Источники и формы права в современной финансово-правовой науке Кол авт Пешкова

образом

регулировать

бюджетный

процессместах

наталкива-

лись

наотсутствие

негоу

властных

полномочий

1

Декрет

мая2

1918г . « Особлюдении

единства

кассы-

»

обя

зывал

советские

учреждения

держать

денежные На-средства

родном

банке

илиотделенияхв

казначействаплатежи,

между

государственными

предприятиями

осуществлять

безналич

образом

, поассигновкам

чеками

. Декретом

17отмая

1918

года

« О выдаче

авансов

национализированнымсеквестрированным

из

предприятиям

»

было

предписано

выдавать

суммсредствака-

значейства

распоряжениям

ВСНХ ,

которые

формировались

на основании

заявок

местных

центров

управления

- промышлен

стью .

первое

десятилетие

после

октябрьского

переворот

В

целом

власть

советов

была

реальной, не декларативной

,

как

произошло

позже .

III Всероссийским

съездомянвареСоветов1918 в

Утвержденная

года

Декларация

прав трудящегосяэксплуатируемого

народа

Кон

вместе

утвержденнойс

V Всероссийским

съездом

Советов-

туцией

Советской

Республики

первоначально

вместе

состав

единый

основной

закон РСФСР . ВерховнаяРСФРвластьосуще- в

ствлялась

Всероссийским

съездом

вСоветовпериоды

, амежду -

съе

здами — Всероссийским

центральным

исполнительным

комит

Советов

( ВЦИК

).

Этот

облргандал и реальной

властью

,

конечно

,

под

контролем

партии

большевиков

.

Ведению

ВЦИК

, согл

главе

девятой

Конституции

1918

года , например

, подлежали-

чение займов , таможенныхторговыхи

договоров

,

финансовых-

со

глашений

, утверждение

бюджета

РСФСРустановление

общего-

сударственных

налоговповинностей

последующем. В

, ужеКон-в

ституции

РСФСР

, принятой1925

годув

, эта

норма

была

немного

скорректирована

перечисленные,

полномочия

стали

предметом

совместного

ведения

Всероссийского

съездаВЦИКСоветов.

и

Раздел

пятый

Конституции

1918

года

именовался-

весьма

бычно

:Бюджетное«

право». Можно

сделать

предположение

, что

сама

идея

такого

необычного

названия

раздела

конституции-

надлежала

ДБоголепову.П .

, который

входилсостав в созданной

как

в марте

—

апреле

1918

года

конституционной

комиссии-

ставитель

Наркомфина

, поддерживал

сталинский

-

проект

к

1 Старые

финучреждения

( отделения

Госбанка

,

казенные

палаты

,

м

казначейства

)местахна

еще сохранялись весныдо

1918

годаподчи-

нялись НКФ

. Советы

,

еслинаходились

под

влиянием

какого- - то цент

рального

органа

властитаким, то органом

был

НКВД .

Подробнее-

см .:

Со

колов Е .Н Финансовая.

политика

советского

государства

( октябрь

191

март

1921гг .). М .: Перо , 2016.

туции

усиленной

центральной

властьюбыл

вкомиссии

един-

ственным

специалистом

, знакомымтеорией

сфинансового

1. права

Г .Н Андреева.

справедливо

замечаетцелом, что «внабор

поло-

жений

» иззарубежного

конституционного

опыта

использовался

в Конституции

1918

года

« формальнокачестве , в, образно

говоря

“ болванки

”,которуюв

было

вложено

новое

, отличноесамой сутиот

набор

либерального

конституционализма

содержание

,

некий-

жений

, которые

большевики

считалитот моментна

значимыми.

»

2

С . Г .Кара - Мурза

предполагал

,

что

пятый

раздел

появился

в связи

решениемс

проблемы

созданияпестройиз

совокупности

. С

местных

,

советов

единой

системы

государственнойодной власти

стороны

нужно

было

сохранить

положениетом , что всяо власть

принадлежит

Советамс другой, а

стороны—

все - таки

выстроить

верхо

систему

управления

государством

,

для

чего

наделить

властью

центральные

органы

( советы

первого

уровня

). Эта

и решалась

многомво

« через

статьибюджетео

налогахи

, которые

централ

фактически

устанавливали

финансовую

монополию

власти 3.»

точка

зрения

представляется

убедительной -

,

советы

Такая

ствительно

возникали

стихийно

,

без

четких

полномочийза-

,

водах

, городахв

видеревнях

. Среди

них

были

как небольшие-

со

веты спрямой

демократией

,крупныетак и

выборные

« совдепы

»

городского

уровня

,

среди

них

выделялся

Петроградский

с

В проекте

конституции

,

предложенном

левыми

эсерами-

,

даже

лагалось

самые

крупные

советы

именовать 4.

совдепами

Раздел

пятый

Конституции

РСФСР

1918

года

« Бюджет

право

», если

убрать

идеологические

декларациитом числе ( в

ра

об изъятии

частной

собственности

),

представлял

- собой

деление

полномочийсферев

публичных

финансов

между-

цент

ральным

правительствомместными

советами

.

Были

закреплены

субъективные

бюджетные

права

центрального

правительства—

Всероссийского

съезда

СоветовВЦИК

и,числев которых : распре-

деление

доходовсборови

между

общегосударственным

бюджетом

и сметами

местных

Советов

; определение

общих

-пределов

жения налогамисборами ; утверждение

росписи

для

всех-

госуда

ственных

расходов

;

разрешение

сверхсметных

расходов

, по

1

Чистяков О .И .

Конституция

РСФСР

1918

года . М .: Зерцало

, 2018.

2

Андреева Г .Н Экономическая.

финансовая

конституцииКонституциив

РСФСР

1918

года// Историко

- правовые

проблемы

: новый

ракурс

. 201

3

№ 3.

Ка p а - Му p за

СИсто.Г .

p ия

советского

государствап p ава . иМ .: Былина

,

4

2002.

Чистяков О .И Конституция.

РСФСР

1918

года

. М .: Зерцало143– , 2018.

С .

149.

и ссуд

для

местных

советов

. Бюджетными

правами-

местных

ветов

были

: определение

пределов

обложения

сборналогами

и

на нужды

местного

хозяйства

;

утверждение

полугодовых

и

смет

наместные

нужды .

1925 жегода, кактакпредыдущаяи

-, со

Конституция

РСФСР

чертой

держала

раздел пятыйбюджетном« О

праве

». Характерной

этой

конституции

былообстоятельство

, что

она

была

принята

после

создания

Союза

ССРпринятия

Конституции

СССР

1924

года

. Появился

единый

государственный

бюджет соСоюза-

СС

став

которого

входили

бюджеты

союзных

томреспубликчисле— , в

РСФСР

.компетенциюВ

Союза

ССРтот

моментна

вошло

право

установления

общесоюзных

налоговдоходов

и, разрешение - допол

нительных

налоговсборови

наобразование

бюджетов

союзных

республик .

раздела

пятого

« Бюджетное

право

» Конститу

Содержание

РСФСР

1925

года

характеризуется

гораздо

большей

степ

централизации

управления

публичными

финансами-

. Обще

пределение

,

расходовтакже, а

доходов

, собираемыхтерриториина

РСФСР

устанавливалось

общесоюзным

законодательством

Бюджет

РСФСР отчети

его

исполнении

теперь

рассматрива-

на

лись СНК РСФСРутверждались,

ВЦИК , после

чего

просто-

правлялись

законодательныев

органы

Союза

ССР

для

включени

в единый

государственный

союзный

бюджет .

Для

покрытия

местных

расходов

союзнымреспубликан-

и

ским

законодательством

определялись

неналоговые

доходные

источники

.

Местные

бюджеты

формировались-

полнялись

согласно

общесоюзномуреспубликанскому

законо-

дательству

, хотя рассматривалисьутверждались

местными-

съе

здами

советов

или

их исполнительными

комитетами

под о

контролем

центральных

органов

РСФСР .

характеризуется

Следующая

Конституция

СССР

1936

года

что

вместо

Съезда

СоветовВЦИКи

появляется

новый

орган-

го

сударственной

власти— Верховный

Совет

СССР, который этогос

момента

).

именуется

высшим

органом

власти— верховная( и аче

по

власть

После

принятия

новой

Конституции аналогииСССР

новые

конституции

принималивходившие

Советский

Союз

республики

РСФСР. В

конституция

была

принятаянваряуже

21

1937

года

. Данными

конституциями

был выстроен - новый ,

кальный

болееи

простой

механизм

государственной

власти .

Конституция

РСФСР

1937

годасодержалауже не

раздела

« Бюджетное

право включала», но

главу

IX «

Бюджет

Российской

Советской

Федеративной

Социалистической

Республики-

бюджет

РСФСР отчети

оего

исполнении

составлялись

СНК

РСФСР

вносились

им утверждениена

Верховного

Совета

РСФСР ( это

положение

следует

отметить

как

—прогрессивн

ранее

госбюджет

РСФСР

сразу

утверждался

ВЦИК

). Почти

особенный

статус

получил

Президиум

Верховного

Совета

, к

даже

именовали

,

коллегиальным

главой государстваСССР . Вер-

в

раза

ховный

Совет

сессии

которого

собирались

толькогод ,

два

делегировал

Президиуму

свои

функцииавтоматически

утвер-

с

ждал

подготовленные

им решения

. Президиум

ВС-

СССР

давал

указы ,

содержавшие

важнейшие

нормативные

предпис

был наделен

правом

толкования

законов .

уникальн

Итак

, после

Конституции

1936

года

сложилась

система

органов

государственной

власти

,

которая

просущество

до распада

Союза

ушли, но

изКонситуции

финансовые

вопросы .

Любопытно

, чтодекабря1

1988

года

были

приняты

изменения

к Конституции

СССР

уже

1977Законг да выборахи

народных

депутатов

СССР

,

где

произошел

частичныйконструкциивозврат

к

государственной

власти , существовавшей1936 годадо ( съездов-

г

ской

системе

).

Опять

были

учреждены

два

высших -

органа

ственной

власти— Съезд

народных

депутатов

ВерховныйСССРи

го

Совет СССР . Съезд стал высшим

( верховным

) органом-

ственной

власти

СССРмог

ипринять своемук

рассмотрению

и решить

любой

вопрос

, отнесенныйведению к Союза

ССРВер-,

а

закон

ховный

Совет

выступал

как

постоянно

действующий-

и

тельный

контрольныйи

орган

государственной

избирвлалсясти

Съездом

числаиз

народных

депутатов .

« развитого

социализм

Конституция

Союза

ССР

1977

года

включала

главу

вторую

« Экономическая

система со-»,

которая

держала

финансово

- правовых

норм

. Государственный

сою

бюджет

лишь

упоминалсвязи враспределением

компетенции

между

союзными

,

республиканскимиместными и

органами

-управ

декла

ления

. Вцелом

последня

советская

конституция

имела-

тивный

характер

.

, содержала

минимальное

количество

« раб

правовых

норм

Аналогичный

характер Конституцияимела

РСФСР

1978

года .

правах. Можно

сказать

, что

основные

Законы

бюджетныхо

положения

,

регулирующие

финансы

, законыперешли бюдов-

несколько

жетных

правах

, которыхсовесткий

период

было

издано

но самым

значимым

следует

считать

закон

1959

года .

Первым

изтаких

актов

следует

назвать

Положениебюд-

о

жетных

правах

СССРсоюзныхи

республик

,

утвержденное

ЦИК

и СНК

25мая

1927

года. Положение бюджетныхо

правах - авто

1

номных

советских

социалистических

республик

РСФСР

1 СЗ

СССР

. 1927.27.№Ст286,. выдержки

опубликованы

сборникетакже

в :

Бюджетная

система

Союза/

состССР. .С Глезин.

. М .: Госфиниздат

, 1947.

утверждено

ВЦИКноября29

1928

года. Данное

положение

уже

1

являлось

посвоей

сути

закономгосударственных

финансах .

ст

Здесь

достаточно

подробно

были

регламентированы

все

бюджетного

процесса

,

однако

, несмотряназвание набюджетных, о

правах

представительных

органов былоничегосказаноне

.

Вновь

у

было

подтверждено

,

что

государственный

бюджет - СССР

дается ЦИК СССРпредставлениюпо

Совнаркома

СССР-

. Разра

батывал

госбюджет

Наркомфин

СССР

,

который

формировал

этого

сметно

- бюджетные

совещанияучастием с профсоюзовве-

и

п

домств .

Любопытно

,

что

уже

после

утверждения

бюджета-

мался

особый

общесоюзный

законосновании, на

которого

-осуще

ствлялось

его

исполнение

( п . 11 Положения

).

Закон

СССР

Следующими

законамибюджетныхо

правах

были :

от 30 октября

1959

годабюджетных« О

правах

Союза

соССР-

и

юзных

республик

» (—далееЗакон

бюджетныхо

правах

1959) ,

года

2

соответствующие

ему

законы

союзных

республикчастности

,

,в

Закон

РСФСР 15отдекабря

1961 годабюджетных« О

правах-

Рос

сийской

Советской

Федеративной

Социалистической

Респуб

автономных

советских

социалистических

местныхреспублик-со

и

ветов

народных

депутатов

РСФСР.

»

3

Закон

бюджетныхо

правах

1959

года

содержал

целый-

ряд

тереснейших

положений

,

котсовокупностирые

создавали-

це

лостную

финансовую

систему

,

котораяоднойстороны,

,

наложила

отпечаток

современноена

финансовое

правос другой, а , стороны

,

содержала

ряд

совсем

забытыхоригинальных, но

4идей.

Прежде

всего

, госбюджет

СССР

представлялфинансовыйсобой

план образования

использования

публичного

фонда

денежных

средств

. законеВ

также

было

указано

,

что утвержденный-

го

бюджет

СССР

является

законом .

1959

года

было

сказано

Далее

, Законев

бюджетныхо

правах

что

вгосбюджете

СССР

сосредоточиваетсячасть

национального

дохода,

в образовании

доходовпринимают

участиеграждане

и

своими

личными

доходами

путем

уплаты добровольналогов -

ного

взноса

средствсредства,

госбюджета

образуются

-преимуще

ственно

счетза

доходов социалистическогоот

хозяйства

-. Иначе

го

воря , налоги являлисьне

главным

источником

публичных

доход

таковыми

были

неналоговые

доходы

. Такие

доходы-

( платеж

спредприятий

организаций

могли

устанавливаться

как

союзным

законодательными

актамипостановлениями, так

Совмина

СССР

,

1

СУ

РСФСР

. 193019.

. №Ст245.–247;

48№.

Ст588;.

№52.

Ст635. .

2 Первоначальный

текст

: Ведомости

ВС

СССР44. .Ст1959221;. . №по-

3

следняя

редакция

: СЗ

СССР5. 1990. .Т . С425. .

СЗ РСФСР

. 1988.

Т213.5.

С .

4

Далее

разбирается

последняя

редакция

этого

закона

1988

года .

а налоги

населения

устанавливались

только

законодательными

актами

СССР .

Законабюджетныхо

правах

1959

года

говорила

Еще

одна

норма

о том ,

что

госбюджет

СССР

составлялсядоходам порасходами

и

в соответствии

Государственным

планом

экономичесокого-

циального

развития

СССРцелом в поСССР

пои союзным

респу-

бликам

( народнохозяйственный

планэтом ).былПри установлен

не только

финансовый

контрольдеятельностьюза

предприятий

и организаций

и, нозавыполнением

ими

заданий

государственного

плана

экономического социального

развитиярезультатом( за

1.

)

Именно

Законев

бюджетныхо

правах

1959

года

был

применен

столь излюбленный

сегодня

исследователями

термин

федера

( бюджетного

федерализма

), который

подразумевал

соблюд

суверенных

прав

национально

- государственных

образований

и местного

самоуправления

при

сохранении

единства

бюдже

системы финансовой

политики.

2

Централизованное

как

бюджетное

устройство

СССР

,

когда

бюджеты

входили

составные

принципучасти« по

матрешки

в

»

в госбюджеты

союзных республикпоследние, а объединялисьбез-

с

дефицитном

государственном

бюджете

СССРсоюзнымвместе

,

( центральным

) бюджетомбюджетоми

социального

страхования

исторически

остается

единственной

альтернативой

общеприн

гибкой

модели

бюджетной

системы .

был

Закон-

Рос

Последним

законовиз

бюджетныхо

правах

сийской

Федерации15 апреляот

1993г . №4807-I «

Обосновах

бюд-

жетных

правправи

поформированию

использованию

внебюд-

го

жетных

фондов

представительныхисполнительных

органов-

,

сударственной

власти

республиксоставе

вРоссийской

Федерации

автономной

области

, автономных

округов

,

краев

, областей

,

Москвы

Санкти

- Петербурга

,

органов

местного

самоуправления.

3

Данный

закон

можно

охарактеризовать

как

переходныйсо-

( уж

1

Справедливости

ради

отметим

, что

контрольрезультатамиза

быстро-

пе

реродился

контрольв

«заосвоением

» выделенных

финансовых

ресурсов

Тем

неменее

сегодня

российским

законодательством

стратегический

и стратегический

контроль

только

упоминаютсясамо государственное,

2

стратегическое

планирование

представляетще не

собой

системы .

В рамках

науки

финансового

права

вокруг

идеи

разделения

финансо

полномочий

между

центромместными

органами

власти

появились

концепции

, например

,

бюджетного

федерализмаэтой связи.

Вуместно

вспомнить

труды

Нины

Ивановны

Химичевой

( см ., например-

:

чева Н .И Бюджетные.

права областных

( краевых

)

Советов -

депутатов

3

дящихся

. М .: Юридическая

литература

, 1966).

Ведомости

Съезда

народных

депутатовРФ иВС РФ . 1993.

18№.

Ст635,.

утратил

силу .

ветский , принятновом государстве

), определилочто

его - про

тиворечивость

. Пример такой

противоречивости— курьезное

- по

в

ложение

гарантиио

судебной

защиты

бюджетныхслучаеправ

спора

представительной законодательнойи

властиэтого. Изже

ряда —

положение

возмещении

полномв

объеме

ущерба -, причи

ненного

юридическимфизическим

лицамрезультатев

принятия

представительными

исполнительными

органами

власти

решений

по бюджетным

вопросампревышениемс

своей

компетенции

.

Выглядит

парадоксально

, что бюджетныхЗакон о

правах -

Рос

пред

сийской

Федерации регулировалне

сами

бюджетные

права-

ставительных

органов

властисодержал,

отсылку положенияна

о бюджетном

процессе, которыми

должны

были

регламентиро-

ваться

порядокусловия

представления

проектов

бюджетов-

пре

ставительным

органам

власти ,

их

рассмотренияутверждения и .

был

Закон

бюджетном

процессеобщероссийскомна

уровне

принят

еще 1991в

году , это

Закон

РСФСР10 октябряот

1991

года №1734-1 «

Обосновах

бюджетного

устройствабюджетногои

во

процесса

РСФСРв

1, »и его

основные

положения

вошливсту-

пивший

1сянваря

2000

годасилув

Бюджетный

кодекс

Российской

1 Ведомости

Съезда народных депутатовРФ иВС РСФСР . 1991.46.№

Ст .1543,

утратил силу .

Глава

.3

ИСТОЧНИКИ

И ФОРМЫ

ФИНАНСОВОГО

ПРАВА

РОССИИ

: СПЕЦИФИКАЦИЯ

ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫХ

ИНСТИТУТОВ

УСТРОЙСТВА

ГОСУДАРСТВА

: КОНСТИТУЦИОННОЕ

И ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ

ВИДЕНИЕ

Подобно

тому , что вся отрасль

финансовогоцеломправаха-

в

рактеризуется

содержанием

категории

« источник права », вх

в ее

состав

подотрасли , правовые

институ— соответствующиеы

свой

им

общественные

отношения— имеют

своим

важнейшим -

ством

источники

отраслевого

правового

регулирования-

.

ящий

параграф

посвящен

источникам

финансовогоракурсе права

в

источников

правового

регулирования

бюджетного

- устройства

дарства

именно

их

конституционной

составляющей

,

что

впо

оправданно

: ведь

конституция

выступает

основным-

законо

сударства

юридическим

фундаментом

государственного

ст

и имеющих

немук

отношение

правовых

категорийтом числе, в

отраслевых

.

сомнений

, что

все

характеристики-

г

Ни

укого

невызывает

,

сударства

имеют

юридические

источники

установления

по

и бюджетное

устройство

государстванаправленныеи

реалина -

, к

зацию

его

элементов

бюджетные

правоотношениякоторым

автор

обращался своих ранее

опубликованных

1,

работахтребуют

то

детальной

нормативной

правовой

регламентации

-. Более

,

стулатом

науки

финансового

права

является

положение-

чт

жетные

правоотношения

как

разновидность

правоотношений-

нансовых

относятсяобщественнымк

отношениям

, существующим

р

исключительно

правовой

форме

. Они

выступают

предметом-

гулирования

правовых

нсормвокупности,

составляющих-

бюд

жетное

право специфике. К

содержанияисточников

бюджетно

-

правового

регулирования

как

создающего

правовые-

основы

жетного

устройства

государства

обратимся

детальнее .

1 См .,

например

:

ПешковаХ .В .Теоретико

- правовые

основы

бюджетного

устройства

государства

. М .: ИНФРА

-6М–59,2018. .

С .

Финансовое

правоцеломв

обслуживает

публичные

интересы

государства общем, в

виде

заключающиесяюридическомв

обеспе-

с

чении

финансирования

инструментария

государственного—

конституционно

- правовой

категории

, содержание

-

которой

зуется

вкупеотраслевыми

правовыми

категориятоми числе, в

« бюджетным

устройством

», «

бюджетным

финансированием-

и

дений

государственной

власти

», «

налогообложениемиными

.

»

Поэтому

финансовое

право относитсяразряду кпубличных -

от

раслей

права

. Бюджетное

право

, будучи

составной

-

частью

сового

права—

его

подотраслью

, также

носит

публичный

характ

Публичный

характер

бюджетно

- правового

регулирования

свои

особенности

, обусловленные

содержанием

публичной-

мости

категории

« бюджетное

устройство

государстваее роли

» и

и значении

для

финансово

- правового

обеспечения

инструмент

государственного

строя ,

государственного

устройства

.

Бюдж

устройство

государства

подразумевает

такую

организацию-

совых

правоотношений государстве

, которая

позволяет-

опти

мально

формировать

финансово

- правовую

основу -

его

терри

альных

образованийих

функционирование

условиях

наличия

необходимого

объема

финансово

- правовыхорганизационно

- - пра

вовых

ресурсов .

интересомюридическойв

науке

традиционно

Под

публичным

понимается

юридически

признанный

государствомобеспеченный

и

правом

интерес

общества

, самого

государства

, удовлетворение-

рого

служит

условиемгарантией

его

существованияразвития1.

Применительно

категории

« бюджетное

устройство

государства

публичные

интересы

заключаютсянормативном

упорядочении

создания

финансовой

основы

реализациифункцийзадач

госуи-

дарства

наразличных

территориальных

уровнях

( федеральном

региональном

, местном

),

сопоставимыхэлементамис

государ-

ственного

строя

. Эта

финансовая

можетоснова

бытьне

сформиро-

вана

вне

публичных

централизованных

— бюджетовфондов

бюд-

преро

жетной

системы—

фондов

, образование

которых

является-

гативой

государства

. Государство

как

публичный

субъект

на

входящие

егов

состав

территориальные

(« публично

- правовые

образования

правом

« иметь

» централизованный

денежный

ф

в форме

бюджета

,

возлагаетних обязанностина связи

егос фор-

в

мированием

функционированием

, отчасти

« такомделясь

ра-»

курсе

государственным

суверенитетом числе, в отношениив

источников

финансово

- правового

регулирования

.

1 См .: ТихомировЮ .АПубличное.

право

. М ., 199555;.

ТотьевС. К .Ю Пу. -

бличный

интересправовой

доктринезаконодательствеи

//

Государство

и право

. 2002. 9.№С 24.–25.

Отсюда

следует

особенность

бюджетного

права-

, заклю

ющаяся

ограниченномв

характере

признака

общеобязательности

бюджетно

- правовых

норм ,

закрепленныхисточникахв

финансо-

вого

права

. Ограниченный

характерданномнорм

случаев

связан

с узким

кругом

субъектов

бюджетного

права

. Нормы

,

подотр

финансового

права— бюджетного

права— обращены

субъектам

правовой

статус

прямо

или

косвенно

осуществлениемсвязан

бюджетной

деятельности

государствавходящих и егов

состав

-пу

ведения

блично

- правовых

образований

, бюджетным

методом-

дарственного

хозяйства

, сопоставимкомплексом

элементов -

бюд

жетного

устройства

государства— доходами

бюджета

, расходами

бюджета ,