Стратегическое Планирование

которые аккумулируются в государственных и местных бюджетах, распределяются и используются1.

Нам представляется, что правоотношения, направленные непосредственно на фонды денежных средств являются правоотношениями второго уровня по отношению к правоотношениям по поводу государственного финансового планирования. В рамках государственного финансового планирования субъекты вступают в правоотношения по оптимизации распределения между ними ограниченного фонда, так или иначе, согласовывают свои интересы с учетом поставленной цели планирования. Думается, что согласование интересов ограниченного круга участников бюджетного процесса – объект плановых правоотношений в финансовой сфере.

Ограниченные возможности по обращению к общественному мнению смещают акценты в правоотношениях в сторону процедур участия специалистов и экспертов в принятии плановых решений. Данное положение особенно актуально для государственного финансового планирования, в частности для бюджета. Причем, по нашему мнению, для бюджетной сферы необходим специальный орган, непосредственно участвующий в качестве эксперта в сфере государственного финансового планирования.

В бюджетном процессе многих государств существует специально созданный орган, который дает оценку проекту бюджета, опираясь на собственные показатели, в частности, Бюджетная служба КонгрессаСША2.БюджетнаяслужбаКонгрессаСШАвнастоящеевремя действует на основании Закона о контроле за бюджетом и замораживанием фондов 1974 г. и в соответствии с этим законом ее основной функцией является предоставление бюджетной информации в распоряжение всех комитетов и обеих палат Конгресса. Бюджетная служба Конгресса США осуществляет анализ и пересчет параметров проекта федерального бюджета, опираясь на свою собственную систему экономических обоснований и посылок, и поэтому предоставляемый «пересчитанный» проект президентского бюджета может достаточно заметно отличаться от варианта, предложенного исполнительной властью. При подготовке бюджетной резолюции по линии комитетов по бюджету обеих палат Конгресса США Бюджетная служба выступает их постоянным консультантом, нередко являясь ее фактическим соавтором, а в части срдне- и долгосрочных прогнозов, присутс-

1 Кучеров И.И. БюджетноеправоРоссии:Курслекций.М.:Юр-ИнфоР,2002.С.61.

2 Иногда в литературе название этого органа переводят как Бюджетное управление Конгресса США.

191

твующих в бюджетной резолюции единственным их составителем. Бюджетная служба Конгресса США является единственным органом власти, за которым закреплено право (и обязанность) на составление и публикацию экономических прогнозов и долгосрочных экономических сценариев1.

При Бюджетной службе Конгресса США создан Совет экономических консультантов, который на регулярной основе собирается дважды в год. В этот совет входят наиболее авторитетные экономисты и экономисты – лауреаты нобелевской премии. Обращение к услугам столь влиятельных экспертов необходимо аналитикам и экспертам Бюджетной службы США для того, чтобы быть в курсе и на уровне последних теоретических и прикладных разработок ведущих американских экономистов, эконометриков и представителей смежных дисциплин2.

Примечательно, что функции Бюджетной службы Конгресса расширялись от непосредственно связанных с финансовым планированием к общеэкономическому планированию3.

В 2005 г. было издано Постановление Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2005 г. № 777 «О федеральном государственном учреждении «Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации»4. Центр был создан и зарегистрирован в январе 2008 г., однако, памятуя о преемственности Госплану СССР, в 2009 г. новая структура отметила свой 50-летний юбилей: «…центр возьмет все самое лучшее, что было у предшественников, и добавит к этому то новое, что требуется для перехода экономики на инновационный путь развития»5.

Сегодня деятельность аналитического центра целиком и полностьюобслуживаетисполнительнуювласть,хотяаналитическийцентр вполне мог бы выполнять функции эксперта при условии придания ему независимого статуса, закрепленного в законодательстве, четкой законодательной регламентации его правового положения и порядку участия в бюджетном процессе.

1 Травкина Н.М. Федеральный бюджет США: Закон и политика. М.: Наука, 2002. С. 76–80.

2 Там же. С. 82.

3 Reese J.H. The Role of the Bureau of the Budget in the legislative process // Journal of Public Law. 1966. № 15. С. 63–93.

4 Собрание законодательства РФ. 26.12.2005. № 52 (ч. III). Ст. 5740.

5Сидибе П. Госплан РФ // Российская газета. Федеральный выпуск. 2008.

№4634.

192

В настоящее время на федеральном уровне оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов осуществляет Счетная палата Российской Федерации на основании Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»1. На уровне субъектов федерации экспертизу проектов законов о бюджетах субъекта Российской Федерации и проектов законов о бюджетах территориального государственного внебюджетного фонда на основании Федерального закона от 7.02.11 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности конт- рольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (ст. 9)2 проводят соответствующие конт- рольно-счетные органы.

***

Государственное планирование в области финансов является той сферой, где возможности по согласованию максимального круга интересов являются ограниченными. Раскрытие информации о государственном планировании в финансовой сфере вместе с экспертными оценками сохраняет свое значение, но акцент в содержании правоотношений по поводу государственного стратегического планирования смещается в сторону привлечения экспертов. Соответственно, правоотношения по поводу государственного планирования

вфинансовой сфере включают правоотношения с экспертами.

Вмировой практике для ограничения технократической тенденции и независимых экспертных оценок для представительного органа власти создаются специальные независимые органы, статус которых закреплен законодательно.

ВРоссии на федеральном уровне создан Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. Однако данный центр не обладает законодательно закрепленным независимым статусом. Соответственно, в таком качестве он не может выполнять роль независимого эксперта.

Предлагается в России создать независимый орган, имеющий статус, закрепленный законом, который бы мог обеспечивать экспертное сопровождение государственного планирования в финансовой

1 Собрание законодательства РФ. 16.01.1995. № 3. Ст. 167. 2 Собрание законодательства РФ. 14.02.2011. № 7. Ст. 903.

193

сфере, в том числе с точки зрения последствий. Отношения этого органа с исполнительной и законодательной властью, урегулированные правом, станут элементом механизма правового регулирования государственного планирования в финансовой сфере.

§ 16. Правоприменение в механизме правового регулирования государственного планирования

Правоприменение в механизме государственного планирования – наиболее сложная тематика для научного обсуждения.

Мы вынуждены согласиться здесь с мнением некоторых авторов, которые отмечают общее отставание теоретической базы российской правовой науки по вопросам правоприменения. Совершенно справедливо в современных публикациях отмечается отсутствие методологии правоприменения, а также слабая теоретическая база для интеграции в правоприменение достижений других социальных наук1. К сожалению, в современных российских научных трудах и законодательстве не учитываются и не исследуются многие современные тенденции в правоприменении. Между тем именно современное понимание правоприменения подходит к области государственного планирования.

Мы уже упоминали об основной современной тенденции – стирание границ между нормотворчеством и правоприменением.

Содной стороны, стабильность законодательства при изменчивости внешней среды все больше обеспечивается рамочными законами, на основе которых принимаются последующие законы по конкретным вопросам, претерпевающие частые изменения. Мы можем говоритьотом,чтопринятиезаконанаосноверамочногозаконаформирует применение рамочного закона. Хотя в данном случае мы не претендуем на новации в сфере теории права и оставим этот вопрос для ученых-теоретиков права.

Сдругой стороны, сложные индивидуальные административные решения по конкретным ситуациям сами формируют правовое регулирование, законодатель ограничивается только установлением процедуры принятия решений. В рамках заданных широких рамок формируется гибкая «политика» государственного органа, отзывчивая на стремительныеизменениявовнешнейсреде.Изменчивостьвнешних

1 Колдин В.Я. Проблемы методологии правоприменения // Государство и право. 2011. № 1. С. 11–20.

194

условий обусловливают расширение рамок свободы усмотрения при принятии решений. Стирание границ между правотворчеством и правоприменением есть один из аспектов масштабных изменений в подходах к свободе усмотрения органов власти, которые также ждут своих исследователей.

Среди прочих общих замечаний о правоприменении отметим, что при управлении рисками в будущем правовое регулирование должно быть направлено на принятие изначально оптимального решения и на создание соответствующих правовых гарантий, а не на последующий судебный контроль. Последствия заведомо незаконного или недобросовестного решения, облеченного далее в закон или в акт органа управления, могут быть уже не устранимыми. На сегодняшний день своевременно было бы отказаться от устаревшего подхода, согласно которому, если за неисполнение нормы не наказывают – она не реализуется и правоприменение невозможно. Как пишет профессор Н.И. Побежимова «Нельзя согласиться с суждением о том, что административное принуждение является единственным средством обеспечения прав и свобод человека и гражданина»1. На авторитетных научных форумах уже звучат призывы к выработке правостимулирующей политики. Предлагается в один ряд с ограничениями поставить стимулы. К ограничивающим юридическим средствам могут быть отнесены наказания, взыскания, ответственность и др. как властные, силовые рычаги, сдерживающие негативную активность. Основное назначение стимулов – побуждать и поощрять желаемое поведение2.

В некоторых публикациях мы можем прочитать, что планирование имело наибольший управленческий эффект именно тогда, когда подкреплялось жесткими мерами принуждения со стороны государства: «Имеется опыт государственно-директивного советского планирования с практически ежедневной корректировкой годовых планов вгражданскихотраслях,что,сохраняяпиаровскоезначениепланирования для партии превращало его в фактически фиктивный институт инерционного отслеживания тенденций систематической стагнации экономикивпоследние10летсоветскоговремени.Плановойдееспо-

1 Побежимова Н.И. К вопросу о предмете административного и полицейского права // Актуальные вопросы административно-деликтного права: материалы Междунар. науч.-практ. конф. М.: ВНИИ МВД России, 2005. С. 355.

2 Правовая политика в современной России: проблемы формирования (обзор «Круглогостола»журналов«Государствоиправо»и«Правоваяполитикаиправовая жизнь») // Государство и право. 2011. № 6. С. 119–125.

195

собностью СССР обладал практически лишь в период сталинского государственно-административного режима, когда применялась уголовная ответственность за невыполнение планов. Надо сказать, что в современных странах развитого административного права, как в Ирландии, обеспечивается, в том числе, и уголовно-правовая защита планов национального развития, поскольку они являются многосторонними договорами, невыполнение которых влечет материальный вред участникам лавинообразно»1. С таким утверждением можно поспорить, причем даже с аргументацией из опыта советского периода.

Действительно, в сталинский период в законодательстве были закреплены достаточно жесткие меры ответственности за неисполнение плана. В Уголовном кодексе 1922 г. в главе IV «Преступления хозяйственные» была статья 128: «Бесхозяйственное ведение лицами, стоящими во главе государственных учреждений или предприятий, порученного им дела, в результате чего не был выполнен производственный план или ухудшилось качество выпускаемых изделий, или было расточено имущество предприятий, карается лишением свободы или принудительными работами на срок не ниже одного года, есливданномпреступлениинесодержитсяпризнаковпреступления, предусмотренного ст. 110 Угол. Кодекса»2.

В редакции 1926 г. статья 128 была сформулирована иначе и уже не содержала указания на план: «Бесхозяйственность, основанная на небрежном или недобросовестном отношении к порученному делу лиц, стоящих во главе государственных или общественных учреждений и предприятий, или их уполномоченных, результатом чего явилось расточение или невозместимый ущерб имуществу учреждений и предприятий, влечет за собой лишение свободы на срок до двух лет или принудительные работы на срок до одного года, а при незначительности причиненного ущерба – дисциплинарное взыскание»3.

Уголовный кодекс 1960 г. не содержал более статей об ответственности за невыполнение плана. В 1961 г. вышел Указ Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1961 г. «Об ответственности за приписки и другие искажения отчетности о выполнении планов», ко-

1 Тихомиров Ю.А. Ноздрачев А.Ф., Казанцев Н.М. и др. Концепция развития административного законодательства // Концепция развития российского законодательства / под ред.: Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М: Изд. дом Городец, 2004. С. 465–466.

2 СУ РСФСР. 1922. № 15. Ст. 153. 3 СУ РСФСР. 1926. № 80. Ст. 600.

196

торый был утвержден законом СССР от 8 декабря 1961 г.1 Президиум Верховного Совета СССР постановил установить, что приписки в государственной отчетности и представление других умышленно искаженных отчетных данных о выполнении планов должны рассматриваться как противогосударственные действия, наносящие вред народному хозяйству СССР, и лица, виновные в этом, наказываются лишением свободы на срок до трех лет или исправительными работами на срок до двух лет, либо штрафом до трехсот рублей с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, или без такового. Далее, в 1962 г. Законом РСФСР от 25 июля 1962 г. «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР» в Уголовный кодекс РСФСР 1960 г. была внесена статья 152.1 «Приписки и другие искажения отчетности о выполнении планов» следующего содержания: «Приписки в государственной отчетности и представление других умышленно искаженных отчетных данных о выполнении планов, как противогосударственные действия, наносящие вред народному хозяйству СССР, наказываются лишением свободы на срок до трех лет».

В публикации 1965 г. об ответственности за нарушение плановых норм читаем: «Очевидно, что административная ответственность должностных лиц за нарушение норм планового организационного руководства немыслима, т.к. они не являются нормами, регулирующими поведение граждан и должностных лиц с целью охраны общественного порядка, взятого в широком смысле слова, и государственной безопасности»2. Далее этот автор пишет, что возможна только дисциплинарная ответственность за проступок, причем принесший материальный ущерб, и уголовная, но только в случае, если нарушение плановых норм составляет должностное преступление.

Из ретроспективы законодательства становится очевидным, что законодатель со временем отказался от жестких мер принуждения в отношении лиц, не исполнивших план. Напротив, наказуемым стало искажение показателей планов. Представляется, что в случае установления жестких мер принуждения утрачивается гибкость управленческого воздействия. Качественные изменения неопределенности будущего и инвариантность действий субъектов управления, направленных на достижение желаемой модели, не позволяют устанавливать жесткие меры принуждения. По нашему мнению, воздейс-

1 Ведомости ВС СССР. 1961. № 50. Ст. 514.

2 Берцинский С.М. Советская административно-правовая норма планового организационного руководства // Советское государство и право. 1965. № 1. С. 117.

197

твие планирования зависит отнюдь не от жестких мер принуждения. Напротив, планирование как метод управления эффективно только тогда, когда оно выражает согласованную позицию и предлагает наиболее оптимальный вариант развития, когда план является «документом общественного согласия»1.

Если мы примем во внимание перечисленные выше современные тенденции то, по нашему мнению, основной проблемой правоприменения следует считать проблему оценки планов с точки зрения свободыпринятиярешения.Даннаяпроблемавправовойплоскостираспадается на две: рамки дискреции законодателя (в том случае, если план утвержден законом) и рамки свободы усмотрения государственных органов (если план утвержден актом органа власти).

Дискреция законодателя может быть проверена сквозь призму конституционных принципов и здесь следует найти необходимые ориентиры.

Втеоретических изысканиях по административному праву мы находим утверждение, что законодатель в выборе средств правового регулирования в условиях неопределенности не связан ни основами правопорядка, ни рыночными экономическими инструментами2. Однако мы можем предположить, что это утверждение верно лишь отчасти.

Всамом начале настоящего исследования мы писали о тесном переплетении в сфере государственного планирования политики и права. Опираясь на это, мы полагаем правомерной постановку вопроса о том, насколько законодатель связан политическими документами?

Впараграфе о целеполагании в государственном стратегическом планировании мы приводили дискуссию о формулировании стратегии в России. Если согласиться с учеными, работающими в сфере конституционного права, которые считают, что государственная стратегиявРоссиисформулированаиполитическиедокументы(концепции и пр.) обязательны и имеют конституционно-правовое значение, то тогда законодатель связан принятыми политическими документами, и планы должны соответствовать данным политическими документам.

1 Городецкий В. Переход городов на режим устойчивого развития: опыт Новосибирска: (Выступление в Госдуме России) // Муниципальная власть. 2009. Январьфевраль. С. 48.

2 ScherzbergA.RisikosteuerungdurchVerwaltungsrecht:ErmöglichungoderBegrenzung von Innovationen? // Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer. Band 63. Berlin: De Gruyter Rechtswissenschaften Verlags-GmbH, 2003. С. 217.

198

Существует, однако, противоположные мнения, что государственной стратегии в настоящее время в Российской Федерации нет и Конституция не содержит стратегических целей, в этом случае ситуация требует особого рассмотрения. Данная дискуссия, очевидно, еще не закончена, и юридическое значение политических документов остается неоднозначным.

Нам думается, что дискреция законодательства в принятии плановых решений может быть также ограничена конституционными принципами. В первую очередь принципом поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, сформулированным в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2004 г. N 2-П1. Собственно, отчасти необходимость согласования различных интересов в рамках правоотношений в сфере государственного планирования вытекает не только из особенностей воздействия метода планирования, а из этого конституционного принципа.

Поддержание доверия граждан к действиям власти формируется,

втом числе, на основе адекватности цели государственного планирования потребностям и интересам общества, т.е. тем целям, которые объективно порождаются управляемыми объектами. Таким образом, реализация управленческого воздействия планирования как метода управления в законодательных актах может быть достигнута только при согласовании интересов в процессе постановки целей.

Дискреция законодателя ограничивается также принципом соразмерности (в европейской практике речь идет о принципе пропорциональности, который требует соответствия между ограничением прав и свобод и достижением публичной цели). Конституция РФ изначально обращает требование соразмерности к законодателю в части 3 статьи 55 Конституции: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере,

вкакой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»2.

Принцип соразмерности конкретизирует положение о том, что свобода отдельного лица может быть ограничена только в той степени, в какой это необходимо в интересах обеспечения общего блага. Требование о соразмерности ориентируется на соотношение цели

1 Российская газета. 2004. № 19.

2 Постановление Конституционного Суда РФ от 2.07.97 № 10-П // Российская газета. 1997. № 130.

199

и средств ее достижения, причем как цель, так и средства, должны быть конституционными и законными.

Даже принимая во внимание «дискреционные полномочия» законодателя, которые в сфере планирования как никогда широки, законодательные акты в сфере планирования должны оцениваться сквозь призму конституционного принципа соразмерности. В практике Европейского суда справедливости имеются яркие примеры оценки пропорциональности целей и средств регулирования, избранных законодателем1.

Такимобразом,планы,какивсеиныезаконы,должныподчиняться принципу соразмерности. Как показывает зарубежная практика, судебный контроль планирования может осуществляться как в рамках конституционного производства, так и в рамках судопроизводства в иных судах судебной системы. Граница между сферами консти- туционно-правового и административно-правового контроля в сфере планирования лежит там, где соразмерность в смысле обычных требований административного законодательства соблюдена, но не учтены требования соразмерности, вытекающие из конституционных норм2. Например, в том случае, если план нарушает право на местное самоуправление.

Обратимся теперь к вопросу о рамках свободы усмотрения государственных органов при планировании. В Большом толковом словаре русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой под усмотрением понимается заключение, мнение, решение3. В процессе усмотрения формируется окончательное субъективное мнение, заключение, решение. Усмотрение переводится на современный английский язык как discretion (отделение, разделение, разъединение). Согласно Большому юридическому словарю дискреционная власть означает представлениеоргануилидолжностномулицуполномочиядействоватьпо собственному усмотрению в рамках закона4. В условиях существования так называемого полицейского государства термины «произвол»

1 Кудряшова Е.В. Управление игорным бизнесом с помощью планирования: проблема или решение // Юридический мир. 2009. № 10(154). С. 33–36.

2 Bertmans M. Die verfassungsgerichtliche Kontrolle der Planung // Planung. Festschrift für Werner Hoppe zum 70. Geburdstag herausgeber Wilfried Erbguth. C.H. Beck, 2000. С. 987.

3Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 2-е изд., испр.

идоп. М.: АЗЪ, 1994. С. 828.

4 Большой юридический словарь / под ред.: А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М.: Инфра-М, 1999. С. 167.

200