Стратегическое Планирование

Пакт о стабильности и росте включает резолюцию и два регламента, принятые Европейским советом в поддержку налогово-бюд- жетнойосновыМаастрихтскогодоговора.Пактсодержиттребования

вотношении дисциплины и гибкости: страны должны в среднесрочной перспективе довести свою бюджетную позицию до уровня, «близкого к нулю или положительного» (требование, относящееся к базовой или структурной бюджетной позиции), и поддерживать свои фактические дефициты на уровне менее трех процентов ВВП, за исключением случаев особенно серьезных негативных шоков1. Стра- ны-участники ЕС сохранили свой суверенитет в области налогов и бюджета, поэтому в данном случае понятие «бюджетная дисциплина» призвано сдерживать имеющуюся у государств дискрецию в отношении бюджетной политики и законодательства.

Впонятии «финансовая дисциплина» отражается то самое «элементарное финансовое благоразумие», о котором писал П.М. Годме2.

Понятие «финансовая дисциплина» или «бюджетная дисциплина» обеспечивает применение финансово-плановых актов в отношении иных актов: финансово-плановые акты должны быть определяющими для принятия иных актов, предусматривающих финансовую составляющую. Это еще один аргумент в пользу того, что финан- сово-плановые акты являются самостоятельными. Их значение для принятия иных актов проявляется через финансовую дисциплину: нефинансовый закон, предусматривающий непомерные расходы, не соответствует финансовой дисциплине.

Намдумается,чтопонятие«финансоваядисциплина»можетбыть закрепленовпроектезакона«Огосударственномстратегическомпланировании»вцеляхкоординацииресурсовиреализациифинансовой обеспеченностииныхплановсистемыстратегическогопланирования

вРоссии. В этом случае в рамках применения финансово-плановых

актов может быть поставлен вопрос о соответствии финансово-пла- новых актов или иных актов финансовой дисциплине.

***

Мы полагаем, что для определения границ дискреции законодателя при принятии финансово-планового акта, в частности бюджета, важное значение имеет бюджетная политика.

1 Энтони Эннет, Альберт Джагер. Европа в поисках бюджетной дисциплины // Финансы & развитие. 2004. № 6. С. 22.

2 Годме П.М. Финансовое право / пер. Р.О. Халфиной. М.: Прогресс, 1978. С. 181–182.

221

Дляфинансово-плановыхактоввозможенконституционныйконт- роль с опорой на принцип соразмерности (пропорциональности)

Возможна также оценка финансово-планового акта в судебном порядке, но с учетом уровня правового регулирования и обобществленного предмета регулирования. Судебной защите подлежат права в сфере планирования, а не права граждан и организаций, возникающие на иных уровнях правового регулирования (в рамках социального законодательства, законодательства о ценных бумагах и т.д.).

Применениефинансово-плановыхактоввозможнотакжесприме- нением понятия «финансовая дисциплина», которая ограничивает в том числе принятие иных актов, не соответствующих государственным финансовым планам. «Финансовая дисциплина» определяет также принятие наиболее эффективных финансово-плановых актов.

222

Глава 6. РОЛЬ ПРАВОВОЙ НАУКИ В ФОРМИРОВАНИИ МЕХАНИЗМА

РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ

§ 18. Юридическая наука как составляющая социального регулирования государственного планирования

В исследовании Эдуарда Берендса, написанном в конце XIX в. мы можем прочитать: «Право вообще, административное право, в частности, не растет и не развивается само по себе, исключительно из себя. Его развитие на каждом шагу обусловлено развитием всей совокупности жизненных отношений, в которые поставлен данный народ, данное общество. Основные понятия, с которыми оперирует наука административного права, а именно понятие государство, государственная власть, государственная должность, государственное управление, самоуправление, закон, административное распоряжение, предписание, административное действие, административная юстиция, полиция и т.д. – все эти понятия не абсолютные, а относительные, меняющиеся в зависимости от исторических, социальных, экономических явлений, которые лежат в их основе»1. Далее, Берендс подчеркивает, что полным юридическим методом, по мнению дореволюционных ученых, может быть признан только тот научный подход, который дает возможность понять не только форму юридического института, внешние формы юридических идей, но и их внутреннее содержание. Хотя для исследователя-юриста данный прием не цель, а только средство, при выяснении генезиса административного института исследователь должен обратиться к ознакомлению с политическим,социальнымиэкономическимусловиям,прикоторых он возник2.

Приведенные выводы Э. Берендса как нельзя больше относятся к сфере государственного планирования. Планирование вообще и государственное планирование, в частности, – область, где переплета-

1 Берендс Э. Опыт системы административного права. Ярославль: Тип. Э.Г.

Фалька, 1898. Т. 1. Вып. 1. С. 16–17.

2 Там же. С. 17.

223

ются знания из различных областей. Определив основные черты механизма правового регулирования государственного планирования, мы считаем теперь необходимым определить место изучения планирования в системе социальных наук и в системе правовой науки.

Попытказаглянутьвбудущееипостроитьпрогнозызаставляетобращатьсякпоследнимдостижениямнаучноймыслиизразныхобластей. В современных научных исследованиях отмечается, что «наука стратегического планирования тесно связана с наукой управления, с экономической теорией, философией, социологией, финансовыми науками, политологией, а также с математикой, техническими и естественными науками. В процессе стратегического планирования экономического и социального развития используются методы исследования, выводы, фактические данные, полученные функциональными науками и отраслевыми экономиками при анализе хозяйственной деятельности, а именно: статистики, бухгалтерского учета и аудита и др.»1 Планирование изучается вновь созданными отраслями социальных наук, например, планирование изучают в рамках экономической кибернетики.

ВХХ в. сформировалось самостоятельное научное направление, предметом которого стало изучение общих принципов управления, характеризующих его как универсальный процесс, свойственный социальным, экономическим, биологическим, техническим системам, объектам. Наука, изучающая общие закономерности управления в живой и неживой природе, в технике и экономике получила название «кибернетика». Ветвь кибернетики, предметом которой стало изучение, исследование управления в экономике известна под названием «экономическая кибернетика»2.

Сучетом расширения сферы применения планирования, например, в сфере экологии, список наук, в предмет которых, так или иначе, входит планирование, будет расширяться.

Внастоящее время в литературе обосновывается создание особой науки, предметом которой может стать планирование в различных областях. В.М. Иванченко в своей монографии, которая в том числе посвящена созданию такой особой науки, пишет, что «нельзя признатьправомернымотрицаниепланологиикакцелостностипредставлений в области теории, технологии, форм и методов исследова-

1 Логвинов С.А. Макроэкономическое стратегическое планирование: учеб. посо-

бие. М.: Инфра-М, 2001. С. 39.

2 Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными процессами: учеб. пособие. М.: Инфра-М, 2009. С. 176.

224

ния, анализа социально-экономических процессов и принятия если неоптимальных,тохотябынеошибочныхрешений»1.Впланологию предлагается включать методологию, модели, принципы планирования в системах управления экономикой разных типов. В.М. Иванченко предлагает рассматривать планологию как составную часть экономической теории в рамках движения от классической к «неоклассической» экономической теории.

В литературе также можно встретить обоснование существования отдельной науки «стратегической планилогии». «Стратегическая планилогия – это сфера исследовательской деятельности людей, направленная на производство новых знаний в области составления и обеспечения возможности реализации управленческих решений в форе стретегических прогнозов, программ и планов»2. Однако даже в советский период, когда планирование охватывало наибольший круг отношений, специальной науки о планировании не сложилось.

Активное использование метода планирования в сфере управления территорией, различного рода ресурсами (климатическими, природными и т.д.), экологией, финансами и в ряде иных сфер обусловило возрастающее внимание к нему законодателя и юридической науки с ее особым «правовым видением действительности»3 и юридическим методом.

Конечно, юридическая наука в системе социальных наук, изучающих планирование, выполняет традиционные задачи: определяет необходимый уровень (объем) правового регулирования для планирования, стимулирует законотворческую деятельность и упорядочивает реализацию плановых норм. Однако имеется и ряд задач, которые обусловлены непосредственно спецификой отношений в сфере государственного планирования.

Юридическая наука должна критически осмыслить и реализовать в предложениях по совершенствованию законодательства уже имеющиеся достижения в сфере экономической науки и науки управления: «Правоведы, работающие в области науки управления, должны показать, опираясь на предмет науки управления в целом, какие отношения в области управления подлежат правовому регулированию

1 Иванченко В.М. Планирование как исторический феномен жизнедеятельности человека и общества. М.: Наука, 2009. С. 9.

2 Логвинов С.А. Макроэкономическое стратегическое планирование: учеб. посо-

бие. М.: Инфра-М, 2001. С. 39.

3 Нерсесянц В.С. Юриспруденция. Введение в курс общей теории права и государства. М.: Норма; Инфра-М, 1998. С. 65.

225

и какому правовому регулированию (какими отраслями права), какие организационно-правовые формы, т.е. государственные органы с соответствующей компетенцией, структурой и т.д. являются наиболее целесообразными для осуществления функций управления на том или ином этапе»1.

Важность юридической науки как части социального регулирования определяется также особенностями современных условий. Например, как и политика, право подвержено такому явлению как бюрократизация, что также обусловливает важную роль юридической науки в особенности в сфере управления. Суть явления «бюрократизации права» объясняется в современной литературе следующим образом. Бюрократизация права может выражаться в том, что право выступает формой закрепления и реализации «бюрократического интереса», интересов номенклатуры либо корпоративных бюрокра- тическихгрупп–«правоизаконстоятнаслужбебюрократии»2.«Бю- рократизацияправа»означаеттакженеобоснованнуюформализацию процедурных, процессуальных и материальных правовых предписаний. В качестве примеров бюрократизации права приводятся чрезмерные требования к документообороту и оформлению отчетности, которые ставятся выше реальных научных, управленческих, экономическихииныхдостижений.Современныетехнологииинтерактивного взаимодействия с властью в электронном пространстве в этом контексте «пока лишь формируют иллюзию упрощения административных процедур, активного участия граждан, организаций и их контроля за функционированием административного аппарата3.

Современныеученыепишут,что«бюрократизация(профессионализация) права как система действующего законодательства и правоприменения порождает серьезный конфликт между обществом и государством,национальнымиикорпоративнымиинтересамиицелями. Именно бюрократизация права во всех его смыслах способствует отсутствию понимания человеком законов, знание которых вменено ему в обязанность государством»4. В самых первых параграфах на-

1 Манохин В.М. О предмете и задачах науки управления в современный период // Советское государство и право. 1965. № 2. С. 85–91.

2 Лоскутов В.А. От номенклатуры к бюрократии? // Чиновник. 1998. № 2. С. 6–11.

3 Кравченко А., Мамычев А. Феномен бюрократизации права: постановка проблемы // Власть. 2010. № 3. С. 103–104.

4 Кравченко А., Мамычев А. Феномен бюрократизации права: постановка проблемы // Власть. 2010. № 3. С. 104.

226

стоящего исследования было продемонстрировано, что управленчес- каянаукаушладалековперед.Всилуэмоционально-идеологического ничем не обоснованного отрицания государственного планирования с 90-х гг. начался простой в юридической науке, что крайне пагубно сказывается на состоянии законодательства о государственном планировании в современном российском государстве.

Юридическая наука должна оказывать необходимое противодействие разрастанию данного явления – «бюрократизации права». Разработки в области юридической науки должны вестись в направлениисозданиягарантийоттого,чтоправобудетпоставленонаслужбу только бюрократических интересов.

Развитие юридической науки также должно быть направлено на то, чтобы правовые нормы не лишались своего содержания и не создавали только иллюзию правового воздействия на общественные отношения и защиты прав граждан. Это особенно важно для государственного планирования вообще и для государственного планирования в финансовой сфере.

В условиях глобализации отчетливо проявляется тенденция более широкого формирования и более активного использования принципов права как регуляторов общественных отношений1. Юридическая наука с одной стороны, предлагает наиболее фундаментальные положения, обосновывает и актуализирует, а с другой стороны, наполняет их конкретным научным и практическим содержанием.

С усложнением общественных отношений и с большей неопределенностью внешних условий в будущем правовое регулирование становится более гибким, поэтому юридическая наука является источником, из которого законодатель и правоприменительная практикадолжнычерпатьконцепции,определения,впоследствиивоплощаемые в конкретное содержание норм. Впредь до принятия рамочного закона о государственном стратегическом планировании принцип соразмерности (пропорциональности) и принцип плановости финансовой деятельности государства должны существовать в рамках юридической науки.

Юридическая наука должна создать прочную научную основу для механизмаправовогорегулированиягосударственногопланирования как общего и государственного планирования в финансовой сфере, так и его части. В условиях формирования правового регулирования

исоздания системы норм о государственном планировании науч-

1 Марченко М.Н. Об основных тенденциях развития права в условиях глобализации // Государство и право. 2009. № 6. С. 6.

227

ная основа является ключевым фактором для «долговечности» этих норм. Профессор А.Б. Венгеров называл научность одним из основных принципов правотворчества: «Научность как принцип диктует необходимость научной проработки важных нормативно-правовых актов, будь то закон или постановление Правительства, учет научных знаний о необходимости принятия закона, наличие социологических данных, бережное и внимательное отношение к научным доктринам, понимание системности права и т.п.»1

Исходя из понимания системности права, в настоящей работе нам предстоит определить место научных знаний о государственном планировании и о государственном планировании в финансовой сфере.

Вангло-саксонскойтрадиции,гденетчеткогоипоследовательного отраслевого деления правовой науки, уже давно издаются отдельные учебники о правовых аспектах планирования, которые называются, например, «Плановое право и процесс»2. Аналогичным образом издаются журналы «Плановое и экологическое право»3 и т.д.

Внемецкой традиции право планирования является либо институтом публичного права, в этом случае рассмотрение вопросов планирования включает в себя также изложение вопросов государственного планирования в финансовой сфере. Либо право планирования является отдельным институтом административного права, а вопросы государственного планирования в финансовой сфере рассматриваются в рамках финансового права.

Вроссийской правовой традиции советского периода государственное планирование рассматривалось в контексте конституционного права, административного и финансового права. Автор не поддерживает идею восстановления в рамках конституционного права института государственного планирования. Одновременно, нам представляется насущно необходимым включить институт государственного планирования в систему отрасли административного права

иинститут государственного финансово-бюджетного планирования

всистему отрасли финансового права. Соответственно, в системе науки административного права должен появиться институт государственного планирования, а в системе науки финансового права – институт государственного финансово-бюджетного планирования.

1 Венгеров А.Б.Теориягосударстваиправа.М.:Юриспруденция,2001.С.413–414.

2 См. Telling and Duxbury’s planning law and procedure. Edited by R M C Duxbury. 14th edition. Oxoford University Press, 2010.

3 Planning and environmental law journal. US:American planning association.

228

В последующих параграфах мы более подробно остановимся на содержании и месте института государственного планирования в административном праве и института государственного финансового планирования в системе подотрасли бюджетного права.

***

Итак, мы можем констатировать что планирование является многограннымявлением,такилииначеявляющимсяпредметомдляизучения разныхсоциальных,аврядеслучаевиестественныхнаук.Планирование как значимая сфера общественной жизни, подлежащая правовому регулированию,являетсяпредметомдляизученияюридическойнауки. Причем юридическая наука выступает составной частью социального регулирования в сфере государственного планирования.

Юридическая наука должна дать основу для формирования механизма правового регулирования государственного планирования и государственного планирования в финансовой сфере.

Юридическая наука должна ответить на вызовы времени. В частности,онадолжнапротивостоятьсмещениюакцентовправовогорегулирования в сторону бюрократических интересов в формирующемся правовом регулировании государственного планирования и развивающемся правовом регулировании государственного планирования в финансовой сфере. Кроме того, с учетом развития государственного планирования и его составляющей – государственного планирования в финансовой сфере, должна претерпеть изменения система права и система юридической науки. Соответствующие институты должны быть включены в систему административного и финансового права, а система административно-правовой и финансово-правовой науки должны пополниться институтами государственного планирования и государственного (и муниципального) 1 финансового планирования.

§ 19. Государственное планирование как институт административного права

В настоящее время мы наблюдаем модернизацию отрасли административного права, которая вынуждена отвечать на вызовы современности и адаптировать быстрое развитие управленческой

1 Мы не обращаемся в настоящей работе к муниципальному финансовому планированию с целью ограничения объекта исследования, но система финансового права обычно включает подотрасли и институты, охватывающие муниципальные финансы.

229

практики. «Административное право задается целью упорядочить отношения между правящей властью и обывателями в делах государственного управления»1.

В современных публикациях мы можем встретить замечания о том, что в административно-правовых предписаниях должны найти отражение методы, адекватные современным социально-эко-

номическим реалиям: программно-целевое планирование социаль- но-экономического развития страны на базе научно обоснованных экономических и социально-политических прогнозов [курсив наш];

определение приоритетов в структурной, инвестиционной политике; правовое регулирование ценообразования, особенно в сфере естественных монополий; правовое обеспечение инновационной политики; государственное регулирование на фондовом и товарном рынках; установление фиксированных, формализованных правил предпринимательской деятельности и ее поддержки; обеспечение нормального развитияконкуренцииипресечениенедобросовестнойконкуренции; административно-правовая легализация предпринимательской деятельности(лицензирование,регистрация, стандартизация,сертификация и т.п.); государственная защита прав и интересов участников экономических управленческих отношений; сочетание экономических и административно-правовых инструментов регулирования деятельности хозяйствующих субъектов2.

Системаправастоитвцентренаучныхисследованийправовойнауки. Причем научная разработка в области системы права имеет прямое влияние на качество правового регулирования: «Эффективность правового регулирования общественных отношений достигается во многом не только да и не столько посредством совершенствования действующего законодательства, сколько за счет улучшения качества взаимодействия всех структурных элементов системы права и, в частности, правовых институтов»3.

В современных публикациях рассматривается вопрос о коренном изменениивсейсистемыадминистративногоправа.ОреформеадминистративногоправапишетведущийсовременныйученыйЮ.Н.Старилов. Он полагает, что реформа системы административного права

1 Елистратов А.И. Административное право: лекции. М.: Т-ва И.Д. Сытина, 1911. С. 5.

2 СалищеваН.Г.Административноеправоиэкономика//Административно-право- вое регулирование экономических отношений: сборник. М.: МЗ-Пресс, 2001. С. 3–7.

3 Киримова Е.А. Правовой институт: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 12.

230