Центральный банк в системе государственного стратегического планирования

Кудряшова, Е. В. Центральный банк Российской Федерации в системе стратегического планирования России //

Банковское право. – 2017. – № 1. – С. 20-24.

Аннотация Принятый в 2014 году закон о стратегическом планировании в России включил Центральный банк Российской Федерации в число участников системы стратегического планирования. Автор полагает, что законодательные нововведения являются изменением статуса ЦБ РФ и расширением его полномочий. Нормы в законодательстве о стратегическом планировании связываются с наступлением новой эпохи в развитии статуса центральных банков вообще и Банка России в частности.

Annotation The law on strategic planning adopted in 2014 in Russia included the Central bank of Russian Federation in the list of strategic planning system participants. The author considers these legal innovations to be the changes in state of Central bank and amplification of its authorities. The new legislation is joined to the new époque of central banking in general and Central bank of Russia in particular.

Ключевые слова: центральный банк, независимость центрального банка, полномочия, планирование, система стратегического планирования, финансовое право.

Key words: central bank, independence of central bank, authorities, planning, system of strategic planning, financial law.

Принятый в 2014 году Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»¹(далее по тексту также Закон о стратегическом планировании) придал Центральному банку Российской Федерации статус участника стратегического планирования на федеральном уровне (п.1 ст. 9 «О стратегическом планировании в Российской Федерации»).

Стратегическое планирование применительно к Банку России, на наш взгляд, следует рассматривать в трех аспектах: стратегическое планирование внутренней деятельности² Центрального банка Российской Федерации (внутренний аспект), определение стратегии развития финансового сектора (отраслевое планирование) и участие Банка России в стратегическом планировании на федеральном уровне (внешний аспект). О первых двух аспектах написано довольно много, а вот об участии Центрального банка России в государственном стратегическом планировании пока не так много публикаций.

В законе 2014 года стратегическое планирование определяется как деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации (п.1 ст. 3 Закона о стратегическом планировании в РФ). Целеполагание заявлено в первую очередь в законодательном определении, и мы разделяем мнение, что оно является ключевым элементом стратегического планирования.³ Поэтому именно на целях мы сделаем акцент в настоящей статье.

Статья 10 закона конкретизирует полномочия участников стратегического планирования и пункт 6 этой статьи специально посвящен полномочиям Банка России, что подчеркивает его особый статус. Полномочия Банка России в пункте 6 разведены на две группы: 1) Центральный банк России осуществляет полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)⁴ (пп.1 п.6 ст.10) и 2) осуществляет иные полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с законодательством Российской Федерации (пп.2 п.6 ст.10).

В статье 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» содержатся цели деятельности Банка России, которые включают:

защиту и обеспечение устойчивости рубля;

развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;

обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы;

развитие финансового рынка Российской Федерации;

обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации.

Последние две цели были добавлены к списку Федеральным законом от 23 июля 2013 года № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков».⁵ Так была заложена основа создания в России единого регулятора на финансовых рынках. Причем, по мнению некоторых авторов, речь идет о создании нового органа на базе функционирующего Центрального банка России.⁶

Новые цели Центрального банка России появились в законодательстве раньше, чем в 2014 году появился закон, определяющий систему стратегического планирования. Весь перечень целей из статьи 3 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации» относится к сфере отраслевого стратегического планирования в рамках финансового сектора и укладывается в отсылочную формулировку пп.1 п.6 ст.10 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Однако, как быть, например, с целью «таргетирования инфляции» (дословно «удерживание (сохранение) инфляции под прицелом»), которая прямо не заявлена в законе, но заявлена в политических документах? Она тоже появилась за долго до системы стратегического планирования и возникает вопрос: является ли эта цель отраслевой, или это иная цель, которая относится к полномочиям Банка России как участника системы стратегического планирования.

На заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 20 ноября 2013 года при представлении «Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2014 и период 2015 и 2016 годов» Председатель Центрального банка Российской Федерации указала: «… принцип нашей политики на ближайшую трехлетку — это достижение цели по постепенному снижению инфляции на сбалансированной основе. Задача Центрального банка — найти в своих решениях правильный баланс между экономическим ростом и ценовой стабильностью. Денежно-кредитная политика не будет настолько жесткой, чтобы подавлять экономический рост, но она не будет и настолько мягкой, чтобы разгонять инфляцию. Чтобы этого достичь необходимо завершить начатый еще в 2011 году переход к новому способу проведения политики — инфляционному таргетированию. ЦБ не просто декларирует необходимость снижения инфляции, но и совместно с Правительством устанавливает цели по инфляции, публично берет на себя эти обязательства и затем так же публично отчитывается об их достижении, либо о причинах отклонений».⁷ В выступлении сдерживание инфляции объявлено как цель Банка России.

В 2013 году Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации» был дополнен статьей 34.1,⁸ где таргетирование инфляции не цель, а скорее средство. В статье 34.1 Федерального закона «О Центральном банке России» основная цель денежно-кредитной политики Банка России определяется как защита и обеспечение устойчивости рубля посредством поддержания ценовой стабильности, в том числе для формирования условий сбалансированного и устойчивого экономического роста. В научных публикациях статью 34. 1 комментируют следующим образом: «Обратим внимание на то обстоятельство, что наряду с формулированием цели финансовой стабильности в Законе о Банке России уточняется цель осуществления денежно-кредитной политики: защита и обеспечение устойчивости рубля посредством поддержания ценовой стабильности, в том числе для формирования условий сбалансированного и устойчивого экономического роста (34.1). С учетом конституционных полномочий Банка России задачи, связанные с денежно-кредитной политикой, останутся приоритетными. Однако могут быть периоды, когда более значимой станет задача обеспечения финансовой стабильности».⁹ Такое толкование статьи 34.1 предполагает, что таргетирование инфляции – средство достижения целей отраслевого стратегического планирования Банка России – например цели стабильности финансового рынка (понятие «стабильность» сейчас служит предметом интересной дискуссии в научных изданиях¹⁰), не выходящая за пределы финансового сектора.

Посмотрим на проблему шире, ведь «таргетирование» инфляции не российское изобретение. Такая цель деятельности центрального банка появилась впервые в Новой Зеландии в 1989 году, в числе первых государств, подхвативших эту тенденцию были Канада, Австралия, Израиль, Швеция и Чешская Республика.¹¹ Планирование инфляции становится стандартной процедурой у центральных банков по всему миру и к середине 2008 года большинство центральных банков в странах ОЭСР и все большее число банков в странах с развивающейся экономикой применяют планирование инфляции. Подобное изменение финансового режима произошло без какой-либо международной координации действий стран. Страны, применяющие режим планирования инфляции, делают это в основном в силу успешности такого механизма для удержания инфляции на низком и стабильном уровне.¹²

В настоящее время в специальных практических источниках высказываются сомнения в положительном эффекте узко-направленной цели таргетирования инфляции в смысле удерживания ее на определенном уровне: центральные банки должны стремиться к высокой инфляции в «хорошие времена», чтобы оставить пространство для маневра в сторону очень низкой инфляции во времена по-хуже. Следует поменять «ограниченный мандат» центральных банков.¹³ Центральным банкам предлагается принять полноценное участие в управлении экономикой, а не выполнять узко-поставленную задачу правительств.

В одном из исследований Банка международных расчетов отмечается, что с учетом опыта кризиса 2008-10 годов центральные банки вступают в новую (четвертую) фазу развития, когда они будут меньше полагаться на рыночные механизмы и активно регулировать финансовый сектор, тесно сотрудничать с правительствами, при этом идея независимости центральных банков будет на время отложена.¹⁴

Предсказания 2010 года начинает постепенно сбываться и, в частности, за счет вовлечения центральных банков в решение общих макроэкономических задач. Один из вариантов такого вовлечения – вовлечение в стратегическое планирование. В частности, цель по таргетированию инфляции относится скорее уже не к отраслевой цели стратегического планирования финансового сектора, а к общим целям стратегического планирования.

Приведем несколько примеров законодательных норм о вовлечении центральных банков в управление экономикой и о взаимодействии с правительствами.

В Великобритании содействие росту и занятости без ущерба, однако, финансовой стабильности, требуется от Банка Англии на основании специального акта о нем.¹⁵ В Акте о Банке Англии 1998 года есть норма, что Банк Англии должен поддерживать экономическую политику Правительство Великобритании, включая содействие в достижении целей роста и занятости при условии поддержания финансовой стабильности (статья 9 (с)1b Акта о Банке Англии 1998 года). Аналогично, Акт о Банке Англии 1998 указывает, что целью банка в рамках монетарной политики являются а) поддержание ценовой стабильности и б) при условии непротиворечия первой цели - поддержка экономической политики правительства, включая цели роста и занятости (статья 11 Акта).¹⁶

В Акте о Федеральном Резерве, интегрированном в Кодекс США установлено, что Совет управляющих ФРС США и Федеральный комитет по операциям на открытых рынках будут поддерживать долгосрочный рост монетарных и кредитных агрегатов, с тем чтобы эффективно содействовать целям максимальной занятости, стабилизации цен и умеренных ставок по долгосрочным обязательствам (12 U.S. Code § 225a¹⁷).

В США Федеральная резервная система политическими средствами встраивается в систему стратегического планирования. Специальные законы о стратегическом планировании в США - Акт о государственной деятельности и ее результатах (The Government Performance and Results Act ) 1993г. и Акт о модернизации Акта о государственной деятельности и ее результатов (The GPRA Modernization Act) - не затрагивают Федеральную резервную систему США (ФРС США). Вместе с тем, если мы посмотрим в документ под названием «Стратегическая Концепция», изданный Советом управляющих ФРС США в 2013 году, то в самом начале этого документа значится следующее. Несмотря на то, что на Совет не распространяются положения Акта о государственной деятельности и ее результатах, Совет следует его духу, регулярно готовит и публикует планы и отчеты о результатах. Стратегическая концепция представляет собой один из отчетов, опубликованных Советом в духе Акта о государственной деятельности и результатах.¹⁸

Расширение взаимодействия центральных банков с правительствами и изменение их «мандата» объективная реальность. Поэтому, нам представляется, что положение Закона о стратегическом планировании в Российской Федерации, предусматривающее наличие «иных полномочий в сфере стратегического планирования в соответствии с законодательством Российской Федерации» является одним из составляющих новой – четвертой фазы в развитии роли центральных банков вообще и конкретно Банка России.

Нормы законодательства о стратегическом планировании стали также появлением новых тенденций развития финансово-правовых институтов. Финансово-правовые институты все больше интегрируются в управление экономикой, и среди важнейших задач современного финансового права мобилизация разных правовых средств для поддержания роста.¹⁹

Список литературы:

1. Goodhart C A E The changing role of central banks. BIS Working Papers № 326. Basel. 2010;

2. Verma S. Retooling central banks' mandates //Euromoney Magazine. Nov. 1.2012;

3. William A. Alen Inflation targeting: British experience. Handbooks on Centralbanking. No.1 Bank of England. 1999;

4. Кудряшова Е.В. Цель государственного финансового планирования – актуальная проблема права и управления// Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 2. С. 54-59;

5. Кудряшова Е.В. Правовые аспекты присутствия государства в сфере банкротства кредитных организаций // Банковское право. 2005. № 5. С.45-47;

6. Мухин А.С. Методы планирования инфляции центральными банками: зарубежный и отечественный опыт.//Управленческие науки в современной России. 2014. №1. с. 345-348

7. Поветкина Н.А. Концепция правового обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации.// Журнал российского права. 2015. № 8(224). С.77-89;

8. Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Монография. Под ред. Кучерова И.И. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: Юридическая фирма КОНТРАКТ. 2016;

9. Рождественская Т.Э., Гузнов А.Г., Чистюхин В.В. Единый регулятор финансовых рынков: новый ответ на вызовы современности.// Законодательство. 2013. № 10. С.22-35;

10. Шашкова А.В. Значение кодекса корпоративного управления Банка России 2014г.// Вестник МГИМО Университета. 2014. № 4(37). С. 253-263;

11. Шашкова А.В. Понятие механизма государственного управления. Высшие и центральные органы публичной администрации в Испании.// Юрист. 1999. № 4. С. 6

12. Шохин С.О. Финансовое право – время перемен. //Финансовое право. 2014. № 2. С. 3-5;

13. Шохин С.О. Тенденции развития финансового права истоки и современность.// Финансовое право. 2003. № 2 с.5-8

1 Российская газета. № 146. 03.07.2014

2 Шашкова А.В. Значение кодекса корпоративного управления Банка России 2014г.// Вестник МГИМО Университета. 2014. № 4(37). С. 253-263

3 Кудряшова Е.В. Цель государственного финансового планирования – актуальная проблема права и управления.// Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 2. С. 54-59; Кудряшова Е.В. Современный механизм правового регулирования государственного планирования (на примере государственного финансового планирования). Москва. 2013.

4 Российская газета. № 127. 13.07.2002.

5 СЗ РФ. 2013. № 30 (часть1). Ст. 4084

6 Рождественская Т.Э., Гузнов А.Г., Чистюхин В.В. Единый регулятор финансовых рынков: новый ответ на вызовы современности.// Законодательство. 2013. № 10. С.22-35

7 http://www.cbr.ru/pw.aspx?file=/press/press_centre/Nabiullina_20112013.htm (доступ 3 декабря 2014 года)

8 Федеральный закон от 23 июля 2013 года № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков»//СЗ РФ. 2013. № 30 (часть1). Ст. 4084

9 Рождественская Т.Э., Гузнов А.Г., Чистюхин В.В. Единый регулятор финансовых рынков: новый ответ на вызовы современности.// Законодательство. 2013. № 10. С.22-35

10 Поветкина Н.А. Концепция правового обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации.// Журнал российского права. 2015. № 8(224). С.77-89; Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Монография. Под ред. Кучерова И.И. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: Юридическая фирма КОНТРАКТ. 2016.

11 William A. Alen Inflation targeting: British experience. Handbooks on Centralbanking. No.1 Bank of England. 1999.

12 Мухин А.С. Методы планирования инфляции центральными банками: зарубежный и отечественный опыт //Управленческие науки в современной России. 2014. №1. с. 345-348

13 Sid Verma Retooling central banks' mandates.//Euromoney Magazine. Nov. 1,2012

14 Goodhart C A E The changing role of central banks. BIS Working Papers № 326. Basel. 2010

15 В 2016 году этот законодательный акт претерпел серьезные изменения, но обсуждаемые нами нормы остались по сути прежними.

16 http://www.bankofengland.co.uk/about/Documents/legislation/1998act.pdf (Доступ 1 ноября 2016 года)

17 https://www.law.cornell.edu/uscode/text/12/225a (Доступ 1 ноября 2016 года)

18Strategic Framework 2012-15. Board of Governors of Federal Reserve System. Washington DC. 2013. P.

19Шохин С.О. Финансовое право – время перемен. //Финансовое право. 2014. № 2. С. 3-5; Шохин С.О. Тенденции развития финансового права истоки и современность // Финансовое право. 2003. № 2 с.5-8; Кудряшова Е.В. Правовые аспекты присутствия государства в сфере банкротства кредитных организаций // Банковское право. 2005. № 5. С.45-47

9