Источники и формы права в современной финансово-правовой науке Кол авт Пешкова

по большей

частиимперативный

метод

правового

регулирования

Государство

,

будучи

властным

субъектом минимума, сводит

до-воз

можности

усмотрения

субъектов , задействовреанныхлизации в

механ

элементов

бюджетного

устройства

,

стремится

создать

гарантирующие

должное

исполнение

ими

полномочий-

,

. Как

зывает

исследование

бюджетного

устройства

России-

права

ектов , задействованныхреализациив

его элементовбольшинстве,

Императи

случаев

одновременно

являются

их

обязанностями

.

нормы

, « предоставляя

субъекту

право

совершать

-какие

- либ

ствия

,

фактически

...

обязываютсовершениюего к

этих

действий.

»

1

Гарантиями

должного

исполнения

предписаний

источников-

жетного

права

, какфинансового

правацеломв , выступают

- бюд

жетный

контроль

, механизм

привлеченияответственностик

на-за

рушение

финансового

законодательства

.

устройства

госуда

Потребности

упорядочения

бюджетного

в условиях

комплексности

содержания

данной

финансово-

вовой

категории

предопределяют

разнообразие

источников-

вого

регулирования

правоотношенийданной

сферев .

связ

Как

отмечалось

, бюджетное

устройство

государства

с его

фундаментальными

конституционными

характеристиками—

государственным

строем

, государственным

устройством-

дарственным

суверенитетом

, знаменующими

конституционн

статус

государства

.

Это

актуализирует

роливопросипределахо

на

распространения

конституционного

регулированиябюджетное

о

устройство

государства

.

Представляет

интересзначениивопрос

Конституции

Российской

Федерации

для

формирования-

ников

финансового

права

, непосредственно— источников

бюджет-

ного

права

, регламентирующих

содержаниетенденции

и формиро-

.

вания

элементов

бюджетного

устройства

государства

В юридической

науке

уже

поднималась

проблема

допустим

включать

конституциюв

государства

положени

бюджетно-

- пр

вого ив,целом , финансово

- правового

содержания

,

понимания-

пр

ституции

качестве

источника

бюджетного

( финансового

)

в случае

наличиянейв соответствующих

положений. И , надо

-за

2

метить

, научные рассуждениябеспочвенныне

основаны,

слона-

жившихся

Российскомв

государстве

традициях

структуризации

положений

основного

закона

. Принятая1993 годув Конституция

,

Российской

Федерациисодержит

следующие

правовые

нормы

3

прямо

или

косвенно

касающиеся

элементов

бюджетного

уст

государства отнесение:

финансового

регулированияцелом феив-

1

Карасева М .ВФинансовое.

правоотношение

. М .: НОРМА92.

, 2001.

С .

2 См .:

КрохинаЮ . А Бюджетное.

правороссийский

федерализм .

М .:

3

НОРМА

, 2002. 146С. .

СЗ РФ . 2009.

4№. Ст 445. .

дерального

бюджетаведениюк

Российской

Федерации

( статья

71

разграничение

предметов

веденияполномочий

Российской-

Фе

дерации

субъектови

Российской

Федерации

( статьи -

72, 73);

возглашение

самостоятельности

местного

самоуправления

130);

наделение

Счетной

палатыРФ

статусом

органа

контроля

над исполнением

федерального

бюджета

( статья

101);

выне

заключения

ПравительствомРФ

как

условие

внесенияФеде-в

обя

ральное

Собрание

законопроектовизмененииоб

финансовых -

зательств

государстватом , вчисле предусматривающих

расходы

федерального

бюджета

( статья

104);

обязательное

рассмотр

в Совете

Федерации

законоввопросампо

федерального

бюджета

( статья

106);

наделение

ПравительстваРФ полномочием

разраба-

бю

тывать

представлятьи

Государственной

Думе

федеральный

и обеспечивать

его

исполнение

( статья 114); обязательное-

сирование

судовсредствиз

федерального

бюджета

( статья

124).

Анализ

приведенных

положений

позволяет

сделать

вывод

сложившееся

мнениеофициальный

подход

, согласно

-

которым

Конституция

Российской

Федерации

осуществляет

рамочное

лирование

практически

всех

сфер

государственной

деятельн

сфер

жизни

общества

, применимык сфере

бюджетногои

устройства

государства

.

Конституция

затрагивает

ключевые

-

моменты

жетно

- правового

регулированиясвязи

установлением

основ

государственного

устройстваих значениив

для

финансовой-

,

бюд

жетной

системы

государства

,

правового

статуса

Российской-

дерации

входящих

еев состав

субъектовРФ

имуниципальных

образований

областив

бюджета финансов

целомв

.

Традиции

включения

Конституциюв

Российского

государства

отдельных-

ложений

бюджетно

- правового

содержания

берут

свое

начал

с конституций

России

« советского

»

периода

. Такие -

нормы

с

лись

Конституцияхв

РСФСР

1918, 1925, 1937,гг 1.1978и принятые

раз

на основе

« советских

» конституций

последующемзаконы в

их-

вивали

( например

, Закон

СССРоктября30

1959г . « Обюджетных

и

правах

Союза

Советских

Социалистических

союзныхРеспублик

республик 2; Закон»

РСФСР 16отдекабря

1961г . « Обюджетных

правах

Российской

Советской

Федеративной

Социалистическ

Республики

,

автономных

советских

социалистических

респ

и местных

Советов

народных

депутатов 3; ЗаконРСФСРРСФСР»

1 Например

:17,ст 79,. 83

Конституции

РСФСРг .// 1925СУ

РСФСР

. 1925.

№ 30.

Ст218;. ст19,.

глIX. Конституции

РСФСРг .//1937СПС « Консуль-

тантПлюс

»; 20гл .Конституции

РСФСРг . //1978Ведомости

ВС РСФСР .

2

1978.

№15.

Ст407. .

Ведомости

Верховного

Совета

СССР44.. 1959Ст221.. . №

3

Свод

законов

РСФСР

. 19885. С. 213.Т..

от 10 октября

1991г . №1734-1 «

Обосновах

бюджетного

устройства

и бюджетного

процессаРСФСРв

1).»

Конституции

Российской-

В силу

« осовремененной

» роли

рации

как

источника

права

для

бюджетно

- правового

регулиро

ученые

считают

целесообразным

обособитьв

ней

-главы

спец

ного

содержания

, напримеросновах, об

бюджетного

устройства

,

основных

началах

федеративных

межбюджетных

2.

отношен

В данном

случае

принимаетсявниманиево

опыт

зарубежных-

пра

вовых

систем .

Конституции

некоторых

государств

,

несут

осн

нагрузку

упорядочениив

бюджетной

деятельности

бюджетног

устройства

,

включая

положения

, касающиеся

форм бюджет

регулирования

непосредственнои

межбюджетных

отношений—

территориального

распределения

финансовых

ресурсов,

(

3

предоставления

финансовой

помощигосударственногоиз

бюджета

бюджетам

территориальных

образований 4,

показателей( Италия

)

« справедливости

» перераспределения

публичных

-

ресурсов

тугалия

, Испанияи др)

. Однако

всене

специалисты

придержи-

5

ваются

необходимости

включенияРоссийскуюв

Конституцию

,

положений

бюджетно

- правовогоиного

отраслевогои

содержания

считая

целесообразным

« финансовымпо

вопросам

» принимать

« обычные

»

федеральные

законы

, выступающие

источниками-

раслевого

правового

регулирования. Такой

подход

объясняется

6

тем ,

что

« далеко всене конституционные

положения

-

устанав

ливают

точно

определенные

обязанностиправа

участников -

регу

лируемых

отношений.

»

7

Тем

самым

названное

высказывание

профессораЛучина

,В .О .

получившее

объяснениеего

работев

« Конституционные

нормы

и отношения

» (1997

год ),

актуальпонынео

и. Конституция

как

источник

права нацеленане

наконкретизацию

правобязани -

1

Ведомости

СНДВС иРСФСР

. 1991.46. №Ст1543. .

2

См .:

КрохинаЮ . А Бюджетное.

право

и российский

федерализм

. М .:

НОРМА

, 2002С..146. Смтакже.

: КаюровЕ .А Конституционно.

- правовое

регулирование

государственных

( муниципальных

России) финансов//

в

3

Законодательство

экономика

. 2013.3. №С16.–26.

Главы

V Ха , Основного

закона

//ФРГКонституции

зарубежных-

госу

4

дарств

: учебное

пособие/ сост В. .В Маклаков.

. М .: БЕК , 200268–.122С. .

Ст .119

Конституции

Италии// Конституции

зарубежных

государств .

5

С .132–159.

П . 2 ст238.

Конституции

Португальской

Республики// Конст туции - госу

дарств

Европы3

т: .Мв .: НОРМА

, 20012.. СТ821;. .

п1. ст 40.

Конституции

6

Испании //

Конституции

зарубежных

государств163–214. . С .

См .:

БланкенагельА . Бюджетное

правофедерализм //

Бюджетное

7

устройство

Российскойв

Федерации

М: сб.: .бст.и ., 1997.

11С. .

Лучин В .О .Конституционные

нормыотношения

. М .: Законправои

:

ЮНИТИ

, 1997.8. С .

ностей

строго

конкретных

субъектов

права

. Ее

предназначение—

установление

правового

фундамента

государства— основ государ-

ственного

строя

,

государственного

устройства

,

суверенитета-

дарства

висвязи

этимс

базовых

свойств

важнейших

отраслевых

категорий

свойстви

правового

регулированияразличныхв

сферах

жизнедеятельности

обществагосударстваи

.

конституции

как

источ

На наш взгляд , регулирующая

роль

права

, нашемв

случае—

Конституции

Российской

Федерации

, дл

бюджетного

устройства

государства

,

его

бюджетной

деятельн

должна

заключаться рамочномв

формулировании

нормативных

основ

данной

деятельности

государства

, ее

управленческой

р

сферы

государственного

хозяйства

. Конституция

должна

« на

лишь

общие

черты

модели

бюджетного

устройства

со-государства

отношении

государственным

устройствомименно , а: содержание-

су

веренных

бюджетных

полномочий

государобластива финансов

,

разграничение

бюджетно

-правового

статуса

входящихгосударства

и

в его

состав

территориальных

образований статус, составфинан-

совых

органов

,

осуществляющих

управлениеконтроль

сфереив

финансов

пои отношению

бюджетук

непосредственно

, принципи-

альные

моменты

формирования

расходных

обязательств

госу

в соотношении

егос социальными

обязательствами

для

населения

и финансово

- правового

обеспечения

функцийзадач государи -

право

ственной

власти

. Детальное

регулирование

бюджетных-

шений

должно

осуществляться

отраслевыми

источниками

пр

и имеет

место законодательстве

Россииразвитие. В

наших

рассу-

ждений

следует

привести

примеры

конституций

зарубежных-

дарств

, провозглашающих

целесообразность

закрепления

пр

основ

бюджетных

правоотношенийспециальныхв

источниках

права

( например

2, пст. 58.

Конституции

Словацкой

Республики.

)

1

На

тесную

связь

конституционныхбюджетнои

- правовых -

нор

мативных

положений

обращал

вниманиепрофессор и

МПи.И-.

( основны

скотин

.

своейВ

книге

« Советское

бюджетное

право

проблемы

)»

он

заметил

: значительное

число

норм

бюджетн

права

имеет

характер

государственно

- правовых

( -или

консти

онно

- правовых. Современные)

ученыеуверенностью

констати-

2

руют

конституционную

природу

многих

институтов

финансо

права

( Ю Крохина.А .

,

АСелюков.Д .

дри .). Однако данномв

случае

3

1

Конституции

государств Европы3. С 126. . .Т .

2

Пискотин М .И Советское.

бюджетное

право

( основные

проблемы

).

3

1971. С42. .

См .:

КрохинаЮ . А Бюджетное.

право

и российский

федерализм

.

М .:

НОРМА , 2002С .. 146;

СелюковА .Д .Правовое

регулирование

-межбюд

жетных

отношенийРоссийскойв

Федерации .

Мнальный.: Нацио

институт

бизнеса

, 2003. 183С. .

следует

иметьвиду

, скорее

, обусловленность

бюджетно-

- прав

вого

регулирования

положениями

,

закрепленнымиисточниках

в

конституционного

права

, устанавливающими

государственн

суверенитет

, государственное

устройствочто уже ,

наобращалось

внимание .

,

базирующиесяположенияхна

КонституцииРФ

Вне

сомнения

конституционные

характеристики

государства

обусловлива

особенности

его

бюджетного

устройства

.

Так ,

применительн

к институту

межбюджетных

отношений

критерием

включе

его

всистему

бюджетного

права

России

служит

предмет-

рег

рования — бюджетные

правоотношенияраспределениюпо

- бюд

Росс

жетных

средств

между

бюджетами

бюджетной

системы

Федерации

. развитиеНо

таких

отношений

предопределено-

треб

ваниями

Конституции

Российской

Федерации71 относит: ствек-.

, федера

дению

Российской

Федерации

,

федеральный

бюджет

фонды

регионального

развития

формируемые

для

распределения

межбюджетных

трансфертов8 закрепляет; ст .

принцип

единства

экономического

пространства

России

, свободного

перемещ

финансовых

средствпределахв

ее территории

.

Однако

эти нормы

предопределяя

содержание

правового

регулирования

бюдже

устройства

, « остаются

»

конституционными

как

, будучи

закреп

в Конституции

Российской

Федерации

источнике-

кон

туционного

права

, ( Вместеэтим надос учитывать

,

что

авторами

,

рассматривающими

систему

источников

права

применитель

к конкретным

отраслям

права

,

КонституцияРФ традиционно

-

на

.

И

зывается

источником

практически

любой

отраслитакой права

подход

имеет

место учебнойкак в

,

таквнаучнойи

юридической-

ли

тературе1. Он объясняется

фундаментальным

,

предопределяющим

значением

Российской

Конституции

для

правового

регулиров

общественных

отношенийлюбых в сферах

государстваобществаи

.)

Таким

образом

, конституционно

- правовые

нормы-

, будучи

выми

для

бюджетногофинансового

целом, в

, права

, « остаются

»

в рамках

права

конституционноговозникающие,

ихнаоснове

со

правоотношения

являются

« только

конституционнымивсеми

присущими

им

особенностями. При этом»

бюджетное

право—

2

часть

финансового

права

,

наиболее

тесно конституцисвязанная -

с

онным

правомсилув

нацеленности

упорядочениена

бюджетного

устройства

учетомс

особенностей

государственного

устройств

1 См ., например : Марченко.НИсточники.

права

: учеб

. пособ . М .: Проспект

2009.

С167.–206;

ХимичеваН .ИФинансовое.

право

как

отрасль

-права

Рос

сийской

Федерации// Финансовое

право

: учебник/ отв . ред . Н Хими.И . -

2

чева . М .: Юристъ

, 200454..

С .

См .: Советское

государственное

право

. М .: Юрид 30. .лит ., 1985.

С .

и суверенитета

как

составляющих

конституционного

-

статуса

дарства

,

государственного

строя .

Федерации

нормы

Закрепленные

Конституциив

Российской

оказывают

влияниесистемуна

содержание

финансового

-

( бюд

жетного

) законодательства

.

бюджетного

права

России

явл

Специальным

источником

Бюджетный

кодекс

Российской

Федерации. Будучи

кодифици-

1

рованным

законом

, он

нацеленцелостнаое

упорядочение

-

бюд

жетного

устройства

Российского

государства

, обеспечивающ

реализацию

его элементов

бюджетных

правоотношений— разви-

вающихся

какуровнена

Российской

Федерации на уровне, так и

.

субъектов

Российской

Федерациимун ципальных

образований

Кодификация

является

отличительной

чертой

современного-

жетного

права

Россиисилу

вкомплексного

характера

юридической

конструкции

бюджетного

устройстваизн чально. А

дажесилув

бюджетно

необходимости

детализации

юридических

основ

устройства

государства

обеспечивается, что не

всецело

Российской

Конституцией

причинампо

предпосылками

, рассмотренным

выше

Другое

дело

, что Бюджетный

кодекс

Российской

Федерации

источник

финансового

правапозициис

качества

регулирования

, п

бюджетных

правоотношений

оставляет

желать

лучшего-

нительно

рассматриваемомук

нами вопро— отсутствие

дефи-

ниции

бюджетного

устройстваразрозненноеи

регулирование

его

элементов

без

констатации

их

взаимосвязанной

.

реализации

со звеньями

финансовой

системы

государства

Россий

Содержательные

недостатки

Бюджетного

кодекса

Федерации

послужили

фактором

принятия

« дополнительных-

конодательных

актовкачестве,

источников

финансового

права

регулирующих

бюджетные

правоотношения

. Федеральные

регламентируют

различные

вопросы

бюджетного

-устройства

сийского

государства том, вчисле

: устанавливают

содержание

и структуру

бюджетно

- правового

статуса

субъектов

Российс

Федерации

, муниципальных

образований

,

закрытых-

админи

тивно

- территориальных

образованийучетом

провозглашенногос

Конституцией РФ

разграничения

предметов

полномочийведенияи

кон

Российской

Федерациисубъектови

РФ2. Вцелях

детализации

-

ституционных

положений

отраслевые

источники

- финансово

вового

регулирования

уточняют

финансово

- правовой-

режим

печения

расходных

обязательств

публично

- правовых

образо

в составе

Российской

Федерациитом числе, в

применительнофи-

к

нансам

судебной

системы; правовой

режим

бюджетного

2

;контроля

1

формирования

использования

денежных

средств

бюджетов-

го

дарственных

внебюджетных

фсоставендов

вбюджетной

системы

Российской

Федерации; конкретизируют

направления

бюджетно

3

правовой

политики

Россииучетом с базовых— конституционных

основ

государстваи др .

Изположений

подразумеваемых

законов

4

следует

, что всне они

являются

специальными

актами-

бюджет

ного

законодательства

. Некоторыених

имеютиз

межотраслевое

значение

, при этом

содержат

бюджетно

- правовые

нормы .

Специфическими

источниками

бюджетного

права-

России

ступают

правовые

актыбюджетео

, наделяющие

бюджет

,

« правовой

формой

»: федеральный

законфедеральном

бюджете

законы

субъектов РФ

орегиональных

бюджетах

,

правовые

акты-

муници

пальных

образованийместныхо

бюджетах

. Правовые

бюдакты-

о

жете

упорядочивают

бюджетные

правоотношедстоящийния на

финансовый

периодсоответствии

требованиямис

реализациик

( бюдж

соответствующих

элементов

бюджетного

устройства

классификации РФ ;

доходов

расходови

,

источников

финанси-

рования

дефицита

бюджета

; целевых составефондов бюджетав

и др .), сучетом

положений

так

называемых

« консолидированных

бюджетов

».

Иными

словами

, эти

правовые

акты

охватывают-

рокий

спектр

бюджетных

правоотношений

примеконительно-

кретному

бюджету

бюджетной

системы , планирующемусякон-

кретный

период .

Их

принятие

выступает

формой

конкретиза

нормотворческой

компетенции

государствапублично и- правовых

образований

применительносфере

кбюджетного

устройства-

. Пра

вовые

акты бюджетео

принимаются

Российской

Федерацией

субъектами

Российской

Федерации

, муниципальными-

обр

ниями поотношению бюджетамк

соответствующих

уровней-

бюд

жетной

системыРФ

самостоятельно

в пределах, но

их

бюджетной

компетенции

,

ограниченной

Бюджетным РФкодексом. Это также

соответствует

КонституцииРФ

вчасти

подходов разграничениюк

и

предметов

веденияполномочий

Российской

Федерациисубъ-

ектов РФ , наделению

субъектовРФ

муниципальных

образований

некой

финансовой

самостоятельностьюобласти

бюджетав .

Особенности

правовых

актов ( законовбюджете ) окак

источ-

госу

ников

бюджетного

праваобластив

бюджетного

устройства-

дарства

заключаются их

структурев

. Закрепленные

ими

нормы

по критерию

предмета

регулирования

,

сроков

действия

мо

объединить трив группы , устанавливающие

: основные

показател

бюджета

;

правила

многократного

применения

ограниченного

действия

;

правила

неограниченного

срока

действия -

. Эти

нор

держатся

тольконе

, непосредственно правовом,

актебюджетео

,

но и в приложениях

нимк . Это

указываетодной, с

стороны ком, на-

,

плексный

характер

правового

бюджетеакта о ,другойс

стороны

фактически

сводит

регулирование

бюджетных

правоотношен

на период

действия

бюджетапрямомук

действию

приложений

к бюджету .

показатели

бюджета

-,

выражают

Нормы

,

устанавливающие

формационную

сущность

бюджета , правовогобюджетеакта.

о

прак

В российском

бюджетном

законодательстве

сложилась

»

согласно

которой

положения

законабюджете —о

« показатели

бюджета — соответствуют

элементам

бюджетного

устройства-

дарства . Закрепленныезаконев

бюджетео

правовые

нормы-

уста

навливают

системуобъеми

доходов расходови

бюджета конна-

целевых

кретный

финансовый

период

, объемы

формируемых -

жетных

фондов

,

межбюджетных

трансфертов

,

дефицита

бю

и виды

источников

его погашенияпериодна действия

бюджета

к

с учетом

требований

бюджетной

классификациитерминоРоссии-

логии

форм

бюджетных

средствоперацийи нимис

.

Такие

правовые

го

нормы

содержат

информациюсостоянии

различных

участков-

сударственного

хозяйства

, звеньев

финансов

как

публичных

и частных

случае( в

оказания

им

поддержкисредствиз

бюджета

,

кото

« перспектив

» получения

налоговых

доходов

, источник—

та или

иная

деятельность

частных

хозяйствующих

субъектов

Положения

правового

бюджетеактао

,

утверждающие

- показа

тели бюджета

( содержатсяосновном

приложенияхв

закону

поскольк

о бюджете

),

сутипо

, являются

« нормами

- расчетами

»,

содержат

числовые

показатели

,

имеющие

актуальностькон-

в

кретный

период

действия

бюджетаналичие. Но подобных

норм

не нарушает

общеобязательности

правовогобюджетеакта

како

источника

права

,

посколькуцелом в он

нацелен закреплениена

официально

признанных

государством

требованийдействиям

к

органов

,

исполняющим

бюджетиным

, учреждениям

публичного

.

статуса

,

являющихся

участниками

бюджетного

прапроцесса-

вовой

науке

бытует

мнение

, что

« нормативность

закона

» доп

наличие

немв

некоторых

индивидуальных

предписаний-

,

де

ющих

его

содержание

« смешаннымпри

этом» и

неколеблющих

его

статус

как

источника

1. Такойправа

подходособенностив

ярко

проявляется

примерена

источников

финансового

( бюджетного

права —

аименно

свойствах

закона

, правового

бюджетеакта о .

Поскольку

реализация

элементов

бюджетного

устройства-

чивается

действиями

уполномоченных

субъектоврамках кон-

в

кретных

правоотношений

,

установление

законоположений

рода

индивидуального

как

характера

,

способствует

соотнесению-

жетного

устройства

стабильной

характеристики

государ

и бюджетных

правоотношенийпредстоящийна

период

действия

бюджета

. Более

того

, наличиеправовом

актебюджетео

рассмат-

,

риваемых

норм

позволяет

отнестиюридическимего

,

фактам

сопутствующим

возникновению

,

изменению

прекращению-

жетных

правоотношений предстоящийна

финансовый

2. период

от

И это

также

выражает

специфику

финансового

права

как

права

вроссийской

правовой

системе

,

пристально

исследуему

в юридической

науке.

3