Государственные программы финконтроль

Article info

The subject. The paper is focused on the study of the role of performance information in

Received –

the decision-making process on public finance with particular accent on the legal aspects of

2020 August 10

the issue.

Accepted –

The purpose. We aim to show that the performance results have a little impact on the public

2020 November 16

finance allocation in the next management cycle. Nowadays the financial resolutions are

Available online –

taken not on the basis of the results, but apart from them. The problem can be identified in

2020 December 30

many countries and currently discussed on the international level. We make an attempt to

identify the main reasons for this. The research is elaborating the possible solutions for the

Keywords

problem and presenting possible amendments to the legislation.

Financial control, performance

The methodology. The multidisciplinary approach is employed in this research as the prob-

information, program budgeting,

lem is covered by different social sciences like law, economics and politics. The methods of

performance budgeting, financial

analysis and synthesis are relevant for this paper. The examples and illustrations from dif-

governance, budgetary law

ferent countries all over the world constitute the empirical part of the article.

The main results and conclusions. The key reason for the omission or misuse of perfor-

mance results in public finance is the passive role of the user of the performance infor-

mation. There is a lack of legal incentives for using the performance results for those who

take the financial decisions. Those who take the decisions in public finance governance

should have an obligation to assess the performance information and use it for the further

resolutions.

Scope of the research outcome application. This research shall have substantial impact on

the development of adequate legal model for the performance information use in public

35

Правоприменение

2020. Т. 4, № 4. С. 35–45

ISSN 2542-1514 (Online)

или ином виде. Обратная связь всегда предполагает

ствие целей и результатов и дает возможность оце-

разделение функций управления, контроля и

нить соотношение расходов с заданными парамет-

надзора, тогда как в рамках приказного типа управ-

рами социально-экономического развития [6].

ления эти функции слиты воедино, и любые отклоне-

При отсутствии обратной связи становится не-

ния от ожидаемого результата пресекаются момен-

возможной здравая оценка влияния расходов бюд-

тально посредством жестких мер. Соответственно,

жетов на макроэкономические показатели соци-

обратная связь – это всегда наличие контролирую-

ально-экономического развития, что ведет к невоз-

щего субъекта, наделенного особыми полномочи-

можности оценить исполнение бюджетов, исходя из

ями по контролю и надзору.

реальной макроэкономической ситуации [7].

Важное значение имеет закономерность: при

В действующем бюджетном законодательстве

отсутствии конкретно установленных целей воздей-

предусмотрена ежегодная оценка государственных

ствия управление с элементами обратной связи ав-

программ. По результатам такой ежегодной оценки

томатически переходит в приказной тип. Преобразо-

Правительством России, высшим исполнительным

вание в приказной тип происходит, поскольку в от-

органом государственной власти субъекта Россий-

сутствие установленных целей формируется управ-

ской Федерации, местной администрацией муници-

ление ради самого процесса управления. Пропадает

пального образования может приниматься решение

замкнутый контур, где точка замыкания – это соиз-

о прекращении или об изменении, начиная с оче-

мерение целей с результатами. Нет четких артикули-

редного финансового года, соответствующей госу-

рованных вовне целей, понятных для контролирую-

дарственной (муниципальной) программы. Может

щего субъекта, нет критерия оценки результатов.

также приниматься решение об изменении объема

Таким образом, существование обратной связи

бюджетных ассигнований на финансовое обеспече-

поддерживается разделением управляющих функ-

ние государственной (муниципальной) программы.

ций, обеспечивающих управленческое воздействие,

Результаты оценки программ публикуются, но

и функций обратной связи.

не являются обязательными. Здесь следует поста-

Как кибернетическое, так и информационное

вить очень важную как с точки зрения теории, так и

значение обратной связи в настоящее время не при-

практики, проблему, которая практически нивели-

нимается во внимание в управлении финансами в

рует положительные эффекты от внедрения про-

должной мере. Равно как нет последовательного во-

граммных бюджетов – проблему пассивности поль-

площения разделения функций в российском зако-

зователя информации в отношении результатов.

нодательстве. В публикациях приводятся примеры,

Проблема может быть поставлена даже шире – как

демонстрирующие, что в российских регионах встре-

проблема значения результатов финансового кон-

чается первый тип приказного управления без ка-

троля и мониторинга в контексте обратной связи.

кой-либо обратной связи. На основании законода-

Цель мониторинга – это повышение эффективности

тельства субъекта федерации о стратегическом пла-

функционирования всей системы стратегического

нировании все функции, включая функцию внешнего

планирования на основе комплексного анализа клю-

контроля, могут быть сосредоточены в правитель-

чевых социально-экономических и финансовых по-

стве субъекта федерации [5], что фактически полно-

казателей, указанных в тех же документах стратеги-

стью исключает существование обратной связи. В

ческого планирования [8]. Мониторинг призван

США концентрация функций в одних руках – приказ-

обеспечить повышение эффективности управления

ной тип управления – стала слабой стороной си-

финансами для достижения запланированных пока-

стемы рейтинговых оценок государственных про-

зателей в установленные сроки.

грамм, о которой речь пойдет ниже.

Важным инструментом мониторинга для бюд-

Применительно к управлению государствен-

жетирования, ориентированного на результат изна-

ными финансами первому приказному типу соответ-

чально были доклады о результатах и основных

ствовало управление затратами, второму соответ-

направлениях деятельности субъектов бюджетного

ствует управление результатами. Управление затра-

планирования (далее – ДРОНДы). Оценки достиже-

тами характеризуется отсутствием фактической об-

ния запланированных целей и показателей реализа-

ратной связи, поскольку в нем нет четко поставлен-

ции политики в той или иной сфере государствен-

ных целей, а контролируется только законность и це-

ного регулирования стали проводиться, начиная с

левой характер использования средств. Управление

2005 года. Достижение целей и показателей, утвер-

результатами, напротив, смещает акцент на соответ-

жденных в ДРОНДах, могло служить для оценки

37

ISSN 2542-1514 (Print)

успеха или неудачи политики, реализуемой ведом-

В современных условиях расширяется круг поль-

ствами. Этот инструмент не был лишен недостатков,

зователей информации о результатах мониторинга и

но одну из главных своих задач — формализации

контроля за расходованием бюджетных средств за

правил диалога между правительством и ведом-

счет информационных технологий и публикации всех

ствами и инициирования такого диалога – этот ин-

сведений в открытых источниках. Однако, такой под-

струмент выполнял. В ходе диалога выявлялось,

ход не только не решает, но и усугубляет ситуацию:

например, что взятые на себя обязательства, выра-

эта обширная и предельно открытая информация мо-

женные в показателях результата, ведомство не мо-

жет остаться непроанализированной и неиспользо-

жет достичь, поскольку они находятся вне его сферы

ванной именно теми, кто принимает решения и кому

влияния. Могло быть выявлено, что показатели за-

она адресована. На основе опросов в нескольких

нижены или не соотносятся с планами правитель-

странах выяснилось, что даже члены профильных ко-

ства. ДРОНДы показывали также, что плановые зада-

митетов по бюджету часто вообще не читают отчеты о

ния могли быть не обеспечены ресурсами. Диалог в

результатах, ссылаясь на самые разные причины – от-

процессе подгготовки ДРОНДа давал основания для

сутствие времени в жестком графике бюджетного

обсуждения ситуации, корректировки целей органа

процесса, отсутствие кадров, объем и запутанность

власти и подходов к их достижению.

документов и так далее [10].

Инструментарий обратной связи в виде ДРОН-

Общий оптимизм по поводу внедрения си-

Дов подлежал смене в связи с принятием Федераль-

стемы управления результатами сменяется скепси-

ного закона № 172-ФЗ от 28 июня 2014 г «О стратеги-

сом и несколько беспомощными заявлениями о том,

ческом планировании в Российской Федерации». По-

что не все государства оказались готовы к внедре-

сле его принятия обратная связь должна была осу-

нию бюджетирования, ориентированного на резуль-

ществляться посредством планов деятельности орга-

тат, и не везде существует достаточный уровень

нов власти, однако ДРОНДы на практике сохранялись.

культуры оценки результатов [10]. Уже к 2014 году

В 2019 году положено начало внедрению нового ин-

встал вопрос: почему, несмотря на массу усилий, за-

струмента, направленного на повышение эффектив-

траченных на представление и измерение результа-

ности бюджетных расходов и обеспечивающего рас-

тов программ, бюджетирование, ориентированное

становку приоритетов в соответствии с целями соци-

на результат, так и не приводит к более эффектив-

ально-экономической политики. Таким новым ин-

ному расходованию средств. Исследования показы-

струментом должны стать обзоры бюджетных расхо-

вают, что результаты в таком бюджетировании, в

дов1. Под ними понимается систематический анализ

лучшем случае, рассматриваются как информатив-

базовых (постоянных) расходов бюджета, направлен-

ный компонент, не влияющий на следующий бюд-

ный на определение и сравнение различных вариан-

жетный цикл [6; 9].

тов экономии бюджетных средств, выбор и практиче-

Нужно особо отметить опасность тотальной

скую реализацию наиболее приемлемого из них.

формализации систем оценки результативности рас-

Форма представления результатов в виде до-

ходов. Со временем результаты трансформируются

кладов и обзоров – обычная для многих государств

в искусство представления результатов, и информа-

практика, которая призвана донести информацию

ция о них становится непригодной для использова-

до тех, кто должен принимать последующие реше-

ния в процессе принятия решений в новом управ-

ния о расходовании публичных фондов. В то же

ленческом цикле.

время в законодательстве большинства государств,

Как выясняется, в практике разных государств

и Россия не исключение, праву контролирующих ор-

более или менее налажен процесс сбора информа-

ганов докладывать не соответствует обязанность за-

ции о результатах расходования средств, и даже из-

интересованных лиц реагировать и принимать реше-

мерение результатов уже перестало быть насущной

ния на основе представленной информации. Как

проблемой, но обратная связь должным образом не

справедливо замечено в публикациях, грань между

включена в управленческий процесс, отсутствует

«принятием к сведению» и использованием инфор-

обязательное влияние полученных результатов на

мации оказывается почти неуловимой [9].

принятие решений в новом бюджетном цикле.

1 Концепция повышения эффективности бюджетных рас-

ства РФ от 31.01.2019 № 117-р // Собрание законодатель-

ходов в 2019–2024 годах, утв. Распоряжением Правитель-

ства Российской Федерации. 2019. № 6. Ст. 542. Доступ из

СПС «КонсультантПлюс».

Правоприменение

2020. Т. 4, № 4. С. 35–45

ISSN 2542-1514 (Online)

3. Практика внедрения обратной связи в

ляются обязательными для следующего бюджетного

управление финансами зарубежных государств и

цикла. Принцип обязательности учета оценки до-

межгосударственных объединений

стигнутых результатов при принятии последующих

К началу 2000 годов во многих государствах

решений редко реализуется в законодательстве

уже были внедрены разного рода механизмы обрат-

стран-членов ЕС [18].

ной связи в виде отчетов о результатах расходования

На наднациональном уровне в ЕС только в

публичных фондов (public spending reviews) [11],

2012 году впервые был представлен доклад о ре-

[12]. Например, в Великобритании отчеты о расходо-

зультатах расходования средств – Годовой доклад

вании государственных средств публикуются, начи-

об исполнении бюджета ЕС (The annual management

ная с 1998 года [13]. В Ирландии в 1997 году было

and performance report for EU budget – AMPR), кото-

разработано и принято Руководство по формирова-

рый стал частью годовой финансовой отчетности ЕС.

нию отчетов о расходах [14].

На основе статьи 30 Финансовой инструкции об об-

После доклада ОЭСР 2007 года, о котором было

щесоюзном бюджете все программы и решения,

упомянуто выше, началась новая волна совершен-

предполагающие значительные расходы, подверга-

ствования программных бюджетов и предпринима-

ются предварительной и последующей оценке, а ре-

лись попытки внедрения стадии обратной связи в

зультаты этой оценки представляются в Европейский

бюджетирование, которые в целом не увенчалась

Парламент и в Европейский совет [19]. Однако, поль-

успехом.

зователи этой информации распоряжаются ей по

В Испании в 2012 году был принят специальный

своему усмотрению, потому увязать распределение

Закон об бюджетной стабильности и устойчивости

средств с достигнутыми ранее результатами так и не

финансов2, но оценка государственных программ в

удалось. Заметим здесь, что этот негативный опыт

нем реализована слабо, и результаты оценки так и

Европейского Союза, принимая во внимание углуб-

не встроены в бюджетный процесс [15]. Неудачу пы-

ление экономической интеграции и макроэкономи-

тались списать на культурные особенности - отсут-

ческой координации [20], должен быть учтен в

ствие культуры оценки в «латинских» странах. Од-

Евразийском Экономическом Союзе и в процессе

нако, такие ссылки несправедливы. В Германии на

становления иных наднациональных институтов.

федеральном уровне обратная связь в бюджетном

Вопросам обратной связи в США уделяется зна-

процессе также не реализована [16]. В Германии за-

чительно больше внимания, чем в Европе, отчасти в

конодательство предоставляет землям право само-

силу более выраженной политической составляю-

стоятельно выбирать правила отражения результа-

щей. Бюджетное планирование в США связано с

тов, соответственно, сопоставимость и консолида-

жестким политическим противостоянием между

ция этих данных стала отдельной политической и

представительной и исполнительной властью.

правовой проблемой. Поэтому к 2014 году вопрос о

В 2001–2009 годах в США была внедрена и дей-

внедрении общефедеральных отчетов о результатах

ствовала Система рейтинговых оценок программ

расходования средств увяз в обсуждениях [16].

(Program Assessment Rating Tool – PART). PART пред-

Европейский Союз, в основном, предъявляет к

ставляла собой опросный лист для целей оценки

странам-участницам только требования о конвер-

структуры, планирования, управления, результатов

генции ключевых национальных бюджетных показа-

и отчетности в рамках федеральных программ. Ко-

телей [17]. В ЕС был выпущен доклад «Качество пуб-

нечная цель – определить, является ли программа

личных финансов: отчеты о результатах расходова-

эффективной, и представить рекомендации об улуч-

ния средств в деле оптимизации распределения фи-

шении результатов программы. Программы для це-

нансов в Еврозоне» 3. В нем было заявлено, что от-

лей оценки были разделены на семь категорий: пря-

четы о результатах расходования средств являются

мые федеральные (Direct Federal), конкурсные

стимулом для повышения ответственности за рас-

гранты (competitive grant), расчетные гранты

пределение публичных фондов, однако отмечалось,

(block/formula grant), регулирующие программы

что такие отчеты внедрены не в полной мере и не яв-

(regulatory), программы по приобретению активов и

ISSN 2542-1514 (Print)

услуг (capital assets and service acquisition), кредит-

С 2009 года Система рейтинговой оценки про-

ные программы (credit), программы перспективных

грамм в США не используется. Акценты смещены в

разработок (research and development). Каждая про-

сторону прозрачности государственных программ,

грамма оценивалась по опросному листу в зависи-

создан публичный информационный портал, на ко-

мости от категории программы. Каждый опросный

тором представлена и хранится информация о ре-

лист содержал вопросы общие для всех программ и

зультатах расходования публичных фондов, опреде-

специальные вопросы по категориям. Опросный

ленная в Акте о восстановлении и реинвестировании

лист состоял из 25-30 вопросов, разделенных на че-

2009 года. Вся информация публикуется, отчеты о

тыре секции: 1) Цели и задачи (20 %), 2) Стратегиче-

результатах расходования средств предельно от-

ское планирование (10 %), 3) Управление (20 %),

крыты, но уже снова поднимется проблема усугубле-

4) Результаты (50 %) [21].

ния пассивности тех, кто должен принимать реше-

После ухода президента Буша PART была при-

ния на основе публикуемой информации.

знана политически ангажированной [21]. Систему

4. Выводы и предложения

сочли полностью контролируемой со стороны Адми-

Обратная связь – это принципиально важное

нистративно-бюджетного управления, то есть испол-

звено стратегического управления финансами. Она

нительной власти, и неэффективной. Как мы уже

может быть эффективна, только если рассматрива-

упоминали выше, с точки зрения реализации обрат-

ется как полноценное и обязательное звено управ-

ной связи, разделение управляющих функций явля-

ленческого цикла, а также реально учитывается при

ется ключевым, и отказ от системы PART по причине

принятии последующих решений. Управленческий

необоснованной концентрации полномочий – яркая

цикл должен быть закольцован.

тому иллюстрация.

Как выясняется, проблема отсутствия обратной

В числе неполитических причин прекращения

связи – распространенная в мире проблема управле-

PART называют необоснованное

превалирование

ния финансами. В отношении многих программ (от-

этого инструмента над другими в стратегическом пла-

раслевых, территориальных) стоит вопрос о том,

нировании и управлении финансами, что вносило

насколько они выполнены, а заявленные результаты

дисбаланс в систему государственного управления в

достигнуты, а также, насколько эти результаты явля-

целом. Кроме того, со временем ответственные за

ются реальными, а не отражают владение искус-

программы министерства

и ведомства научились

ством их представления.

«проходить тест» и не улучшать фактически, а только

Выявленные нарушения финансового законо-

лучше представлять результаты программ [23; 24].

дательства и неэффективное использование бюд-

Отметим здесь же, что при обсуждении системы

жетных средств, которые также следует относить к

PART прозвучали утверждения, что результативность

результатам, сегодня не оказывают влияние на но-

не должна быть единственным фактором, определя-

вые финансовые проектировки следующего бюд-

ющим решение о продолжении или прекращении фи-

жетного цикла.

нансирования. Расстановка приоритетов, в том числе

На эту проблему указывают конкретные ре-

приоритетов в финансировании, предполагает конку-

зультаты российского последующего контроля в фи-

ренцию между разными ценностям и интересами, ко-

нансовой сфере, эффективность которого оказыва-

торые иногда несопоставимы [21].

ется крайне низкой.

В млрд руб.

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Расходы бюджета

10 658,5

12 656,4

13 387,3

13 960,1

15 513,0

16 098,6

16 240,8

Выявленные нарушения

718,5

781,4

722,9

524,5

516,5

965,8

1 865,6

% к расходам

6,75

6,17

5,4

3,76

3,33

6,0

11,5

Возвращенные средства

*-

*-

*-

1,0347

10,317

8,8168

19,152

% к расходам

0,0074

0,0665

0,0548

0,1179

% к выявленным нарушениям

0,1973

1,9975

0,9129

1,0265

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Расходы бюджета

Выявленные нарушения

Возвращенные средства

2 000,00

19,15

1 800,00

1 600,00

1 400,00

1 200,00

8,82

1 000,00

800,00

600,00

1,03

10,32

400,00

200,00

718,50

781,40

722,90

524,50

516,50

965,80

1 865,60

0,00

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Выявленные нарушения

Возвращенные средства

Соотношение выявленных и возвращенных в бюджет Российской Федерации

незаконно израсходованных средств за период 2011–2017 гг., млрд. руб.

ISSN 2542-1514 (Print)

В настоящее время российское законодатель-

ции, в Федеральный закон «О статусе депутата Госу-

ство построено таким образом, что использование

дарственной Думы и члена Совета Федерации Феде-

результатов внешнего контроля зависит от усмотре-

рального Собрания Российской Федерации», Феде-

ния органов законодательной и исполнительной

ральный закон «О парламентском контроле», кото-

властей, которые могут принять их или проигнориро-

рые дадут возможность заинтересованным лицам

вать; а результаты внутреннего контроля в принципе

удостовериться в том, что информация о бюджетных

могут приниматься к сведению и оцениваться еди-

результатах, полученных в рамках реализации госу-

нолично вышестоящим руководителем. Исходя из

дарственных программ, как минимум рассмотрена.

документов о внедрении обзоров расходов в бюд-

Результирующие документы контрольного ор-

жетную практику, такой подход не изменится, что в

гана, в зависимости от объекта контроля (отрасле-

последующем негативно скажется на эффективности

вого или территориального), должны в обязатель-

бюджетного процесса. Очевидно, законодательству

ном порядке становиться предметом рассмотрения

не хватает четкости и определенности в регулирова-

в профильных комитетах Государственной Думы и

нии внедрения результатов деятельности контроль-

Совета Федерации РФ либо со стороны депутатов и

ных органов.

сенаторов от соответствующих регионов. Прямое и

В России необходимо внести дополнения в Ре-

очевидное игнорирование информации о результа-

гламенты Государственной Думы и Совета Федера-

тах должно придаваться гласности с принятием мер

ции Федерального Собрания Российской Федера-

политического и юридического характера.