Взносы в социальные фонды
.docxШашкова А. В., Кудряшова Е.В. Взносы в социальные фонды: политико-правовые аспекты реформ// Налоги. 2024. № 4. С. 14-18. – DOI 10.18572/1999-4796-2024-4-14-18.
Взносы в социальные фонды: политико-правовые аспекты реформ
Шашкова Анна Владиславовна
Кудряшова Екатерина Валерьевна
Аннотация: Взносы в социальные фонды в финансовой практике разных государств обычно имеют модели администрирования, отличные от налогов. В России несколько раз были реализованы переходы от одной к другой модели администрирования. В ходе переходов выявлялся целый ряд проблем, которые необходимо зафиксировать и учесть в будущем. Авторы обращают внимание на необходимость переходного периода и ясной оценки операционных рисков в ходе реформ.
Ключевые слова: взносы в социальные фонды, внебюджетные фонды, администрирование взносов
Social contributions: political and legal aspects of reforms
Shashkova A. V.
Kudryashova E.V.
Annotation: In the financial practice social contributions usually have their own models of administration different from the taxes. In Russia there were a few changes of the administration models. The changes of models showed a few problems which should be identified and taken into consideration in the future. The authors draw attention to the need of transition period in the course of the reforms and clear operational risks assessment for the transition.
Key words: social contributions, non-budgetary funds, levies administration
Одним из приоритетных направлений социальной политики Российской Федерации является реализация социальных прав граждан, которые имеют высшую ценность и защищаются целым комплексом законодательных норм. Один из механизмов обеспечения социальных прав являются социальные взносы, аккумулируемые в специальных фондах.
Еще в 1944 году на 26-й сессии Международной конференции труда в Филадельфии обсуждались проблемы обеспечения дохода для потерявших трудоспособность и проблемы финансирования медицинского обслуживания. По результатам обсуждения были приняты соответствующие рекомендации: обеспечить гарантированный доход утратившим трудоспособность лицам или временно не имеющим оплачиваемую работу. Предложено также обеспечить доходом лиц, потерявших кормильца. Рекомендации призывали унифицировать социальное страхование в разных странах. Начиная с этих рекомендаций социальные гарантии охватывали уже всех трудящихся, включая сельское население и самозанятых. Медицинское обслуживание, финансируемое за счет социальных взносов, распространилось на все категории населения.1 С этих рекомендаций стало развиваться современное социальное страхование и соответствующая система социальных взносов, взимаемых с работников и с работодателей.
Организация по экономическому сотрудничеству и развитию ведет статистику доли взносов в социальные фонды по отношению к валовому внутреннему продукту. Для целей сопоставимости международной статистики все взносы в социальные фонды - пенсионные, медицинского страхования и социального страхования и так далее - объединяются воедино чтобы устранить различия в финансовых системах. Под взносами в социальные фонды (социальными взносами) понимаются обязательные платежи, с которыми связывается права на получение в будущем социальных благ: выплаты по безработице, выплаты в связи с потерей трудоспособности по здоровью или иным причинам, выплаты по старости, выплаты по потере кормильца, выплаты по семейным обстоятельствам, оплата и возмещения за предоставление медицинских услуг. Субъектами платежей могут быть как работающие, так и работодатели. Такие платежи обычно предназначены для финансирования социальных выплат и обычно (но не обязательно) выплачиваются в адрес тех организаций, которые занимаются перераспределением этих выплат. Индикатор по социальным взносам относится к государству в целом (всем его уровням) и измеряется в процентном соотношении к ВВП и общим налоговым поступлениям.2
По данным Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР) платежи на социальное страхование с 1965 года по 2016 года в среднем по всем странам- участницам ОЭСР выросли с 24,8 % от ВВП до 34,3 % ВВП. В некоторых государствах рост составил вдвое больше.3 Для Российской Федерации аналогичные платежи были и остаются не менее важными. Доля их выросла за последние десятилетия. Хотя настолько глубоко уходящую во времени статистику здесь не подводят, поскольку до 90-х годов действовала советская система, которую не совсем корректно сопоставить с другими.
В настоящей статье мы сконцентрируемся на проблемах администрирования этих платежей в Российской Федерации.
Возможны три варианта администрирования социальных взносов: внутри фондов, налоговыми органами и смешанный вариант.
В первом случае учет плательщиков взносов, начисление и дальнейшее перераспределение взносов полностью находятся в ведении фондов. До введения единого социального налога в Российской Федерации существовала как раз такая модель.
Второй вариант – это администрирование только в системе налоговых органов. Такой вариант был заявлен при введении единого социального налога (далее также ЕСН) в России. Однако, этот вариант был реализован непоследовательно. Модель последовательно не оформилась, поскольку пенсионный фонд, все же оставил за собой право взыскивать недоимки и привлекать плательщиков к ответственности без права на выездные проверки плательщиков;
Страховые взносы могут находиться одновременно в сфере администрирования налоговых органов и внебюджетных фондов. Фактически как видно из предыдущего пункта в период существования ЕСН применялась именно эта модель4
До 1 января 2001 г. взносы во внебюджетные фонды находились под контролем самих фондов. Вариант полного администрирования социальных взносов внебюджетными фондами был наихудшим. Основные недостатки – это несостыковки с налоговым законодательством, а также неудовлетворительная нормотворческая и правоприменительная работа фондов. Подтверждением тому служит судебная практика. Потребовалось дополнительно обосновывать распространение основополагающих принципов налогового права на взносы во внебюджетные фонды и на правоприменение. В Постановлении от 24 февраля 1998 года № 7-П5 Конституционный Суд РФ, опираясь на Конституцию, специально сформулировал ряд принципов непосредственно относящихся к правовому регулированию страховых взносов: справедливости тарифообложения, юридического равенства плательщиков сборов, равного финансового обременения, всеобщности тарифообложения, а также принцип законного установления обязательных платежей. Конституционный суд РФ специально уточнил, что в сфере обязательного социального страхования данные принципы означают признание неформального равенства плательщиков страховых взносов, обеспечиваемого дифференциацией категорий плательщиков, соразмерностью (нечрезмерностью) тарифов страховых взносов и их соотносимостью с получаемыми пенсиями. Законодателю было предписано руководствоваться также основными принципами законодательства о налогах и сборах (пункты 1 и 2 статьи 3 части 1 Налогового кодекса РФ). Однако, применение особого для социальных платежей принципа солидарности поколений не должно было приводить к утрате значения основных начал законодательства о налогах и сборах. Здесь явно просматривается коллизия особенностей правового регулирования социальных взносов и налогового права.
Постановлением Конституционного суда РФ от 23 декабря 1999 № 18-П6 еще целый ряд положений законодательства о социальных взносах были признаны несоответствующими Конституции РФ. Несмотря на предпринятые Конституционным судом РФ попытки восполнить пробелы законодательства и упорядочить правоприменительную практику7, нормотворческая деятельность в сфере взносов на социальное страхование осталась неудовлетворительной, равно как и правоприменение со стороны контролирующих взносы органов.
Помимо противоречий законодательства о социальных взносах и налогового законодательства после принятия в 1998 году Бюджетного кодекса РФ8 появилась и сохраняется по настоящее время еще одна правовая коллизия. Вопросы правового положения фондов регулирует в основном бюджетное право и законодательство о внебюджетных фондах является частью бюджетного законодательства (ст. 2 БК РФ). Одновременно, сами бюджеты этих фондов выведены из состава бюджетной системы. 9
Смена модели администрирования социальных взносов произошла с принятием части 2 Налогового кодекса РФ (Федеральный закон от 05.08.2000 № 117-ФЗ), когда был введен единый социальный налог. С 1 января 2001 г. все взносы на социальное страхование были объединены в единый налог, а функции по администрированию были переданы в единый контролирующий орган – Федеральную налоговую службу РФ. ЕСН и его администрирование в этом варианте просуществовал в России до 2010 года.
С 2010 года вступил в силу Федеральный закон от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования»10 и Федеральный закон № 213-ФЗ от 24.07.2009, оформивший сопутствующие изменения в иные законодательные акты.11 В результате данных изменений в законодательство фонды стали контролировать исчисление и уплату страховых взносов с 2010 года.
В результате смены модели в 2010 году выросла задолженность и участились уклонения от уплаты социальных взносов. Рост сумм основных пособий по обязательному страхованию при сохранении прежних тарифов в условиях переходного периода приводило к расхождению в доходах и расходах Фонда социального страхования РФ.12 Внедренная в 2010 году модель администрирования взносов во внебюджетные фонды не оправдала себя. Снова потребовалась реформа: в Налоговый кодекс был внесен раздел XI Страховые взносы в РФ с главой 34 Страховые взносы.13Дополнительным законом14, вносящим сквозные изменения в обе части Налогового кодекса РФ администрирование социальных взносов было передано в налоговые органы с 1 января 2017 года.
Очередная смена модели в 2017 году была вызвана политическими и экономическими причинами. Политическая составляющая – это продолжительная борьба социального и экономического блоков.15 Экономические причины – это нарастание кризисных явлений в экономике и рост задолженности по социальным взносам, сокращение поступлений в бюджет, множество проверок в связи небольшими доначислениями взносов. 16 Собственно, изменения в Налоговый кодекс были внесены в рамках мер по укреплению платежной дисциплины в расчетах по социальным взносам.17
Для целостности изложения упомянем о слиянии с 1 января 2023 года Пенсионного фонда РФ с Фондом социального страхования РФ, в результате чего законом18 был создан Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации (сокращенно - Социальный фонд России). В обоснование приведена оптимизация расходов и взаимодействия с гражданами и бизнесом.
Администрирование социальных взносов как текущее, так и в ретроспективе чаще всего оценивают как хаотичное и непоследовательное,19 хотя можно встретить и положительные оценки.20 Передача полномочий по администрированию социальных взносов почти каждые 10 лет - в 2001 и 2010 годах и в 2017 году не показывает убедительных положительных результатов: мы не нашли ни на сайтах заинтересованных ведомств ни в публикациях фактов, оправдывающих такие повороты в законодательном регулировании.
Выделим одну мало упоминаемую проблему. По результатам изменения модели администрирования социальных взносов не оценивается насколько перемены оправданы с точки зрения операционных рисков, которые они несут. Издержки, ошибки и несостыковки в процессе перераспределения полномочий дестабилизируют работу государственных органов. Операционные риски при смене моделей в финансовом администрировании всегда обнаруживаются в ходе распределения, прекращения и перераспределения полномочий, в новом разграничении компетенций, в реорганизации разнообразных органов власти и так далее. Операционные риски имеют тенденцию к самовозрастанию, и это связывается с «деревом управленческих решений»: последующие решения опираются на предыдущие, несколько решений вытекают из одного на другом уровне и так далее. Очевидно, что в дереве решений накапливаются и преумножаются риски. Незначительный риск, существующий во временной и локальной ситуации, легко трансформируется в серьезную ошибку.21 Отсутствие анализа операционных рисков в переходном периоде накладывает отпечаток на эффективность функционирования системы уже после перехода к новой модели. Социальные науки выработали методы управления операционными рисками, например, метод сепарации рисков. 22 Есть и другие методы, но все они так и остаются в научных изысканиях и не применяются должным образом в российской управленческой практике.
В реформе администрирования социальных взносов в 2017 году не учли предыдущие ошибки, а также оставили без внимания прогнозируемые проблемы23. В первом квартале 2017 года проявились многочисленные ошибки в зачислении средств на лицевые счета граждан. Данные налогового органа часто не совпадали с данными плательщиков и предыдущими данными в фондах.24 Отсутствие внимания к операционным рискам имело и еще одно следствие. Не был установлен порядок устранения ошибок при перераспределении полномочий. Сложности межведомственного взаимодействия отразились на гражданах и юридических лицах, у которых образовывались задолженности, но специальных процедур защиты прав плательщиков, оперативных и соответствующих переходному периоду не было. Многочисленные проблемы возникли и с возвратом переплат, что стало предметом для рассмотрения в Конституционном суде РФ в 2019 году.25
Хаотичные развороты в администрировании социальных взносов имеют политико-правовое значение: снижается уровень доверия граждан к действиям государства и подрывается политическое согласие в обществе. В этой связи следовало бы задаться вопросом: насколько оправданы была каждая из реформ.
Очевидно, что реформы администрирования взносов в социальные фонды не закончены и потенциально могут возобновиться, хотя мы высказываемся в пользу стабильности правового регулирования. На будущее необходимо предусматривать достаточный переходный период, учитывающий неизбежные операционные риски и предусматривающий эффективную защиту интересов хозяйствующих субъектов, нарушенных в результате перераспределения полномочий между ведомствами.
За счет совершенствования законодательства в будущем можно будет избежать снижения доходов внебюджетных фондов в переходные периоды и, в то же время, излишней нагрузки на плательщиков взносов. Адекватный подход к регулированию переходных периодов помог бы сохранить положительный политический фон во взаимоотношениях граждан и государства, ведь социальные взносы тесно связаны с будущим и с уверенностью граждан в завтрашнем дне.
Список литературы:
Бронников И.А. Блинов Н.В. Управление рисками в процессе формирования и реализации государственной политики: подходы и технологии //Политическая наука. Политическая наука. 2016. № S (Специальный выпуск) С.267-291;
Бюджетное право: Учебник / Под ред. Н.А. Сатаровой. М.: Деловой двор, 2009. С. 9, 27.
Институты финансовой безопасности: монография / И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина, О.А. Акопян [и др.]; Отв. ред. И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина. — М.: ИНФРА-М: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. 2017. – 256 с.
Кантор Н. Е. Вопросы методологии преподавания учебной дисциплины «Сравнительное корпоративное право» // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2018. № 3(43). С. 151-159.
Князева Е.Ю. Место страховых взносов в налоговой системе Российской Федерации // Налоги. 2021. № 1. С. 3 - 6.
Крюков Д.А. Проблемы переходного периода при передаче администрирования страховых взносов во внебюджетные фонды //Наука и общество. 2016. № 3. С. 60-62
Кудряшова, Е. В. Анализ рисков как стадия риск-управления: значение для финансового права // Журнал юридических исследований. – 2019. – Т. 4, № 4. С. 18-28.
Михайлова Ю.В., Обухова О.В. Гажева А.В. Зарубежный и отечественный опыт формирования фондов социального страхования//Менеджер здравоохранения. 2013. № 5. С. 54-61
Хочуев В.А. Администрирование страховых взносов: анализ проблем теории и практики //Научные известия. 2017. № 6. С. 67-73
Дидикин, А. Б. Обязательные требования и правовые средства их оценки в механизме регуляторной политики // Мониторинг правоприменения. 2021. № 1(38). С. 4-9.
Леднева Ю. В. Учет фискальных интересов государства при оптимизации налогового режима для привлечения инвестиций // Журнал российского права. – 2020. № 7. С. 144-157.
Леднева Ю. В. Юридические лица как субъекты бюджетного права: проблемы правовой идентификации // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 8(93). С. 85-93.
Овсянников С. В. Понятие «правовая позиция Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» в контексте налогового права // Вестник Высшего арбитражного суда Российской Федерации. 2009. № 10. С. 11-29.
Тарибо Е. В., Козленко М.С. Роль конституционного правосудия в обеспечении благополучия человека // Конституционное и муниципальное право. 2022. № 1. С. 51-56.
Тарибо, Е. В. Корректировка правоприменительной практики актами высших судов // Журнал Конституционного правосудия. 2020. № 3.С. 1-10.
1 Михайлова Ю.В., Обухова О.В. Гажева А.В. Зарубежный и отечественный опыт формирования фондов социального страхования//Менеджер здравоохранения. 2013. № 5. С. 54-61
2 OECD (2018), Social security contributions (indicator). https://data.oecd.org/tax/social-security-contributions.htm (Доступ 10.09.2024)
3 https://www.oecd-ilibrary.org/taxation/data/revenue-statistics/comparative-tables_data-00262-en (Доступ 10.09.2024)
4 Киреева А. Особенности администрирования страховых взносов во внебюджетные фонды //Экономико-политическая ситуация в России. 2009. № 9. С. 69-74
5 Вестник Конституционного Суда РФ. N 3. 1998
6 Вестник Конституционного Суда РФ. N 1. 2000
7 Овсянников С. В. Понятие «правовая позиция Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» в контексте налогового права // Вестник Высшего арбитражного суда Российской Федерации. 2009. № 10. С. 11-29; Тарибо Е. В., Козленко М.С. Роль конституционного правосудия в обеспечении благополучия человека // Конституционное и муниципальное право. 2022. № 1. С. 51-56; Тарибо, Е. В. Корректировка правоприменительной практики актами высших судов // Журнал Конституционного правосудия. 2020. № 3.С. 1-10; Леднева Ю. В. Учет фискальных интересов государства при оптимизации налогового режима для привлечения инвестиций // Журнал российского права. 2020. № 7. С. 144-157.
8 Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ 03.08.1998 № 31 Ст. 3823
9 Бюджетное право: Учебник / Под ред. Н.А. Сатаровой. М.: Деловой двор, 2009. С. 9, 27.
10 СЗ РФ 27.07.2009, N 30, ст. 3738
11 СЗ РФ, 27.07.2009, N 30, ст. 3739.
12 Гринкевич Л.С. Удод Т.В. Совершенствование системы страховых платежей в фонд социального страхования Российской Федерации//Финансы и кредит. 2011. №12. С 7- 1; Леднева Ю. В. Юридические лица как субъекты бюджетного права: проблемы правовой идентификации // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 8(93). С. 85-93.
13 Раздел XI и глава 34 внесены ФЗ от 3.07.2016 № 243 (Опубликован СЗ РФ 04.07.2016 № 27 (Часть I) ст. 4176. Вступил в силу с 1 января 2017 г. за исключением нескольких статей.
14 ФЗ от 03.07.2016 N 243-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование» (СЗ РФ от 04.07.2016 № 27 (Часть I) ст. 4176
15 Крюков Д.А. Проблемы переходного периода при передаче администрирования страховых взносов во внебюджетные фонды //Наука и общество. 2016. № 3. С. 60-62;
16 Леднева Ю. В. Учет фискальных интересов государства при оптимизации налогового режима для привлечения инвестиций // Журнал российского права. 2020. № 7. С. 144-157.
17 См. Указ Президента РФ № 13 от 15.01.2016 г. «О дополнительных мерах по укреплению платежной дисциплины при осуществлении расчетов с Пенсионным фондом РФ, Фондом социального страхования РФ и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования» ( СЗ РФ. 18.01.2016. № 3. Ст. 474)
18 Федеральный закон от 14.07.2022 N 236-ФЗ «О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации» (СЗ РФ от 18.07.2022 № 29 (Часть I) Ст. 5203.
19 Князева Е.Ю. Место страховых взносов в налоговой системе Российской Федерации // Налоги. 2021. N 1. С. 3 – 6. Федотов Д.Ю. Целесообразность передачи администрирования страховых взносов Федеральной налоговой службе //Вестник Томского государственного университета. Экономика. 2019.
20 Осеева, Ю. В. Система администрирования страховых взносов в рамках прошедшей реформы внебюджетных фондов России / Ю. В. Осеева, А. А. Аксенова // Экономика и управление: проблемы, решения. 2023. Т. 4, № 11(140). С. 110-116.
21 Кудряшова Е.В. Анализ рисков как стадия риск-управления в сфере финансового законодательства // Журнал юридических исследований. 2019. Т. 4, № 4. С. 18-28
22 Бронников И.А. Блинов Н.В. Управление рисками в процессе формирования и реализации государственной политики: подходы и технологии //Политическая наука. Политическая наука. 2016. № S (Специальный выпуск) С.267-291; Дидикин, А. Б. Обязательные требования и правовые средства их оценки в механизме регуляторной политики // Мониторинг правоприменения. – 2021. – № 1(38). С. 4-9.
23 Бронников И.А. Блинов Н.В. Управление рисками в процессе формирования и реализации государственной политики: подходы и технологии //Политическая наука. 2016. № S (Специальный выпуск) С.267-291
24 Хочуев В.А. Администрирование страховых взносов: анализ проблем теории и практики //Научные известия. 2017. № 6. С. 67-73.
25 См. Постановление Конституционного Суда РФ от 31.10.2019 N 32-П (СЗ РФ 11.11.2019 № 45 Ст. 6406 и СПС «КонсультантПлюс»).