки

планового

руководства

-

хозяйством

вечающая

требованиям

современного

уровня высокоразвитой-

1

URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/99749/.

ветской

экономики

, ускорения

научно

- технического—

прогрес

это первое

упоминаниецелевыхо

программах.

1

Рассмотрим

основные

стадии

процесса

внедрения

программ

подхода

:

принятия

федеральных

целевых

програ

1. Возможность

с 1995

года

или

аналогичных

программегиональном

муни-

ципальном

уровне

для

решения

приоритетных

социально-

номических

, оборонных

,

научно

- технических

,

природоохранн

и других

важнейших

задач

межведомственного

характера-

.

ными

актами

программного

планированияэтом

этапена

стали

программы

социально

- экономического

отраслевыеразвития

и

стратегии

развития

. Однимпервыхиз источников

примепо -

Поста

нению

внедрению

программно

- целевого

метода

стало-

вление РФ от26 июня

1995г . №594 «

Ореализации

Федерального

закона

2 “поставкахО

продукциия федеральных

государственных

нужд

”», которое

консолидировалоподзаконномна

уровне

понятие

целевой

программы

как

увязанногозадачам по, ресурсамсроками

,

опытно

реализации

комплекса

научно

- исследовательских

-

структорских

,

производственныхдругих

имероприятий

, мобили-

зованных

осуществить

результативное

решение

системных

стоящих

перед

государствомцелях , вреализации

государственной

политики .

ПравительстваРФ от22 мая

2004г . №249

2. Постановлением

была

утверждена

Концепция

реформирования

бюджетного-

цесса

вРФ

в2004–2006 гг ., которая

предполагала

увеличение

функции

целевых

программобщие и требованиябюджетнымк

-

це

левым

программам именно, а

:

цели

программысоответствии

го-с

—

четкая

формулировка

сударственной

политикой

;

ожидаемых

результатов

реализа

— количественная

оценка

программ

;

показателей

для

измерения

результатов

реализа

— система

программы

целевыхи

значений

каждогоних ;

из

достижения

цели

— обоснование

потребностейресурсахв

для

и результатов

программы

, оценки

внешних

риускловий

и

реализации

программы

;

управления

реализацией

програм

— определение

системы

разграничения

).

полномочийответственности

( данный

документ

не действует

затем

Программа

ПравительстваРФ поповы-

3. Принятая

шению

эффективности

бюджетных

расходов2010–2012нагг .

и

Данная

Программа

намеревалась

внедрить

госпрограммыосуще-

1

Материалы

24

съезда

КПСС .

2

СЗ РФ . 1995.

28№. Ст2669. .

ствить переход программномук

формату

федерального

бюджета

с приведением

законодательной

базы

под программный

фо

бюджетов

бюджетной

системы

. Также

утверждалась

необходи

внедрения

новой формы управления

учреждениями-

,

оказы

щими

государственные

услуги

, т .е . вместо

сметы

было-

введе

сударственное

( муниципальное

) задание

как

основной

инстр

сметное

финансирование

сохранилось

только

для -казенных

дений .

,

как

верно

отметил МатненкоА .С . 1, законодательное

Однако

сопровождение

реформыобеспечилоне

создание

всего

комплекса

условий

, необходимых

для

формированияРоссии

современной

системы

программно

- целевого

бюджетного

планирования-

нения

, внесенные Бюджетныйв

кодексРФ , также

решилине

эту

,

р

задачу

,правовую

основу

государственного

планирования-

ботки

,

утвержденияисполнения

федеральных

целевых

программ

составляли

акты ,

принятые

задэтолго

моментадо

. Запаздывание

на

правового

регулирования

проявлялось

более фонещутимо

активного

внедрения

новых

механизмов

нальногообщенацио

,

планирования

рамкахв

приоритетных

нальныхнацио

проектов

Концепции

развития

России2020

догода планаи

ее реализации

на 2009–2012 гг .

процесс

публично

- правового

С

1января

2008г . в бюджетный

образования

были

введены

ведомственные

целевые

програм

С 1 января

2009г . дополнительно

был

закреплен

механизм-

форм

рования

долгосрочных

целевых

программ

. Однако1 января уже с

2014 г . долгосрочные

целевые

программы

были

упразднены-

явился

новый —видгосударственные

( муниципальные

) программы

при этом

сохранились

федеральныетом

числе( в

ведомственные

)

целевые

программы

. Таким

образомБюджетном, в

кодексеРФ

не были

зафиксированы

четкие

формулировкикласс фикаци-

позвол

онные

корреляции

различных

видов

программ

.

Это

в Бюджетном

послании

ПрезидентаРФ от13 июня

2013г . « Обюд-

жетной

политике2014в–2016 гг .»

отметить

, что

государственные

программы

сталине

инструментом

выработкиреализации

госу-

дарственной

политикидолгосрочнуюна

перспективу

.

4.

Это

повлекло

принятие

Федерального

28закоиюняа от

2014 г . №172-

ФЗ

«стратегическомО

планированииРоссийскойв

Федерации

», который

придал

государственным

программам

документа

стратегического

планированиязакрепил

иопределение

государственных

муниципальных

программзаконодательномна

уровне

ств .2 указанного

Закона .

1 Матненко А .С .

Программно

- целевой

метод

бюджетной

деятельности-

: п

вовая

характеристика//

Вестник Челябинского

государственного-

универ

ситета

. 2009. 7 №(145).

Право

. Вып18. С.34.–37.