ЦБ Система Стратегического Планирования

ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РОССИИ

Е.В. КУДРЯШОВА

Кудряшова Екатерина Валерьевна, адвокат, советник юстиции I класса, доцент кафедры финансового права Московской высшей школы социальных и экономических наук, магистр права (Лондонский университет), кандидат юридических наук.

Принятый в 2014 году Закон о стратегическом планировании в России включил Центральный банк Российской Федерации в число участников системы стратегического планирования. Автор полагает, что законодательные нововведения являются изменением статуса ЦБ РФ и расширением его полномочий. Нормы в законодательстве о стратегическом планировании связываются с наступлением новой эпохи в развитии статуса центральных банков вообще и Банка России в частности.

Ключевые слова: центральный банк, независимость центрального банка, полномочия, планирование, система стратегического планирования, финансовое право.

The central bank of the Russian Federation in the russia's strategic planning system E.V. Kudryashova

Kudryashova Ekaterina V., Attorney Class I Counsellor of Justice, Assistant Professor of the Department of Financial Law of the Moscow School of Social and Economic Sciences, Master of Law (the University of London), Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

The law on strategic planning adopted in 2014 in Russia included the Central bank of Russian Federation in the list of strategic planning system participants. The author considers these legal innovations to be the changes in state of Central bank and amplification of its authorities. The new legislation is joined to the new poque of central banking in general and Central bank of Russia in particular.

Key words: central bank, independence of central bank, authorities, planning, system of strategic planning, financial law.

Принятый в 2014 году Федеральный закон N 172­ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" <1> (далее ­ Закон о стратегическом планировании) придал Центральному банку Российской Федерации статус участника стратегического планирования на федеральном уровне (п. 1 ст. 9 "О стратегическом планировании в Российской Федерации").

­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­

<1> Российская газета. 03.07.2014. N 146.

Стратегическое планирование применительно к Банку России, на наш взгляд, следует рассматривать в трех аспектах: стратегическое планирование внутренней деятельности <2> Центрального банка Российской Федерации (внутренний аспект), определение стратегии развития финансового сектора (отраслевое планирование) и участие Банка России в стратегическом планировании на федеральном уровне (внешний аспект). О первых двух аспектах написано довольно много, а вот об участии Центрального банка России в государственном стратегическом планировании пока не так много публикаций.

https://online3.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&ts=136468463106445194197518131&cacheid=… 1/6

­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­

<2> Шашкова А.В. Значение Кодекса корпоративного управления Банка России 2014 г. // Вестник МГИМО­Университета. 2014. N 4 (37). С. 253 ­ 263.

В Законе 2014 года стратегическое планирование определяется как деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально­экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально­экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации (п. 1 ст. 3 Закона о стратегическом планировании в РФ). Целеполагание заявлено в первую очередь в законодательном определении, и мы разделяем мнение, что оно является ключевым элементом стратегического планирования <3>. Поэтому именно на целях мы сделаем акцент в настоящей статье.

­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­

<3> Кудряшова Е.В. Цель государственного финансового планирования ­ актуальная проблема права и управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 2. С. 54 ­ 59; Кудряшова Е.В. Современный механизм правового регулирования государственного планирования (на примере государственного финансового планирования). М., 2013.

Статья 10 Закона конкретизирует полномочия участников стратегического планирования, и пункт 6 этой статьи специально посвящен полномочиям Банка России, что подчеркивает его особый статус. Полномочия Банка России в пункте 6 разведены на две группы: 1) Центральный банк России осуществляет полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 года N 86­ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <4> (подп. 1 п. 6 ст. 10) и 2) иные полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с законодательством Российской Федерации

(подп. 2 п. 6 ст. 10).

­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­

<4> Российская газета. 13.07.2002. N 127.

В статье 3 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" содержатся цели деятельности Банка России, которые включают:

­защиту и обеспечение устойчивости рубля;

­развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;

­обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы;

­развитие финансового рынка Российской Федерации;

­обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации.

Последние две цели были добавлены к списку Федеральным законом от 23 июля 2013 года N 251­ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков" <5>. Так была заложена основа создания в России единого регулятора на финансовых рынках. Причем, по мнению некоторых авторов, речь идет о создании нового органа на базе функционирующего Центрального банка России <6>.

­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­

<5> СЗ РФ. 2013. N 30 (ч. I). Ст. 4084.

<6> Рождественская Т.Э., Гузнов А.Г., Чистюхин В.В. Единый регулятор финансовых рынков: новый ответ на вызовы современности // Законодательство. 2013. N 10. С. 22 ­ 35.

https://online3.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&ts=136468463106445194197518131&cacheid=… 2/6

Новые цели Банка России появились в законодательстве раньше, чем в 2014 году появился Закон, определяющий систему стратегического планирования. Весь перечень целей из статьи 3 Закона о Центральном банке Российской Федерации относится к сфере отраслевого стратегического планирования в рамках финансового сектора и укладывается в отсылочную формулировку подп. 1 п. 6 ст. 10 Федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации".

Однако как быть, например, с целью "таргетирования инфляции" (дословно: "удерживание (сохранение) инфляции под прицелом"), которая прямо не заявлена в Законе, но заявлена в политических документах? Она тоже появилась задолго до системы стратегического планирования, в связи с чем возникает вопрос: является ли эта цель отраслевой или это иная цель, которая относится к полномочиям Банка России как участника системы стратегического планирования?

На заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 20 ноября 2013 года при представлении Основных направлений единой государственной денежно­ кредитной политики на 2014 и период 2015 и 2016 годов председатель Центрального банка Российской Федерации указала: "...принцип нашей политики на ближайшую трехлетку ­ это достижение цели по постепенному снижению инфляции на сбалансированной основе. Задача Центрального банка ­ найти в своих решениях правильный баланс между экономическим ростом и ценовой стабильностью. Денежно­кредитная политика не будет настолько жесткой, чтобы подавлять экономический рост, но она не будет и настолько мягкой, чтобы разгонять инфляцию. Для того чтобы этого достичь, необходимо завершить начатый еще в 2011 году переход к новому способу проведения политики ­ инфляционному таргетированию. ЦБ РФ не просто декларирует необходимость снижения инфляции, но и совместно с правительством устанавливает цели по инфляции, публично берет на себя эти обязательства и затем так же публично отчитывается об их достижении либо о причинах отклонений" <7>. В выступлении сдерживание инфляции объявлено как цель Банка России.

­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­

<7> URL: htpp://www.cbr.ru/pw.aspx?file=/press/press_centre/Nabiullina_20112013.htm.

В 2013 году Закон о Центральном банке Российской Федерации был дополнен статьей 34.1 <8>, где таргетирование инфляции не цель, а скорее средство. В статье 34.1 Закона о Центральном банке Российской Федерации основная цель денежно­кредитной политики Банка России определяется как защита и обеспечение устойчивости рубля посредством поддержания ценовой стабильности, в том числе для формирования условий сбалансированного и устойчивого экономического роста. В научных публикациях статью 34.1 комментируют следующим образом: "Обратим внимание на то обстоятельство, что наряду с формулированием цели финансовой стабильности в Законе о Банке России уточняется цель осуществления денежно­кредитной политики: защита и обеспечение устойчивости рубля посредством поддержания ценовой стабильности, в том числе для формирования условий сбалансированного и устойчивого экономического роста (34.1). С учетом конституционных полномочий Банка России задачи, связанные с денежно­кредитной политикой, останутся приоритетными. Однако могут быть периоды, когда более значимой станет задача обеспечения финансовой стабильности" <9>. Такое толкование статьи 34.1 предполагает, что таргетирование инфляции ­ средство достижения целей отраслевого стратегического планирования Банка России, например, цели стабильности финансового рынка (понятие "стабильность" сейчас служит предметом интересной дискуссии в научных изданиях) <10>, не выходящей за пределы финансового сектора.

­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­

<8> Федеральный закон от 23 июля 2013 года N 251­ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков" // СЗ РФ. 2013. N 30 (ч. I). Ст. 4084.

<9> Рождественская Т.Э., Гузнов А.Г., Чистюхин В.В. Единый регулятор финансовых рынков: новый ответ на вызовы современности // Там же. С. 22 ­ 35.

https://online3.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&ts=136468463106445194197518131&cacheid=… 3/6

<10> Поветкина Н.А. Концепция правового обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. N 8 (224). С. 77 ­ 89; Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации: Монография / Под ред. И.И. Кучерова. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; КОНТРАКТ, 2016.

Посмотрим на проблему шире, ведь "таргетирование" инфляции не российское изобретение. Такая цель деятельности центрального банка появилась впервые в Новой Зеландии в 1989 году; в числе первых государств, подхвативших эту тенденцию, были Канада, Австралия, Израиль, Швеция и Чешская Республика <11>. Планирование инфляции становится стандартной процедурой у центральных банков по всему миру, и к середине 2008 года большинство центральных банков в странах ОЭСР и все большее число банков в странах с развивающейся экономикой применяют планирование инфляции. Подобное изменение финансового режима произошло без какой­либо международной координации действий стран. Страны, применяющие режим планирования инфляции, делают это в основном в силу успешности такого механизма для удержания инфляции на низком и стабильном уровне <12>.

­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­

<11> William A. Alen Inflation targeting: British experience. Handbooks on Centralbanking. No. 1. Bank of England. 1999.

<12> Мухин А.С. Методы планирования инфляции центральными банками: зарубежный и отечественный опыт // Управленческие науки в современной России. 2014. N 1. С. 345 ­ 348.

В настоящее время в специальных практических источниках высказываются сомнения в положительном эффекте узконаправленной цели таргетирования инфляции в смысле удерживания ее на определенном уровне: центральные банки должны стремиться к высокой инфляции в "хорошие времена", для того чтобы оставить пространство для маневра в сторону очень низкой инфляции во времена похуже. Следует поменять "ограниченный мандат" центральных банков <13>. Центральным банкам предлагается принять полноценное участие в управлении экономикой, а не выполнять узко поставленную задачу правительств.

­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­

<13> Verma Sid. Retooling central banks' mandates. Euromoney Magazine. No. 1. 2012.

В одном из исследований Банка международных расчетов отмечается, что с учетом опыта кризиса 2008 ­ 2010 годов центральные банки вступают в новую (четвертую) фазу развития, когда они будут меньше полагаться на рыночные механизмы и активно регулировать финансовый сектор, тесно сотрудничать с правительствами, при этом идея независимости центральных банков будет на время отложена <14>.

­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­

<14> Goodhart C.A.E. The changing role of central banks. BIS Working Papers. No. 326. Basel. 2010.

Предсказания 2010 года начинают постепенно сбываться, и в частности, за счет вовлечения центральных банков в решение общих макроэкономических задач. Один из вариантов такого вовлечения ­ вовлечение в стратегическое планирование. Так, цель по таргетированию инфляции относится скорее уже не к отраслевой цели стратегического планирования финансового сектора, а к общим целям стратегического планирования.

Приведем несколько примеров законодательных норм о вовлечении центральных банков в управление экономикой и о взаимодействии с правительствами.

В Великобритании содействие росту и занятости без ущерба, однако, финансовой стабильности требуется от Банка Англии на основании специального акта о нем <15>. В Акте о Банке Англии 1998 года есть норма, что Банк Англии должен поддерживать экономическую политику правительства Великобритании, включая содействие в достижении целей роста и

https://online3.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&ts=136468463106445194197518131&cacheid=… 4/6

занятости при условии поддержания финансовой стабильности (статья 9 (с) 1b Акта о Банке

Англии 1998 года). Аналогично Акт о Банке Англии 1998 года указывает, что целью Банка в рамках монетарной политики являются: а) поддержание ценовой стабильности и б) при условии непротиворечия первой цели ­ поддержка экономической политики правительства, включая цели роста и занятости (статья 11 акта) <16>.

­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­

<15> В 2016 году этот законодательный акт претерпел серьезные изменения, но обсуждаемые нами нормы остались по сути прежними.

<16> URL: http://www.bankofengland.co.uk/about/Documents/legislation/1998act.pdf.

В Акте о федеральном резерве, интегрированном в Кодекс США, установлено, что Совет управляющих ФРС США и Федеральный комитет по операциям на открытых рынках будут поддерживать долгосрочный рост монетарных и кредитных агрегатов, с тем чтобы эффективно содействовать целям максимальной занятости, стабилизации цен и умеренных ставок по долгосрочным обязательствам (12 U.S. Code § 225a) <17>.

­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­

<17> URL: https://www.law.cornell.edu/uscode/text/12/225a.

В США Федеральная резервная система политическими средствами встраивается в систему стратегического планирования. Специальные законы о стратегическом планировании в США ­ Акт о государственной деятельности и ее результатах (The Government Performance and Results Act) 1993 г. и Акт о модернизации Акта о государственной деятельности и ее результатах (The GPRA Modernization Act) ­ не затрагивают Федеральную резервную систему США (ФРС США). Вместе с тем если мы посмотрим в документ под названием "Стратегическая концепция", изданный Советом управляющих ФРС США в 2013 году, то в самом начале этого документа значится следующее. Несмотря на то что на Совет не распространяются положения Акта о государственной деятельности и ее результатах, он следует его духу, регулярно готовит и публикует планы и отчеты о результатах. Стратегическая концепция представляет собой один из отчетов, опубликованных Советом в духе Акта о государственной деятельности и ее результатах <18>.

­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­

<18> Strategic Framework 2012­15. Board of Governors of Federal Reserve System. Washington DC. 2013.

Расширение взаимодействия центральных банков с правительствами и изменение их "мандата" ­ объективная реальность. Поэтому нам представляется, что положение Закона о стратегическом планировании в Российской Федерации, предусматривающее наличие "иных полномочий в сфере стратегического планирования в соответствии с законодательством Российской Федерации", является одной из составляющих новой ­ четвертой фазы в развитии роли центральных банков вообще и конкретно Банка России.

Нормы законодательства о стратегическом планировании стали также проявлением новых тенденций развития финансово­правовых институтов. Финансово­правовые институты все больше интегрируются в управление экономикой, и среди важнейших задач современного финансового права ­ мобилизация разных правовых средств для поддержания роста <19>.

­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­

<19> Шохин С.О. Финансовое право ­ время перемен // Финансовое право. 2014. N 2. С. 3 ­ 5; Шохин С.О. Тенденции развития финансового права: истоки и современность // Финансовое право. 2003. N 2 С. 5 ­ 8; Кудряшова Е.В. Правовые аспекты присутствия государства в сфере банкротства кредитных организаций // Банковское право. 2005. N 5. С. 45 ­ 47.

Литература

https://online3.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&ts=136468463106445194197518131&cacheid=… 5/6

1.Кудряшова Е.В. Правовые аспекты присутствия государства в сфере банкротства кредитных организаций // Банковское право. 2005. N 5. С. 45 ­ 47.

2.Кудряшова Е.В. Цель государственного финансового планирования ­ актуальная проблема права и управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 2.

С. 54 ­ 59.

3.Мухин А.С. Методы планирования инфляции центральными банками: зарубежный и отечественный опыт // Управленческие науки в современной России. 2014. N 1. С. 345 ­ 348.

4.Поветкина Н.А. Концепция правового обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. N 8 (224). С. 77 ­ 89.

5.Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации: Монография / Под ред. И.И. Кучерова. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; КОНТРАКТ, 2016.

6.Рождественская Т.Э., Гузнов А.Г., Чистюхин В.В. Единый регулятор финансовых рынков: новый ответ на вызовы современности // Законодательство. 2013. N 10. С. 22 ­ 35.

7.Шашкова А.В. Значение кодекса корпоративного управления Банка России 2014 г. // Вестник МГИМО­Университета. 2014. N 4 (37). С. 253 ­ 263.

8.Шашкова А.В. Понятие механизма государственного управления. Высшие и центральные органы публичной администрации в Испании // Юрист. 1999. N 4. С. 6.

9.Шохин С.О. Тенденции развития финансового права: истоки и современность // Финансовое право. 2003. N 2. С. 5 ­ 8.

10.Шохин С.О. Финансовое право ­ время перемен // Финансовое право. 2014. N 2. С. 3 ­

5.

11.Goodhart C.A.E. The changing role of central banks. BIS Working Papers. No. 326. Basel.

2010.

12.Verma S. Retooling central banks' mandates. Euromoney Magazine. No. 1. 2012.

13.William A. Alen Inflation targeting: British experience. Handbooks on Centralbanking. No. 1. Bank of England. 1999.

https://online3.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&ts=136468463106445194197518131&cacheid=… 6/6