Информационные технологии Стратегическое Планирование
.docxКудряшова, Е. В. Информационные технологии для стратегического
планирования в России: этапы развития и перспективы //
Государственная власть и местное самоуправление. 2021. № 2. С. 36-40.
DOI 10.18572/1813-1247-2021-2-36-40.
Информационные технологии для стратегического планирования в России: этапы развития и перспективы.
Кудряшова Е. В.
д ю н, доцент,
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ
Аннотация. Внедрение информационных технологий сначала отражается в программных документах как задача и только затем информационные технологии оптимизируют процесс управления на всех его стадиях – информационные технологии для стратегического планирования последовали такому алгоритму. Сегодня информационных-технологическое обеспечение играет серьезную роль для стратегического планирования и имеет нормативно-правовую базу. Технологии влияют и на направление развития стратегического планирования - переход к государству-платформе существенно отразится на управлении. В то же время, отмечается тенденция преувеличения роли технологий и попытки полностью переложить решение проблем на технологии.
Ключевые слова: стратегическое планирование, государственное управление, информационные технологии, государство-платформа, электронное правительство, цифровое правительство, цифровая экономика, искусственный интеллект.
Information technologies for strategic planning in Russia: phases of development and prospective.
Kudryashova E.V.
Doctor of law, docent
Institute of legislation and comparative law under the Government of RF
Abstract The implementation of information technologies for governance fist become tasks in the program documents and later start to influence the governance itself. The technologies for strategic planning followed this algorithm. Today the information technologies play serious role in strategic planning and have their legal basis. Technologies influence the direction of strategic planning development – the transfer to the government as a platform shall impact the governance. At the same time the trends of exaggerating the role of technologic solutions and attempts to shift the problems to the technologies can be identified
Key words strategic planning, public governance, information technologies, state as a platform, electronic governance, digital governance, digital economy, artificial intelligence.
С начала XXI века стали появляться технологии по оптимизации государственного управления и стратегического планирования, и уже пройден путь развития, который следует подвергнуть систематизации для учебных и научных целей. Мы проследим развитие информационных технологий для стратегического планирования в политико-правовых документах, а также продемонстрируем, какая создана правовая база для дальнейшего развития в этой области и назовем ряд нерешенных пока проблем.
Внедрение технологий чаще всего сначала становится объектом управления, например, задачей программы, и затем обслуживает и влияет на развитие управленческих процессов. Применение информационных технологий в стратегическом планировании последовало этому алгоритму.
В 2002 году Федеральная целевая программа на 2002-2010 год «Электронная Россия»1 поставила задачу перевести в электронный вид процессы взаимодействия органов государственной власти между собой и взаимоотношений государства и общества. Был создан единый портал государственных и муниципальных услуг (функций), портал государственных и муниципальных закупок, государственная автоматизированная информационная система (далее ГАИС) «Управление», типовая информационная система поддержки деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.
Система «Управление» создавалась как автоматизированная информационная система, обеспечивающая управления приоритетными национальными проектами2.Система контроля за реализацией приоритетных национальных проектов позволила сформировать необходимую технологическую инфраструктуру для дальнейшего развития ГАИС «Управление» 3. Позже в 2009 году было принято Постановление Правительства РФ от 25.12.2009 № 1088 «О государственной автоматизированной информационной системе «Управление» и утверждено соответствующее Положение (далее – Положение о ГАИС «Управление»), которое стало правовой основой для системы, и действует до настоящего времени с изменениями и дополнениями.
Согласно Постановлению ГАИС «Управление» представляет собой единую распределенную государственную информационную систему, обеспечивающую формирование и обработку данных, содержащихся в государственных и муниципальных информационных ресурсах, данных официальной государственной статистики, сведений, необходимых для обеспечения поддержки принятия управленческих решений в сфере государственного управления, в том числе для информационного обеспечения стратегического планирования, а также предоставление и анализ информации на основании указанных данных.
В 2011 году была принята Государственная программа «Информационное общество» на 2011-2020 год4, и на ее основе создана государственная интегрированная информационная система управления общественными финансами «Электронный бюджет»5, которая сначала была реализована вне ГАИС «Управление»6.
Принятый в 2014 году Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее ФЗ «О стратегическом планировании») нацелен уже на создание системы стратегического планирования, что и было отражено позднее в технологических решениях, формирующих необходимые взаимосвязи информационных систем. Федеральная информационная система (ФИС) стратегического планирования появилась в 2015 году в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27.11.2015 № 1278 «О федеральной информационной системе стратегического планирования и внесении изменений в Положение о государственной автоматизированной информационной системе «Управление»». Законодательной базой для создания и функционирования ФИС стали статьи 14,40,41,42 ФЗ «О стратегическом планировании». В ФИС стратегического планирования включены различные показатели социально-экономического развития, государственных программ, отчеты о ходе реализации документов стратегического планирования и другие необходимые данные. Система должна обеспечивать формирование и обработку данных на основе распределенной информации, содержащейся в федеральных, региональных и муниципальных информационных ресурсах и системах, данных официальной государственной статистики, сведений, необходимых для поддержки принятия управленческих решений в сфере государственного управления.
Центральным элементом ФИС стратегического планирования является федеральный государственный реестр документов стратегического планирования. Правительство РФ Постановлением от 25 июня 2015 года № 631 установило Порядок государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования. Реестр ведет Министерство экономического развития РФ и устанавливает своими приказами необходимые формы.
Федеральным законом «О стратегическом планировании» (п.5 ст. 14) предусмотрено, что Правительство РФ назначает оператора ФИС стратегического планирования. Там же описаны задачи оператора: создание ФИС, ее эксплуатация и совершенствование. ФИС реализована на базе ГАИС «Управление», отсюда в Положении о ГАИС «Управление» установлен общий оператор систем:
Федеральное казначейство является оператором системы «Управление», за исключением центральной информационной подсистемы «Контур»;
Федеральная служба охраны РФ является оператором в части центральной информационной подсистемы «Контур».
Круг пользователей ФИС стратегического планирования шире, чем круг участников стратегического планирования. Пользователи ГАИС «Управление» одновременно являются пользователями ФИС и они перечислены в Положении о ГАИС «Управление»7. Помимо уполномоченных лиц участников стратегического планирования8 сюда входят, уполномоченные лица государственных внебюджетных фондов, Генпрокуратуры РФ, государственных корпораций, государственных компаний, АНО «Аналитический центр при Правительстве РФ», государственных и муниципальных учреждений, а также уполномоченные лица иных юридических лиц в случае исполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ).
Стратегическое планирование опирается на сбор статистической информации и в ближайшее время планируется создать цифровую аналитическую платформу предоставления статистических данных9.
К настоящему времени сложилось информационно-технологическое обеспечение стратегического планирования и соответствующая правовая база. Однако, начинается переход к следующему качественному этапу. Мы являемся свидетелями перехода от «электронного» (e-government) к «цифровому» (digital government) управлению. Главная отличительная черта цифрового управления - это принятие решений на только на основе накопленного опыта и сложившихся потребностей, но и принятие решений, предвосхищающих потребности на основе анализа и прогноза.10 Цифровое управление связывают с технологий обработки больших данных и искусственного интеллекта.
Переход к цифровому управлению в России связывается с принятием программы «Цифровая экономика»11. Программа была принята в 2017 году и действовала два года. В 2019 году она была отменена Распоряжением Правительства РФ от 12.02.2019 № 195-р как дублирующая национальный проект «Национальная программа «Цифровая экономика»12. В национальный проект вошел федеральный проект «Цифровое государственное управление» ориентированный на использование цифровых технологий и платформенных решений в государственном управлении. Как отмененная программа, так и проект обозначили направленность на снятие административных и правовых барьеров для развития цифровых технологий в государственном управлении13. Составляющей проекта «Цифровое государственное управление» стал проект «Цифровое стратпланирование», касающийся непосредственно стратегического управления.
По поводу цифровой трансформации стратегического планирования в России принята Концепция развития федеральной информационной системы стратегического планирования14. Цифровая поддержка принятия решений согласно концепции будет реализована посредством информатизации и автоматизации процессов стратегического планирования до 100%, а также разработки и внедрения интеллектуальных технологий (имитационной моделирование, большие данные, искусственный интеллект, облачные технологии). Происходит переход от «среды документов» к «среде данных» и к 2020 году ФИС стратегического планирования уже представляет собой сеть распределенных информационных систем - «озеро данных».15
Недавно стала распространяться противоречивая идея «государства-платформы», которая предполагает глубоко интегрированную единую цифровую систему управления с использованием искусственного интеллекта. Ожидается, что при успешном построении государства-платформы многие управленческие процессы будут перестроены и некоторые из них удастся проводить мгновенно. В качестве целевого показателя сейчас называют возможность оказывать около 50 государственных услуг мгновенно на основе собранных данных о гражданах и организациях.16 При этом, забывают, что с реализацией идеи «государства-платформы» серьезно расширяется пространство государственного управления за счет пространства частной жизни. Вопрос о сверхскорости и «цене» реализации государства-платформы для общества относится к «неудобным» темам для обсуждения.
Информационно-технологическое обеспечение стратегического планирования в связи с реализацией идеи государства-платформы продвинется дальше. Как ожидается, в рамках государства-платформы в полной мере сможет реализоваться анализ процесса достижения конкретной цели, с выявлением препятствий для ее достижения и принятием оптимальных решений для устранения препятствий и достижения поставленных целей.
Для стратегического планирования в России была и остается нерешенной проблема систематизация стратегических документов, устранение в них противоречий и дублирований. Недавно к этому добавилась проблема увязки программного подхода с проектным управлением. В 2016 году было проведено научное исследование, в котором констатировали отсутствие четкой иерархии стратегических документов, пересечение сфер применения и противоречия.17 К 2018 года противоречия накопились и Министерство финансов РФ выступило с предложением сократить число документов стратегического планирования. Было заявлено, что де-факто главными политическим документом для министерств и ведомств был майский Указ Президента РФ от 7.05.2018 № 204, которому можно придать законодательный статус «корневого» документа стратегического планирования наряду с ежегодным посланием президента, по итогам которого могут быть внесены поправки.18 Предложение долго обсуждалось, но не получило развития. Сложилась тенденция к устранению от решения проблемы с попыткой положиться только на информационные технологии: искусственный интеллект призван «разобраться» в путанице накопившихся стратегических документов19.
Итак, структурирование уже пройденного является необходимым для движения вперед, в особенности, в ожидании качественных преобразований. Обозначились этапы продвижения информационно-технологического обеспечения стратегического планирования: от повышения доступности информационных технологий в процессе управления и отдельных технологических решений к созданию федеральной информационной системы, с законодательно установленным статусом; от электронных технологий, обеспечивающих принятие решений на основе предыдущего опыта к предвосхищающим решениям, поддерживаемым цифровыми технологиями.
Переход на новый уровень будет проходить в сложном контексте. В управленческой практике сегодня наслаиваются и дублируются разные подходы, например, программный и проектный. Поверх нерешенных противоречий и проблем накладываются технологические решения. Просматривается склонность к преувеличению роли технологий в стратегическом планировании. Анонсами внедрения новых технологий часто подменяется работа по совершенствованию самого управления. Оптимальная реализация технологических решений требует не только снятия всех административных барьеров для их внедрения, но и ясных представлений о концепции управления до внедрения технологических решений. Спешка с внедрением технологий не сулит решения существующих проблем, даже напротив. Если в технологиях уже отражена несовершенная концепция, то они могут тормозить совершенствование управления по принципу «не создавать же все заново».
Список литературы.
Добролюбова Е.И. Совершенствование правового регулирования информационного обеспечения государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 2. С. 24 – 28;
Кудряшова Е.В. Бюджетная реформа и совершенствование юридической техники бюджетного законодательства//Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 8. С. 38-40;
Кудряшова Е.В. Современный механизм правового регулирования государственного планирования (на примере государственного финансового планирования). М. 2013;
Кудряшова Е.В. Принцип финансовой обеспеченности публичного планирования в Российской Федерации//Финансовое право. 2010. № 7. С. 11-14;
Леднева Ю.В. Правовое обеспечение внедрения в бюджетные отношения информационно-телекоммуникационных технологий//Финансовое право. 2017. № 11. С. 9-14;
Финансово-правовые аспекты и финансовая политика инновационного развития современной российской экономики. Кол. авт.: Ашмарина Е.М., Терехова Е.В. и др. М. 2011;
Мартыненко С.В. Как построить государство-платформу? //Журнал «Бюджет» 2018. № 2;
Стратегическое планирование в Российской Федерации: состояние методического обеспечения. Аналитический доклад (по результатам мониторинга реализации Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации») Препринт WP8/2016/02 Серия WP8;
Шарандина Н.Л. Стратегическое планирование как этап бюджетного реформирования // Финансовое право. 2015. № 1. С. 7 - 14.
Шохин С.О., Кудряшова Е.В. Управление финансово-экономической сферой на основе стратегического планирования: правовые аспекты. Монография. М.: Издательство МГИМО. 2018.
Южаков В.Н., Талапина Э.В., Ефремов А.А. Правовые ограничения для использования прорывных цифровых технологий в государственном управлении//Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Государственное и муниципальное управление. 2018. № 3. С. 235-247;
1 Утв. Постановлением Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 СПС «КонсультантПлюс»/СПС «Гарант» Здесь и далее источником нормативных актов являются указанные справочно-информационные системы.
2 См. Концепцию создания государственной автоматизированной системы информационного обеспечения управления приоритетными национальными проектами утв. Распоряжением Правительства РФ от 24 апреля 2007 года № 516-р;
3 Кудряшова Е.В. Бюджетная реформа и совершенствование юридической техники бюджетного законодательства//Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 8. С. 38-40; Кудряшова Е.В. Современный механизм правового регулирования государственного планирования. М. 2013; Финансово-правовые аспекты и финансовая политика инновационного развития современной российской экономики. Кол. авт.: Ашмарина Е.М., Терехова Е.В. и др. М. 2011;
4 Утв. Распоряжением Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815-р.Эта программа была отменена и заменена новой с тем же названием. Новая программа утверждена Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 года № 313. Далее, была принята Стратегия развития информационного общества в РФ на 2017 - 2030 годы, утв. Указом Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203.
5 Распоряжение Правительства РФ от 20.07.2011 № 1275;
6 Кудряшова Е.В. Принцип финансовой обеспеченности публичного планирования в Российской Федерации//Финансовое право. 2010. № 7. С. 11-14;
7 См. п. 3.1. Положения о ГАИС «Управление»;
8 См. ст. 9 ФЗ «О стратегическом планировании»;
9 Утв. Распоряжением Правительства РФ от 17.12.2019 № 3074-р;
10 Добролюбова Е.И. Совершенствование правового регулирования информационного обеспечения государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 2. С. 24 – 28;
11 Утв. Распоряжением Правительства РФ от 28.07.2017 № 1632-р;
12 Паспорт утв. Протоколом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам от 4.06.2019 № 7
13 Южаков В.Н., Талапина Э.В., Ефремов А.А. Правовые ограничения для использования прорывных цифровых технологий в государственном управлении//Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Государственное и муниципальное управление. 2018. № 3. С. 235-247; Леднева Ю.В. Правовое обеспечение внедрения в бюджетные отношения информационно-телекоммуникационных технологий//Финансовое право. 2017. № 11. С. 9-14;
14 https://www.economy.gov.ru/material/file/9b0a513bb42eb526564a8178e813cec2/koncepciya_razvitiya_cifrovoy_platformy_strat_plan.pdf (Доступ 10 ноября 2020)
15 https://mo.roskazna.ru/upload/iblock/315/691_1.pdf (Доступ 10 ноября 2020)
16 Мартыненко С.В. Как построить государство-платформу? //Журнал «Бюджет» 2018. № 2.
17 Стратегическое планирование в Российской Федерации: состояние методического обеспечения. Аналитический доклад (по результатам мониторинга реализации Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ/ Препринт WP8/2016/02 Серия WP8; Государственное и муниципальное управление (https://wp.hse.ru/data/2016/10/17/1108935332/WP8_2016_02___f.pdf Доступ 10 января 2020); Шарандина Н.Л. Стратегическое планирование как этап бюджетного реформирования // Финансовое право. 2015. N 1. С. 7 – 14;
18 Дьячков В. Достаточно одного указа//Газета «Коммерсант». N 112 of 29.06.2018 https://www.kommersant.ru/doc/3670905 (Доступ 10 января 2020); Шохин С.О., Кудряшова Е.В. Управление финансово-экономической сферой на основе стратегического планирования: правовые аспекты. Монография. М.: Издательство МГИМО. 2018
19 См., например, URL https://www.economy.gov.ru/material/directions/strateg_planirovanie/cifrovoe_stratplanirovanie/ (Доступ 10 ноября 2020)