Информационные Технологии Стратегическое Планирование

"Государственная власть и местное самоуправление", 2021, N 2

ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ ДЛЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

В РОССИИ: ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Е.В. КУДРЯШОВА

Кудряшова Екатерина Валерьевна, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, доцент.

Внедрение информационных технологий сначала отражается в программных документах как задача, и только затем информационные технологии оптимизируют процесс управления на всех его стадиях - информационные технологии для стратегического планирования последовали такому алгоритму. Сегодня информационно-технологическое обеспечение играет серьезную роль для стратегического планирования и имеет нормативно-правовую базу. Технологии влияют и на направление развития стратегического планирования - переход к государству-платформе существенно отразится на управлении. В то же время отмечается тенденция преувеличения роли технологий и попытки полностью переложить решение проблем на технологии.

Ключевые слова: стратегическое планирование, государственное управление, информационные технологии, государство-платформа, электронное правительство, цифровое правительство, цифровая экономика, искусственный интеллект.

Information Technology for Strategic Planning in Russia: Development Stages and Prospects

E.V. Kudryashova

Kudryashova Ekaterina V., Leading Research Scientist of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, LL.D., Associate Professor.

The implementation of information technologies for governance fist become tasks in the program documents and later start to influence the governance itself. The technologies for strategic planning followed this algorithm. Today the information technologies play serious role in strategic planning and have their legal basis. Technologies influence the direction of strategic planning development - the transfer to the government as a platform shall impact the governance. At the same time the trends of exaggerating the role of technologic solutions and attempts to shift the problems to the technologies can be identified.

Key words: strategic planning, public governance, information technologies, state as a platform, electronic governance, digital governance, digital economy, artificial intelligence.

С начала XXI в. стали появляться технологии по оптимизации государственного управления и стратегического планирования, и уже пройден путь развития, который следует подвергнуть систематизации для учебных и научных целей. Мы проследим развитие информационных технологий для стратегического планирования в политико-правовых документах, а также продемонстрируем, какая создана правовая база для дальнейшего развития в этой области, и назовем ряд не решенных пока проблем.

Внедрение технологий чаще всего сначала становится объектом управления, например, задачей программы, и затем обслуживает и влияет на развитие управленческих процессов. Применение информационных технологий в стратегическом планировании последовало этому алгоритму.

В 2002 г. Федеральная целевая программа на 2002 - 2010 гг. "Электронная Россия" <1> поставила задачу перевести в электронный вид процессы взаимодействия органов государственной власти между собой и взаимоотношений государства и общества. Был создан единый портал государственных и муниципальных услуг (функций), портал государственных и муниципальных закупок, государственная автоматизированная информационная система (далее ГАИС) "Управление", типовая информационная система поддержки деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.

--------------------------------

<1> Утв. Постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. N 65 // СПС "КонсультантПлюс".

Система "Управление" создавалась как автоматизированная информационная система, обеспечивающая управление приоритетными национальными проектами <2>. Система контроля за реализацией приоритетных национальных проектов позволила сформировать необходимую технологическую инфраструктуру для дальнейшего развития ГАИС "Управление" <3>. Позже, в 2009 г., было принято Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2009 г. N 1088 "О государственной автоматизированной информационной системе "Управление" и утверждено соответствующее Положение (далее - Положение о ГАИС "Управление"), которое стало правовой основой для системы и действует до настоящего времени с изменениями и дополнениями.

--------------------------------

<2> См. Концепцию создания государственной автоматизированной системы информационного обеспечения управления приоритетными национальными проектами: утв. распоряжением Правительства РФ от 24 апреля 2007 г. N 516-р // СПС "КонсультантПлюс".

<3> Кудряшова Е.В. Бюджетная реформа и совершенствование юридической техники бюджетного законодательства // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 8. С. 38 - 40; Кудряшова Е.В. Современный механизм правового регулирования государственного планирования. М., 2013; Финансово-правовые аспекты и финансовая политика инновационного развития современной российской экономики / колл. авт.: Ашмарина Е.М., Терехова Е.В. и др. М., 2011.

Согласно Постановлению ГАИС "Управление" представляет собой единую распределенную государственную информационную систему, обеспечивающую формирование и обработку данных, содержащихся в государственных и муниципальных информационных ресурсах, данных официальной государственной статистики, сведений, необходимых для обеспечения поддержки принятия управленческих решений в сфере государственного управления, в том числе для информационного обеспечения стратегического планирования, а также предоставление и анализ информации на основании указанных данных.

В 2011 г. была принята Государственная программа "Информационное общество" на 2011 - 2020 гг. <4>, и на ее основе создана государственная интегрированная информационная система управления общественными финансами "Электронный бюджет" <5>, которая сначала была реализована вне ГАИС "Управление" <6>.

--------------------------------

<4> Утв. Распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. N 1815-р. Эта программа была отменена и заменена новой с тем же названием. Новая программа утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 313. Далее, была принята Стратегия развития информационного общества в РФ на 2017 - 2030 гг., утв. Указом Президента РФ от 9 мая 2017 г. N 203.

<5> Распоряжение Правительства РФ от 20 июля 2011 г. N 1275 "О Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" // СПС "КонсультантПлюс".

<6> Кудряшова Е.В. Принцип финансовой обеспеченности публичного планирования в Российской Федерации // Финансовое право. 2010. N 7. С. 11 - 14.

Принятый в 2014 г. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "О стратегическом планировании") нацелен уже на создание системы стратегического планирования, что и было отражено позднее в технологических решениях, формирующих необходимые взаимосвязи информационных систем. Федеральная информационная система (ФИС) стратегического планирования появилась в 2015 г. в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2015 г. N 1278 "О федеральной информационной системе стратегического планирования и внесении изменений в Положение о государственной автоматизированной информационной системе "Управление". Законодательной базой для создания и функционирования ФИС стали ст. ст. 14, 40, 41, 42 Федерального закона "О стратегическом планировании". В ФИС стратегического планирования включены различные показатели социально-экономического развития, государственных программ, отчеты о ходе реализации документов стратегического планирования и другие необходимые данные. Система должна обеспечивать формирование и обработку данных на основе распределенной информации, содержащейся в федеральных, региональных и муниципальных информационных ресурсах и системах, данных официальной государственной статистики, сведений, необходимых для поддержки принятия управленческих решений в сфере государственного управления.

Центральным элементом ФИС стратегического планирования является федеральный государственный реестр документов стратегического планирования. Правительство РФ Постановлением от 25 июня 2015 г. N 631 установило порядок государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования. Реестр ведет Министерство экономического развития РФ и устанавливает своими приказами необходимые формы.

Федеральным законом "О стратегическом планировании" (п. 5 ст. 14) предусмотрено, что Правительство РФ назначает оператора ФИС стратегического планирования. Там же описаны задачи оператора: создание ФИС, ее эксплуатация и совершенствование. ФИС реализована на базе ГАИС "Управление", отсюда в Положении о ГАИС "Управление" установлен общий оператор систем:

Федеральное казначейство является оператором системы "Управление", за исключением центральной информационной подсистемы "Контур";

Федеральная служба охраны РФ является оператором в части центральной информационной подсистемы "Контур".

Круг пользователей ФИС стратегического планирования шире, чем круг участников стратегического планирования. Пользователи ГАИС "Управление" одновременно являются пользователями ФИС, и они перечислены в Положении о ГАИС "Управление" <7>. Помимо уполномоченных лиц участников стратегического планирования <8> сюда входят уполномоченные лица государственных внебюджетных фондов, Генпрокуратуры РФ, государственных корпораций, государственных компаний, АНО "Аналитический центр при Правительстве РФ", государственных и муниципальных учреждений, а также уполномоченные лица иных юридических лиц в случае исполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ).

--------------------------------

<7> См. п. 3.1 Положения о ГАИС "Управление".

<8> См. ст. 9 Федерального закона "О стратегическом планировании".

Стратегическое планирование опирается на сбор статистической информации, и в ближайшее время планируется создать цифровую аналитическую платформу предоставления статистических данных <9>.

--------------------------------

<9> Утв. Распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2019 г. N 3074-р.

К настоящему времени сложилось информационно-технологическое обеспечение стратегического планирования и соответствующая правовая база. Однако начинается переход к следующему качественному этапу. Мы являемся свидетелями перехода от электронного (e-government) к цифровому (digital government) управлению. Главная отличительная черта цифрового управления - это принятие решений на только на основе накопленного опыта и сложившихся потребностей, но и принятие решений, предвосхищающих потребности на основе анализа и прогноза <10>. Цифровое управление связывают с технологией обработки больших данных и искусственного интеллекта.

--------------------------------

<10> Добролюбова Е.И. Совершенствование правового регулирования информационного обеспечения государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 2. С. 24 - 28.

Переход к цифровому управлению в России связывается с принятием программы "Цифровая экономика" <11>. Программа была принята в 2017 г. и действовала два года. В 2019 г. она была отменена Распоряжением Правительства РФ от 12 февраля 2019 г. N 195-р как дублирующая национальный проект "Национальная программа "Цифровая экономика" <12>. В национальный проект вошел федеральный проект "Цифровое государственное управление", ориентированный на использование цифровых технологий и платформенных решений в государственном управлении. Как отмененная программа, так и проект обозначили направленность на снятие административных и правовых барьеров для развития цифровых технологий в государственном управлении <13>. Составляющей проекта "Цифровое государственное управление" стал проект "Цифровое стратпланирование", касающийся непосредственно стратегического управления.

--------------------------------

<11> Утв. Распоряжением Правительства РФ от 28 июля 2017 г. N 1632-р.

<12> Паспорт утв. Протоколом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам от 4 июня 2019 г. N 7.

<13> Южаков В.Н., Талапина Э.В., Ефремов А.А. Правовые ограничения для использования прорывных цифровых технологий в государственном управлении // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Государственное и муниципальное управление. 2018. N 3. С. 235 - 247; Леднева Ю.В. Правовое обеспечение внедрения в бюджетные отношения информационно-телекоммуникационных технологий // Финансовое право. 2017. N 11. С. 9 - 14.

По поводу цифровой трансформации стратегического планирования в России принята Концепция развития федеральной информационной системы стратегического планирования <14>. Цифровая поддержка принятия решений согласно концепции будет реализована посредством информатизации и автоматизации процессов стратегического планирования до 100%, а также разработки и внедрения интеллектуальных технологий (имитационное моделирование, большие данные, искусственный интеллект, облачные технологии). Происходит переход от "среды документов" к "среде данных", и к 2020 г. ФИС стратегического планирования уже представляет собой сеть распределенных информационных систем - "озеро данных" <15>.

--------------------------------

<14> URL: https://www.economy.gov.ru/material/file/9b0a513bb42eb526564a8178e813cec2/koncepciya_razvitiya_cifrovoy_platformy_strat_plan.pdf (дата обращения: 10.11.2020).

<15> URL: https://mo.roskazna.ru/upload/iblock/315/691_1.pdf (дата обращения: 10.11.2020).

Недавно стала распространяться противоречивая идея "государства-платформы", которая предполагает глубоко интегрированную единую цифровую систему управления с использованием искусственного интеллекта. Ожидается, что при успешном построении государства-платформы многие управленческие процессы будут перестроены и некоторые из них удастся проводить мгновенно. В качестве целевого показателя сейчас называют возможность оказывать около 50 государственных услуг мгновенно на основе собранных данных о гражданах и организациях <16>. При этом забывают, что с реализацией идеи "государства-платформы" серьезно расширяется пространство государственного управления за счет пространства частной жизни. Вопрос о сверхскорости и "цене" реализации государства-платформы для общества относится к "неудобным" темам для обсуждения.

--------------------------------

<16> Мартыненко С.В. Как построить государство-платформу? // Бюджет. 2018. N 2.

Информационно-технологическое обеспечение стратегического планирования в связи с реализацией идеи государства-платформы продвинется дальше. Как ожидается, в рамках государства-платформы в полной мере сможет реализоваться анализ процесса достижения конкретной цели, с выявлением препятствий для ее достижения и принятием оптимальных решений для устранения препятствий и достижения поставленных целей.

Для стратегического планирования в России была и остается нерешенной проблема систематизации стратегических документов, устранения в них противоречий и дублирований. Недавно к этому добавилась проблема увязки программного подхода с проектным управлением. В 2016 г. было проведено научное исследование, в котором констатировали отсутствие четкой иерархии стратегических документов, пересечение сфер применения и противоречия <17>. К 2018 г. противоречия накопились и Министерство финансов РФ выступило с предложением сократить число документов стратегического планирования. Было заявлено, что де-факто главными политическим документом для министерств и ведомств был майский Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. N 204, которому можно придать законодательный статус "корневого" документа стратегического планирования наряду с ежегодным посланием президента, по итогам которого могут быть внесены поправки <18>. Предложение долго обсуждалось, но не получило развития. Сложилась тенденция к устранению от решения проблемы с попыткой положиться только на информационные технологии: искусственный интеллект призван "разобраться" в путанице накопившихся стратегических документов <19>.

--------------------------------

<17> Стратегическое планирование в Российской Федерации: состояние методического обеспечения. Аналитический доклад (по результатам мониторинга реализации Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в РФ. Препринт WP8/2016/02 Серия WP8; Государственное и муниципальное управление. URL: https://wp.hse.ru/data/2016/10/17/1108935332/WP8_2016_02f.pdf (дата обращения: 10.01.2020); Шарандина Н.Л. Стратегическое планирование как этап бюджетного реформирования // Финансовое право. 2015. N 1. С. 7 - 14.

<18> Дьячков В. Достаточно одного указа // Коммерсант. 2018. 29 июня; Шохин С.О., Кудряшова Е.В. Управление финансово-экономической сферой на основе стратегического планирования: правовые аспекты: монография. М.: Издательство МГИМО, 2018.

<19> См., например, URL: https://www.economy.gov.ru/material/directions/strateg_planirovanie/cifrovoe_stratplanirovanie/ (дата обращения: 10.11.2020).

Итак, структурирование уже пройденного является необходимым для движения вперед, в особенности в ожидании качественных преобразований. Обозначились этапы продвижения информационно-технологического обеспечения стратегического планирования: от повышения доступности информационных технологий в процессе управления и отдельных технологических решений к созданию федеральной информационной системы с законодательно установленным статусом; от электронных технологий, обеспечивающих принятие решений на основе предыдущего опыта, к предвосхищающим решениям, поддерживаемым цифровыми технологиями.

Переход на новый уровень будет проходить в сложном контексте. В управленческой практике сегодня наслаиваются и дублируются разные подходы, например, программный и проектный. Поверх нерешенных противоречий и проблем накладываются технологические решения. Просматривается склонность к преувеличению роли технологий в стратегическом планировании. Анонсами внедрения новых технологий часто подменяется работа по совершенствованию самого управления. Оптимальная реализация технологических решений требует не только снятия всех административных барьеров для их внедрения, но и ясных представлений о концепции управления до внедрения технологических решений. Спешка с внедрением технологий не сулит решения существующих проблем, даже напротив. Если в технологиях уже отражена несовершенная концепция, то они могут тормозить совершенствование управления по принципу "не создавать же все заново".

Литература

1. Добролюбова Е.И. Совершенствование правового регулирования информационного обеспечения государственного управления / Е.И. Добролюбова // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 2. С. 24 - 28.

2. Кудряшова Е.В. Бюджетная реформа и совершенствование юридической техники бюджетного законодательства / Е.В. Кудряшова // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 8. С. 38 - 40.

3. Кудряшова Е.В. Принцип финансовой обеспеченности публичного планирования в Российской Федерации / Е.В. Кудряшова // Финансовое право. 2010. N 7. С. 11 - 14.

4. Кудряшова Е.В. Современный механизм правового регулирования государственного планирования (на примере государственного финансового планирования) / Е.В. Кудряшова. Москва: Библио-глобус, 2013. 271 с.

5. Леднева Ю.В. Правовое обеспечение внедрения в бюджетные отношения информационно-телекоммуникационных технологий / Ю.В. Леднева // Финансовое право. 2017. N 11. С. 9 - 14.

6. Мартыненко С.В. Как построить государство-платформу? / С.В. Мартыненко // Бюджет. 2018. N 2 (182). С. 9 - 11.

7. Финансово-правовые аспекты и финансовая политика инновационного развития современной российской экономики: коллективная монография / Е.М. Ашмарина, Е.В. Кудряшова, Е.В. Терехова и др. Москва: Элит, 2011. 200 с.

8. Шарандина Н.Л. Стратегическое планирование как этап бюджетного реформирования / Н.Л. Шарандина // Финансовое право. 2015. N 1. С. 7 - 14.

9. Шохин С.О. Управление финансово-экономической сферой на основе стратегического планирования: правовые аспекты: монография / С.О. Шохин, Е.В. Кудряшова. Москва: Изд-во МГИМО, 2018.

10. Южаков В.Н. Правовые ограничения для использования прорывных цифровых технологий в государственном управлении / В.Н. Южаков, Э.В. Талапина, А.А. Ефремов // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Государственное и муниципальное управление. 2018. N 3. С. 235 - 247.

References

1. Dobrolyubova E.I. Sovershenstvovanie pravovogo regulirovaniya informatsionnogo obespecheniya gosudarstvennogo upravleniya [The Improvement of the Legal Regulation of the Information Support of Public Administration] / E.I. Dobrolyubova // Gosudarstvennaya vlast i mestnoe samoupravlenie - Government and Local Self-Government. 2017. N 2. S. 24 - 28.

2. Kudryashova E.V. Byudzhetnaya reforma i sovershenstvovanie yuridicheskoy tekhniki byudzhetnogo zakonodatelstva [The Budget Reform and the Improvement of the Budget Laws Legal Drafting Methodology] / E.V. Kudryashova // Gosudarstvennaya vlast i mestnoe samoupravlenie - Government and Local Self-Government. 2006. N 8. S. 38 - 40.

3. Kudryashova E.V. Printsip finansovoy obespechennosti publichnogo planirovaniya v Rossiyskoy Federatsii [The Principle of Financial Solvency of Public Planning in the Russian Federation] / E.V. Kudryashova // Finansovoe pravo - Financial Law. 2010. N 7. S. 11 - 14.

4. Kudryashova E.V. Sovremenny'y mekhanizm pravovogo regulirovaniya gosudarstvennogo planirovaniya (na primere gosudarstvennogo finansovogo planirovaniya) [The Modern Mechanism of the Legal Regulation of State Planning (on the Example of State Financial Planning)] / E.V. Kudryashova. Moskva: Biblio-globus - Moscow: Biblio-Globus, 2013. 271 s.

5. Ledneva Yu.V. Pravovoe obespechenie vnedreniya v byudzhetny'e otnosheniya informatsionno-telekommunikatsionny'kh tekhnologiy [The Legal Support of the Introduction of Information and Telecommunication Technologies in Budget Relationships] / Yu.V. Ledneva // Finansovoe pravo - Financial Law. 2017. N 11. S. 9 - 14.

6. Martynenko S.V. Kak postroit gosudarstvo-platformu? [How to Build a Platform State?] / S.V. Martynenko // Byudzhet - Budget. 2018. N 2 (182). S. 9 - 11.

7. Finansovo-pravovy'e aspekty' i finansovaya politika innovatsionnogo razvitiya sovremennoy rossiyskoy ekonomiki: kollektivnaya monografiya [Financial Law Aspects and the Financial Policy of the Innovative Development of the Modern Russian Economy: collective monograph] / E.M. Ashmarina, E.V. Kudryashova, E.V. Terekhova i dr. - E.M. Ashmarina, E.V. Kudryashova, E.V. Terekhova et al. Moskva: Elit - Moscow: Elite, 2011. 200 s.

8. Sharandina N.L. Strategicheskoe planirovanie kak etap byudzhetnogo reformirovaniya [Strategic Planning as a Budget Reformation Step] / N.L. Sharandina // Finansovoe pravo - Financial Law. 2015. N 1. S. 7 - 14.

9. Shokhin S.O. Upravlenie finansovo-ekonomicheskoy sferoy na osnove strategicheskogo planirovaniya: pravovy'e aspekty': monografiya [Management of the Financial and Economic Sphere Based on Strategic Planning: Legal Aspects: monograph] / S.O. Shokhin, E.V. Kudryashova. Moskva: Izd-vo MGIMO - Moscow: Publishing house of the MGIMO University, 2018.

10. Yuzhakov V.N. Pravovy'e ogranicheniya dlya ispolzovaniya prory'vny'kh tsifrovy'kh tekhnologiy v gosudarstvennom upravlenii [Legal Limitations of the Use of Breakthrough Digital Technologies in Public Administration] / V.N. Yuzhakov, E.V. Talapina, A.A. Efremov // Vestnik Rossiyskogo universiteta druzhby' narodov. Seriya: Gosudarstvennoe i munitsipalnoe upravlenie - Bulletin of the People's Friendship University of Russia. Series: Public and Municipal Administration. 2018. N 3. S. 235 - 247.

Подписано в печать

26.01.2021

1