Бюджет планирование

За последние 10—15 лет термин «планирование» практически исчез из обихода ученых9правоведов как старомодный. Между тем без плани9 рования государственное управле9 ние практически становится невоз9 можным, планирование во все вре9 мена остается незаменимым инст9 рументом в арсенале субъектов уп9 равления. Конечно, в советский период значение планирования было серьезно преувеличено. План был возведен в конституционный принцип. Во всех Конституциях: 1924, 1936 и 1977 гг. — содержалось прямое указание на плановый ха9 рактер экономики. В статье 16 Кон9 ституции 1977 г. было сказано, что руководство экономикой осуществ9 лялось на основе государственных планов экономического и социаль9 ного развития,с учетом отраслево9 го и территориального принципов,

Кудряшова Екатерина Валерьевна — до9 цент кафедры финансового права Финансо9 вой академии при Правительстве РФ, канди9 дат юридических наук.

при сочетании централизованного управления с хозяйственной само9 стоятельностью и инициативой предприятий, объединений и других организаций.

Сегодня планирование должно быть переосмыслено в контексте со9 временности, негативные послед9 ствия невнимания к институту пла9 нирования сегодня налицо. Мы при9 ведем ряд таких примеров в насто9 ящей статье, но сначала определим место планирования в системе кате9 горий административного права.

Можно привести несколько совре9 менных определений планирования.

«Планирование — это процесс подготовки управленческого реше9 ния, основанный на обработке ис9 ходной информации и включающий в себя выбор и научную подготовку целей, определение средств и путей их достижения посредством сравни9 тельной оценки альтернативных ва9 риантов и принятия наиболее при9 емлемого из них в ожидаемых усло9 виях развития. Сущность планиро9 вания заключается в том, чтобы на

основе сознательного использования системы объективных экономичес9 ких законов, основных положений и выводов экономической теории, на9 копленного опыта и хозяйственной практики обеспечить научно обосно9 ванное руководство развитием на9 родного хозяйства посредством ис9 пользования системы плановых до9 кументов»1 .

«Планирование можно опреде9 лить как специфическую форму об9 щественной практики людей, яв9 ляющуюся одной из функций уп9 равления — приоритетной, состоя9 щей в подготовке различных вари9 антов управленческих решений в виде прогнозов, проектов программ

ипланов, обосновании их оптималь9 ности, обеспечении возможности выполнения и проверки их выполне9 ния»2 .

«Планирование есть установление экономического будущего посред9 ством построения активного образа, модели желаемого и намечаемого будущего состояния экономики при одновременном установлении путей, способов, средств и сроков достиже9 ния этого состояния, конечных рубе9 жей планируемых действий»3 .

Первые два определения ограни9 чивают рамки планирования только подготовкой управленческих реше9 ний, в то время как в современной практике планирование само по себе может быть управленческим реше9 нием. Например, в сфере территори9 ального планирования определение специальных зон и указание их гра9 ниц само по себе является закончен9 ным управленческим решением. Планирование в административной практике не может быть отнесено

1Прогнозирование и планирование в усло9 виях рынка: Учеб. пособие / Е. А. Черныш

идр. М., 2000. С. 36.

2Стратегическое планирование / Под ред.

Э. А. Уткина. М., 1998. С. 17.

3Райзберг Б. А. Государственное управле9 ние экономическими и социальными процес9 сами: Учеб. пособие. М.: ИНФРА9М, 2009.

С. 176.

только к стадии подготовки управ9 ленческого решения. Последнее оп9 ределение, по сути, имеющее отно9 шение только к экономическому планированию, сужает понятие пла9 нирования до «информационного образа» будущей экономической си9 туации. Планирование в управлен9 ческой деятельности не всегда обра9 щено исключительно в будущее. За9 фиксированные, установленные по9 казатели на текущий момент также могут относиться к планированию, например установление показателя минимального размера оплаты тру9 да или предлагавшиеся ранее в зако9 нодательной практике единые госу9 дарственные социальные стандарты или государственные нужды. Такого рода планирование может оформ9 лять текущую ситуацию, допуская в последующем ее изменение.

По обязательной силе планов мож9 но выделить следующие их виды:

императивные планы с правовой обязательностью для адресатов, на9 пример планы застройки;

влияющие планы, задача кото9 рых — опосредованное воздействие на определенные действия при по9 мощи так называемых стимулиру9 ющих программ, например предос9 тавление субсидий или помощи при соответствующих плану действиях;

индикативные планы с информа9 тивной функцией, например показа9 тели и предварительные расчеты среднесрочных финансовых пла9 нов4 .

Таким образом, планирование как управленческий прием обнаружи9 вает достаточную гибкость, чтобы адаптировать управленческие ре9 шения к постоянно изменяющейся ситуации. Государственное дирек9 тивное планирование — жесткий вариант планирования, где обрат9 ные связи «снизу вверх» содержат в основном информацию об исполне9 нии команд, является не единствен9

4 См.: Рихтер И., Шупперт Г. Ф.Судебная практика по административному праву: Учеб. пособие; пер. с нем. М., 2000. С. 422.

ным вариантом организации плани9 рования. Планирование в современ9 ной практике — это целый ряд ва9 риантов управленческого воздей9 ствия — от наиболее жесткого (ди9 рективного) до информационного воздействия. Даже в отношении планирования в Советском Союзе некоторые авторы замечают:«Спра9 ведливости ради отметим, что дово9 димые сверху планы производства

ираспределения продукции, а осо9 бенно контроль за их исполнением, не были предельно жесткими, до9 пускались встречное планирование снизу, корректировка планов.

В значительной степени формально директивные планы представляли планы9ориентиры, исполнители об9 ладали определенной свободой дей9 ствий, тем более что плановые пока9 затели утверждались в агрегиро9 ванном виде и детализировались производителями на основе догово9 ров с приобретателями, потребите9 лями товаров и услуг»5 .

Очевидно, что в силу такого свое9 образия планирование может быть выделено в самостоятельный метод управления.

Под методами государственного управления понимаются установ9 ленные правом конкретные приемы

испособы деятельности органов ис9 полнительной власти и их должнос9 тных лиц, осуществленные в рамках их компетенции и вызывающие юридические последствия 6. Плани9 рование обладает всеми признаками метода государственного управле9 ния:

планирование используется орга9 нами исполнительной власти в це9 лях решения задач государственно9 го управления;

планирование или участие в про9 цессе: планирование либо прямо ус9 тановлено в нормах, определяющих статус органа исполнительной вла9

5Райзберг Б. А. Указ. соч. С. 176.

6См.: Административное право России:

Учеб. / Л. Л. Попов, Ю. И. Мигачев, С. В. ТиF хомиров; отв. ред.Л. Л. Попов. М., 2008. С. 257.

сти, либо вытекает из анализа норм и существующей практики;

планирование является конкрет9 ным способом реализации государ9 ственного управления и вызывает юридические последствия;

выбор планирования в качестве метода управления обусловлен ком9 петенцией субъекта государствен9 ного управления.

Что касается административно9 правовых форм, в которых вопло9 щается государственное планирова9 ние, то в данном случае речь может идти как о нормативных актах, так и об иных административно9право9 вых формах.

В Бюджетном кодексе РФ мы мо9 жем найти план, который не приоб9 ретает формы нормативного акта, при этом его составление по9преж9 нему является обязательным и вле9 чет юридические последствия. Речь идет о консолидированном бюдже9 те. Консолидированный бюджет — свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответ9 ствующей территории (за исключе9 нием бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов меж9 ду этими бюджетами. Консолидиро9 ванный бюджет является индика9 тивным планом с информационной функцией. БК РФ, регулируя от9 дельные вопросы бюджетных пра9 воотношений, опирается на показа9 тели консолидированного бюджета, но не содержит каких9либо требова9 ний о том, что консолидированный бюджет должен быть облечен в фор9 му нормативного акта.

Не выходит за пределы обыкно9 венной управленческой практики и сама по себе не требует заведомо негативной оценки такая форма уп9 равленческой деятельности, как от9 каз от дальнейшего продолжения планирования.

Последствием того, что за после9 днее время мало внимания уделялось вопросам правового регулирования государственного планирования, явился тот факт, что на практике го9

сударственные органы неоднократ9 но и вполне обоснованно отказыва9 лись от продолжения планирования в заданном направлении, но право9 вая база для такого вполне есте9 ственного развития событий отсут9 ствовала и продолжает отсутство9 вать. В науке административного права, давно не возвращавшейся к вопросам государственного плани9 рования, совершенно не рассматри9 вались правовые последствия отка9 за от уже начатого процесса плани9 рования.

Планирование представляет со9 бой одну из важнейших практичес9 ких действий органов управления, результаты которых должны обре9 сти объективную форму: стать нор9 мативным актом, рекомендатель9 ным документом и т. д. Соответ9 ственно, под отказом от планирова9 ния можно понимать ситуацию, ког9 да ряд управленческих действий в рамках планирования уже предпри9 няты (дано поручение соответству9 ющим ведомствам, установлена ме9 тодологическая основа и предпри9 няты конкретные шаги: подсчеты, исследования и др.), но по тем или иным причинам процесс планирова9 ния не доведен до логического завер9 шения, так как решение не приоб9 рело объективную форму. Сам отказ от планирования может приобрести форму нормативного акта, содержа9 нием которого является указание о прекращении работы в заданном направлении, либо не приобретать таковой.

Законодательная практика скла9 дывается таким образом, что зако9 нодатель начинает ссылаться на ре9 зультаты планирования задолго до того, как планирование вошло в свою заключительную стадию — стадию нормативного закрепления резуль9 татов фактического планирования. К сожалению, правовые послед9 ствия отказа от планирования в этом контексте остались вне поля зрения законодателя, ученых9правоведов и иных заинтересованных специали9 стов. Приведем примеры из области

планирования финансов и террито9 рий, наглядно иллюстрирующих упущение законодателя.

Наиболее яркой и развернутой иллюстрацией сказанного может послужить процесс планирования показателя, на который должно было опираться бюджетное законо9 дательство — минимальных госу9 дарственных социальных стандар9 тов. Процесс планирования тянулся около 10 лет, но так и не пришел к логическому завершению: Феде9 ральный закон о минимальных госу9 дарственных социальных стандар9 тах так и не был принят. Причем от9 каз от принятия минимальных госу9 дарственных социальных стандар9 тов был совершенно обоснованным, но спонтанным.

До изменений, внесенных Феде9 ральным законом от 20 августа 2004 г. № 1209ФЗ, БК РФ определял мини9 мальные государственные соци9 альные стандарты как государ9 ственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмезд9 ной и безвозвратной основе за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных вне9 бюджетных фондов гарантируется государством на определенном ми9 нимально допустимом уровне на всей территории Российской Феде9 рации. Процесс выработки такого рода параметров относится к сфере государственного планирования ба9 зового показателя для совершения последующих юридически значи9 мых действий — распределения фондов.

В Федеральном законе от 31 декаб9 ря 1995 г. № 2289ФЗ «О федеральном бюджете на 1996 год» (ст. 65) Прави9 тельству РФ рекомендовалось до 1 марта 1996 г. разработать и внести на рассмотрение Государственной Думы ФС РФ проект федерального закона о минимальных государ9 ственных социальных стандартах для определения финансовых нор9 мативов формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

здания минимальных государствен9 ных социальных стандартов, легло на плечи судебной системы, в част9 ности ВС РФ. Свою позицию Суд высказал в Определении от 23 марта 1998 г. по делу № 459Г9891 и Опреде9 лении от 15 декабря 2004 г. по делу № 839Г04914.

Из анализа этих судебных актов можно сделать следующие выводы. Субъект РФ не вправе осуществ9 лять собственное планирование без учета единой правовой базы и общих методических принципов. Одновре9 менно органы власти нижестоящих уровней не вправе требовать от субъектов федерации принятия соб9 ственных социальных стандартов в отсутствие федеральных соци9 альных стандартов.

Нормы БК РФ, которые опира9 лись на государственные минималь9 ные социальные стандарты, были изменены Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 1209ФЗ, так и не вступив в силу, поскольку феде9 ральный закон о государственных минимальных социальных стандар9 тах так и не был принят.

Приведем другой пример из обла9 сти, где существует целый массив норм, регулирующих государствен9 ное территориальное планирование. Градостроительный кодекс РФ оп9 ределяет территориальное плани9 рование как планирование развития территорий и посвящает террито9 риальному планированию целую главу — гл. 3 «Территориальное пла9 нирование». Тем не менее среди мно9 гочисленных норм мы не находим ясного административно9правового регулирования ситуации, когда пла9 нирование становится по тем или иным причинам нецелесообразным и от него необходимо отказаться. Су9 зим область наших поисков норм об отказе от планирования и возьмем норму, регулирующую проведение публичных слушаний по проектам генеральных планов — одного из эта9 пов процессатерриториального пла9 нирования, на котором оно могло бы прерваться после выяснения пози9

ции граждан. Пункт 9 ст. 28 Градос9 троительного кодекса РФ предус9 матривает только два варианта раз9 вития событий на основе результа9 тов публичных слушаний. Согласно подп. 9 названной статьи глава му9 ниципального образования с учетом заключения о результатах публич9 ных слушаний принимает решение:

1)о согласии с проектом генераль9 ного плана и направлении его в пред9 ставительный орган муниципально9 го образования;

2)об отклонении проекта гене9 рального плана и о направлении его на доработку.

Логично было бы предусмотреть также и отказ от дальнейшего пла9 нирования территории в заданном направлении и восстановлении пре9 дыдущего положения дел. Возмож9 ность отказа от дальнейшего плани9 рования в соответствующем направ9 лении по результатам публичных слушаний обеспечила бы реальное соблюдение прав человека на уже сложившиеся благоприятные усло9 вия жизнедеятельности, прав и за9 конных интересов правообладате9 лей земельных участков и объектов капитального строительства. Одна9 ко вариант отказа от дальнейшего планирования, логично вытекаю9 щий из контекста статьи, мы в нор9 ме не находим. Очевидно, по объек9 тивным причинам процесс планиро9 вания может прекратиться спонтан9 ным отказом, как и в предыдущем примере.

Пристальное изучение ситуации, работа с конкретными показателями или объективные причины могут ло9 гично привести к необходимости от9 казаться от планов. Субъект управ9 ления не должен попадать в ситуа9 цию, когда планирование продолжа9 ется во что бы то ни стало, даже при отсутствии целесообразности. Одна9 ко отказ субъекта планирования от доведения процесса планирования до конца на сегодняшний день в боль9 шинстве случаев происходит спон9 танно, в отсутствие каких9либо пра9 вовых рамок. Хотя в данном случае

невозможно обойтись только сред9 ствами судебного разбирательства и выработкой единообразной право9 применительной практики. Отказ от планирования должен быть предус9 мотрен в системе административно9 правовых норм, и его правовые по9 следствия должны быть урегулиро9 ваны соответствующими законода9 тельными актами.

Приведенные выше примеры на9 глядно иллюстрируют необходи9 мость научного осмысления инсти9 тута государственного планирова9 ния и создания соответствующей законодательной базы. Институт го9 сударственного планирования сам по себе не несет негативных послед9 ствий в виде «зарегулированности». Планирование — это гибкий инстру9

мент государственного управления, которым можно и нужно умело пользоваться при осуществлении управленческой деятельности в са9 мых разных областях. Правовое ре9 гулирование в области публичного права предполагает достаточно вы9 сокий уровень определенности, не допускающий спонтанного развития общественных отношений. В связи с явным неравенством субъектов пуб9 лично9правовых правоотношений на9 рушения прав граждан и юридичес9 ких лиц при наличии изъяна в одной норме могут быть весьма серьезными, а отсутствие регулирования целого явления приобретает колоссальные масштабы, как это было в случае с го9 сударственными минимальными со9 циальными стандартами.